沿轨道发展重塑城市格局 推动产业和生活空间变革

高标准打造城市CBD，体现了东莞在城市环境和公共空间规划上的新变化。图为CBD待开发区域。南方日报记者 孙俊杰 摄

浪潮涌动，风起莞邑。

10月23日，“十年磨一剑”的东莞CBD开启全球招商，华润、嘉里、新鸿基、恒基兆业等10家知名企业热烈响应，签署意向协议总投资高达410亿元。

作为“城市心脏”的CBD，是区域功能的核心与经济中枢，被认为是现代化城市的标志和象征。借巨头之力高标准打造城市CBD的背后，体现东莞在城市环境和公共空间规划导向上，由工业生产需求向高端产业、高素质人才需求进阶的新变化。

一张更大的规划蓝图正在擘画。近日，《东莞市国土空间总体规划（2020—2035年）》编制工作正式启动，如何通过高质量、高水平的规划，塑造山清水秀的生态空间、集约高效的生产空间、宜居适度的生活空间，是东莞实现高质量发展必须答好的答卷。

●南方日报记者 郭文君

规划引领破解发展困境

从东莞市区出发，乡村规划师邹海燕驱车30多公里、约50分钟车程来到石排镇塘尾村。车窗外的风景，由城区林立的高楼变为犬牙交错的城乡接合区域，最后定格在这座面积仅有0.86平方公里的村庄。

塘尾村内的明清古村落是全国重点文物保护单位和中国历史文化名村，以碉楼和围墙闻名，村内还有省文物保护单位云岗古寺。在这些文保单位周边，则是有20多年历史的老旧厂房和工业区，这里是东莞半城中村城乡混杂的典型场景。去年7月，塘尾村牌坊广场公园和东侧生态公园相继建成，村民的人居环境得到较大改善。村里还谋划结合“康王宝诞”等民俗文化活动大力发展旅游产业。

“无论是发展旅游业还是提升农村公共文化服务水平，都要有相应的服务设施。”作为市城建规划设计院专业规划师，邹海燕很快发现塘尾村发展的痛点，“前期布满式的发展方式导致留白空间太少，缺乏用地规模。”

塘尾村的困境是东莞发展“痛点”的缩影。改革开放40年来，东莞快速完成了城市化与工业化，但也导致资源要素过度消耗，环境污染加重，建设用地碎片化蔓延。“市镇村组”四轮驱动的发展模式导致违法用地、闲置用地等历史遗留问题。同时，由于过去规划类型多、各类规划协调不够、统筹力度不足等原因，以制造业立市的东莞接连遭遇“有项目但没连片土地、有土地却没用地规模指标”的窘迫。以去年全市96个新增重大项目为例，由于早期用地统筹力度不够，近1/4项目需要进行规划调整。

今年8月举行的中央财经委员会第五次会议明确提出，要增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。这是国家对城市发展方式和经济组织方式的重大调整，身处粤港澳大湾区城市群广深两大中心城市之间的东莞，如何在这一鸿篇巨制中写好自己的篇章？

东莞启动国土空间总体规划编制工作，对于建设粤港澳大湾区先进制造业中心、广东省制造业供给侧结构性改革创新实验区、对接支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区，做好国土空间规划的顶层设计与战略安排，引领带动城市发展转型，都是至关重要的。

构建山清水秀生态空间

晴天朗日，登顶雄拔挺秀的旗峰山远眺，四面大道纵横，霓虹灿若银河。再远处的水濂山、虎英公园和同沙生态公园，青山逶迤，绿水环绕，东莞涵山依水内外城的生态肌理尽显无遗。

“人产城是粤港澳大湾区中的重要要素，三者相互联系、相互促进。过去东莞依靠工业化推进城市发展，进入创新时代，只有人居环境好了、城市配套完善了，才能吸引人才，才能让经济活跃。”广东省城乡规划设计研究院总规划师马向明分析。

东莞市委、市政府敏锐地意识到，要通过城市品质的提升，来提高城市的竞争力、承载力和吸引力。提升城市品质首先在于生态环境的优化。近年来，东莞聚焦生态环境短板，提出投入近800亿元全面打好水、大气、固废和土壤污染治理攻坚战。以截污管网为例，仅2018年就新建截污管网1525公里，长度比“十二五”加上2016年、2017年这7年建设的总和还要多。2018年