李巍：美国政府40年来罕见转向，一场剧烈博弈正加速到来

李巍系中国人民大学国际关系学院教授、重阳金融研究院客座研究员。本文转自9月30日“文化纵横”。

【导读】近期，拜登政府接连拿出重金砸向产业政策，覆盖半导体、电动车等高科技领域；与此同时，在国际层面，拜登政府大力推动产业外交，组建以美国为中心的产业联盟。有分析指出，这是美国经济政策自20世纪70年代以来最为重要的转向。那么，如何理解拜登政府的这一系列产业举措？其又将对中美关系构成什么影响？

本文指出，美国从特朗普政府时期开始，就希望通过重塑全球供应链阻滞中国产业发展、复兴自身产业竞争力，为此发起了对华贸易战。到了拜登政府，虽然继承了特朗普政府对华战略竞争的基本方向，但抛弃了关税这一工具，转用“供应链韧性战略”作为对华经济竞争的主要手段。这一战略包括两大基本支柱：以“在岸生产”为目标的国内产业支持政策和以“友岸外包”为核心宗旨的国际产业外交。其实质是美国政府试图通过有形的内政与外交之手，强行改变完全由市场驱动的全球产业布局，从而保障美国所谓的国家经济安全。

作者分析，在产业支持政策方面，拜登政府利用民主党在国会的优势席位，先后通过了《基础设施投资与就业法案》《芯片与科学法案》《通胀削减法案》，以推动所谓在岸生产，复兴本土制造业；在产业外交层面，拜登政府正在从全球（供应链联盟、矿产联盟）、区域（印太经济框架、美欧贸易与技术委员会、“美洲经济繁荣伙伴关系”）、双边（日本、韩国、印度、越南和马来西亚等重点节点国家）三个层次，推动重建以美国为中心的全球供应链立体网络，以削弱中国在全球供应链网络中的地位。作者指出，美国缩短或转移供应链对中国的危害是牵一发而动全身的，都将威胁中国的产业安全。这进一步表明，中美战略竞争的实质乃是一场围绕“世界工厂”地位的剧烈博弈。

本文原载《文化纵横》2022年10月刊，原题《友岸外包：拜登政府产业外交新思想》，仅代表作者观点，供诸君参考。

2022年4月13日，美国财政部长珍妮特·耶伦在大西洋理事会发表演讲，大力倡导美国应和“值得信赖的国家”开展所谓“友岸外包”（friend-shoring），以在新冠疫情和大国竞争的双重背景下确保供应链安全。通常而言，财政部长是美国内外经济政策最核心的制定者，耶伦在演讲中为友岸外包这一明显带有地缘经济色彩的新概念公开背书，预示着这一概念正在成为支配拜登政府经济外交，特别是产业外交的思想指引。而以友岸外包为核心宗旨的国际产业外交，配合以“在岸生产”（on-shoring）为目标的国内产业政策，共同构成了拜登政府产业战略的两大基本支柱。这标志着美国的经济理念（economic ideology）正在经历自20世纪70年代以来最重要的转型。

▍友岸外包：思想源起与政策内涵

“友岸外包”一词最早可追溯至“盟友外包”（ally-shoring）的表述。2020年5月20日，美国国际开发署副署长邦尼·格利克（Bonnie Glick）在接受媒体采访时首次使用了“盟友外包”的概念。格利克认为，无所限制的“离岸外包”（off-shoring）是全球化时代美国供应链体系中一个“巨大的失败”，它不仅使得美国的本土制造业大面积衰落，形成了对中国等国家的巨大产业依赖，而且造就了竞争对手的崛起，对美国的经济安全特别是供应链安全构成严重威胁。这一失败政策的后果在新冠疫情暴发后被再度放大，疫情所带来的交通中断和人员阻隔，全面暴露出美国在供应链和产业链上的安全隐患。格利克指出，制造业回流是一种通过推动在岸生产来重振美国本土制造业的政策；与在岸生产同样重要的是，美国还需要考虑“近岸外包”（near-shoring）和盟友外包的方式，激励企业回到美国近土，或者至少在美国的盟友国开展业务，以维护美国的供应链安全不受威胁。

无独有偶。在2020~2021年间，伊莱恩·德赞斯基（Elaine Dezenski）和约翰·奥斯汀（John Austin）两位研究人员先后在《新闻周刊》和布鲁金斯学会网站合作刊文，讨论美国应加强与盟友之间的经济外交合作，以保障供应链稳定、促进国内经济复苏。两位作者指出，盟友外包是指与那些和美国共享共同价值观及战略利益的国家建立更紧密的经济伙伴关系，旨在利用盟友的力量来增强美国的实力，从而有效地遏制中国。那么，如何选择外包与合作的伙伴？他们认为，美国可以领导构建一个经济联盟，在这一联盟中，强劲的贸易、投资以及金融关系与开放、透明、言论自由和法治的民主规范相挂钩。这就是后来所谓的“民主供应链联盟”的思想雏形。

正是在上述讨论的基础上，2021年6月，拜登政府发布供应链百日审查报告，正式运用了“盟友外包”和“友岸外包”概念。该报告在关键矿产供应链部分的政策建议中表示，为了防范单一供应来源的风险，美国要大力推动盟友外包或友岸外包，增强美国的供应链韧性，减少对单一国家特别是对手国家的供应链依赖。这种强调供应链韧性或供应链多元化的新型产业战略思想，在特朗普政府时期就有明显体现。特朗普主导签订的《美墨加协定》就贯彻了“近岸外包”的思想。所谓近岸外包，是指“一国企业将供应链相关业务外包给地理、时区、语言相近的邻国或邻近地区”。美国与墨西哥、加拿大之间的制造业外包就是最典型的近岸外包，它有助于跨国产业链克服遥远的地理阻隔所带来的各种不确定性。美国管理咨询公司科尔尼还专门在每年度的“制造业回流指数”报告中追踪美国与墨西哥、加拿大以及一些中美洲国家之间的制造业转移情况。

实际上，从奥巴马政府开始，美国就已经开始重视因制造业过度外包所带来的供应链问题。2008年金融危机爆发及随后的占领华尔街运动加剧了美国国内对于资本主导的全球化所带来的各种弊端的反思，奥巴马政府开始倡导“制造业回流”，并于2012年发布了《全球供应链安全国家战略》。这是美国首次专为供应链安全制定的国家战略，它提出了供应链有效率和韧性两个战略目标，不过该报告仍将供应链效率置于供应链韧性之前，即更强调供应链的经济属性而非国家安全属性。而只要继续强调效率优先，就意味着“制造业回流”的战略难以实现。

大国战略竞争推动着美国从安全角度理解供应链问题。自特朗普政府始，美国希望通过重塑全球供应链阻滞中国产业发展、复兴自身产业竞争力的战略轮廓逐渐清晰。为此，特朗普政府以巨额贸易逆差为由对华发动激烈的关税战，企图通过抬高中低端产品准入壁垒，推动中国制造的价格上涨，来降低中国在全球产业链体系中的吸引力，进而引导产业迁出中国。但从结果来看，关税战基本宣告失败，既没有明显减少中美双边贸易额，也没有降低美国对华贸易逆差，更遑论打击中国的产业基础。在关税战爆发的2018年，中国对美出口额不降反增；双边进出口额在2019年有所下降，但在2021年疫情背景下又强势回升，几乎恢复到2018年的水平。

但疫情确实进一步凸显出美国因为本土制造业“空心化”带来的供应链安全风险，为美国政府推进相关产业战略提供了有利的动员机会。在此背景下，在岸、近岸和友岸开始取代离岸，成为美国战略界重思对外经济关系时的关键主题词。无论是在岸生产，还是近岸生产、友岸生产，实质都是美国政府试图通过有形的内政与外交之手，强行改变完全由市场驱动的全球产业布局，从而保障美国所谓的国家经济安全。而依靠政府力量来塑造企业的生产布局，是美国政府一贯不屑为之的，它一直将自由市场经济奉为圭臬，并极力在全球进行推广。但拜登政府执政一年多来先后出台的各种国内产业政策法案，执行的各种国际产业外交行为，都是在以供应链安全为旗号，贯彻一种以在岸、近岸和友岸为目标的产业新战略。这个新战略既服务于美国削弱和打击竞争对手的需要，也是为了通过复兴本土的制造业来缓解美国国内矛盾。

▍友岸外包和在岸生产：拜登政府产业战略的两根支柱

拜登是在美国面临诸多严峻挑战的背景下上台的，上任之后推进各种政策议程也相当雷厉风行，包括产业战略。拜登上任伊始便指定相关部门系统评估美国在关键产品与行业的供应链风险，于2021年6月发布了供应链百日审查报告，分析美国在半导体、医药、稀土、大容量电池这四类关键产品上存在的供应链风险；2022年2月，又如期发布了对另外六个关键行业的供应链评估报告，呼吁继续关注供应链安全问题。供应链安全成为美国经济政策议程上的头号议题。

拜登政府虽然继承了特朗普政府对华战略竞争的基本方向，但抛弃了关税这一工具，转用“供应链韧性战略”作为对华经济竞争的主要手段——这也是拜登政府产业战略的基本内核。这一战略又可分为对内的产业支持政策和对外的产业联盟外交两方面。在产业支持政策方面，拜登政府利用民主党在国会的优势席位，先后通过了《基础设施投资与就业法案》（以下简称“基建法案”）、《芯片与科学法案》（以下简称“芯片法案”）以及《通胀削减法案》。这三个法案是拜登政府在立法上的重大胜利，目的都是推动所谓在岸生产，复兴本土制造业。

2021年11月15日，拜登签署了总金额为1.2万亿美元的基建法案。根据该法案，美国将对道路、桥梁、港口、铁路等公共交通以及电网、互联网等基础设施进行数十年来最大规模的投资，用于对它们的更新和升级。2022年8月11日，拜登又签署了涉及资金约2800亿美元的芯片法案，旨在提高美国的芯片制造与科技研发水平。该法案不仅包括针对芯片制造的527亿美元补贴，同时禁止接受补贴的企业在中国大陆新建或扩建先进制程晶圆厂，这将对台积电、三星、SK海力士产生直接影响，因为它们均在中国大陆设有先进制程的晶圆厂。8月16日，拜登还签署了涉及资金约7370亿美元的《通胀削减法案》，其中约3690亿美元的支出将用于能源安全和气候变化。该法案虽名为降低通胀，但其实挂羊头卖狗肉，旨在推动美国新能源产业特别是电动汽车的发展，是美国联邦政府有史以来对清洁能源最大的投资计划。法案要求2024年前投入使用的新能源汽车，其电池所用原材料的开采或加工，需保证有40%位于美国本地或与美国签有自由贸易协议（FTA）的国家。

美国产业战略的落实离不开盟友和伙伴的配合。为此，拜登政府在国际上大力推进产业外交，试图以“供应链韧性”为旗号构建国际产业联盟，以形成内外联动的效果。国际产业联盟与民主国家联盟相互协同，构成拜登政府外交战略的双轮驱动。具体而言，拜登政府的产业外交发生在全球、区域和双边三个层次，友岸外包则是其核心内容。

在全球层面，拜登政府发起了声势浩大的供应链联盟倡议。2021年11月二十国集团（G20）领导人罗马峰会期间，拜登专门召集了由16个国家组成的全球供应链韧性峰会；2022年7月，又召集了在线举办的供应链部长级论坛，在2021年的基础上新增了巴西和法国，各方提出了全球供应链合作的四大原则——透明度、多样化、安全和可持续性，希望据此在供应链韧性方面展开合作。

两次会议的与会国家大致可分为三类，一是与美国有传统盟友和伙伴关系的发达国家，如英、德、法、加、澳、日、韩和新加坡等，这是美国构建供应链联盟的内层国家；二是部分主要新兴经济体，如印度、巴西、印尼和墨西哥等，这是美国推动承接中国产业转移以及替代中国制造的主要国家；三是单方面拥有垄断性资源的特殊国家，主要是刚果（金）和荷兰，前者拥有世界上近7成的钴矿，钴矿是高能量电池制造中最稀缺的矿产之一，后者是阿斯麦尔（ASML）公司所在地，该公司拥有世界上最先进的光刻机制造技术。这两次会议是美国构建供应链大联盟的初步尝试，体现出美国统筹全球供应链网络的雄心。而有着“世界工厂”地位并在全球供应链体系中占据枢纽地位的中国却未被邀请参会，这使得美国所谓供应链韧性的针对目标不言而喻。

不仅如此，美国还在矿产领域推动同样的联盟战略。2022年6月，在加拿大多伦多召开的第六届国际矿业部长级峰会（IMMS）期间，美国、澳大利亚、加拿大、芬兰、 法国、德国、日本、韩国、瑞典、英国和欧盟宣布建立矿产安全伙伴关系（MSP），旨在增强关键矿产（如动力电池所需的矿产）供应链的韧性。

在区域层面，拜登政府的产业外交三管齐下：在印太地区提出印太经济框架（IPEF），以夯实其印太战略的经济基础；在大西洋地区创建美欧贸易与技术委员会（TTC），全面加强双方在产业与技术上的协调与合作；在美洲地区发起“美洲经济繁荣伙伴关系”（APEP）倡议，试图重塑美洲供应链体系。

拜登政府全面继承了特朗普的印太战略，而且不断寻求为这一战略充实经济内容。2021~2022年，美、日、印、澳举行了多次“四方安全对话”（Quad）首脑峰会，供应链合作是重要议题。不仅如此，美国还以印太四国为基础，不断扩充供应链联盟阵线。2022年5月23日，美国、澳大利亚、文莱、印度、印度尼西亚、日本、韩国、马来西亚、新西兰、菲律宾、 新加坡、泰国和越南在东京宣布启动已经预热多时的印太经济框架，此后斐济又于26日加入。IPEF由四个关键“支柱”构成，包括互联经济、弹性经济、清洁经济和公平经济。其中，弹性经济就是指涉供应链韧性和安全。这一综合性的经济合作框架补足了印太战略中经济合作机制的缺位，彰显了美国希望重塑区域内经济影响力的抱负。

另外，美国还在该地区极力推动与日本、韩国和中国台湾地区构建“芯片四方联盟”（Chip4），覆盖从芯片设计、生产、封测到运用所有半导体产业链环节，旨在将中国大陆排除在全球半导体供应链之外。截至目前，日本对加入芯片四方联盟态度最为积极，因为其在半导体制造方面面临与美国同样的窘境。而韩国由于对中国半导体市场依存度较高，对加入该联盟存在较大顾虑。但由于美韩安全联盟关系，韩国很可能最终屈从于美方压力。

在大西洋方向，2021年6月15日，美国总统拜登与欧盟委员会主席冯德莱恩在布鲁塞尔美欧峰会上正式宣布设立美欧贸易与技术委员会（TTC）。某种程度上而言，TTC是在以一种新的形式“复活”此前不了了之的跨大西洋贸易及投资伙伴协议（TTIP），不仅如此，它还在贸易之外增添了技术合作的内容。目前，这一新机制已经分别在美国老工业基地匹兹堡和法国巴黎召开了两次部长级会议，美方牵头人为国务卿布林肯、商务部长雷蒙多、贸易代表戴琪，欧盟牵头人为分管数字和经贸的两位执行副主席。双方通过该机制就供应链、投资审查等产业问题以及人工智能、5G、量子计算等技术问题深化合作。

而在拉美方向，2022年6月，洛杉矶举行第九届美洲峰会，美国总统拜登提出构建“美洲经济繁荣伙伴关系”（APEP）。该计划涵盖启动投资、重振制度、清洁能源就业、弹性供应链和可持续贸易五个领域，一定程度上可看作“印太经济框架”的拉美版。其中的一大重点是与拉美国家进行“友岸外包”，进而加强美洲供应链合作，建立更有弹性的供应链。

在双边层面，日本、韩国、印度、越南和马来西亚是拜登政府推进产业外交的重要节点国家。日本与韩国是制造业大国，在半导体、新能源汽车与电池等重点产业具有先发优势，是中国高端制造业的有力竞争对手。2021年5月，韩国时任总统文在寅访美，此行直接促成韩国企业宣布计划在美增加超过300亿美元的半导体和电动汽车投资。2022年5月，拜登回访韩国，除了与韩国总统尹锡悦会晤，还访问了三星电子与现代汽车两家韩国企业，并再度讨论二者的对美投资，现代汽车再次确认了至少110亿美元的赴美投资计划，此后不久，三星宣布了高达2000亿美元的赴美投资计划。2022年7月，美日经济政策协商委员会在华盛顿举行第一次会议，标志着美日经济版的“2+2”机制正式建立。该次会议结束后，日本经济产业大臣透露，美日双方已同意建立一个新的半导体研发机构，以保障重要部件的安全供应。至此，美国与日韩以半导体、新能源为核心的供应链合作已初具雏形。

总之，拜登政府正在从全球、区域、双边三个层次大力推动产业外交，重建以美国为中心的全球供应链立体网络，以削弱中国在全球供应链网络中的地位。如果说拜登政府的国内举措是通过加强在岸生产，打造美国供应链的绝对安全，那么外交举措就是通过促进友岸外包，培育中国的替代者，打造其供应链的相对安全。美国缩短或转移供应链对中国的危害是牵一发而动全身的，都将威胁中国的产业安全。这进一步表明，中美战略竞争的实质乃是一场围绕“世界工厂”地位的剧烈博弈。

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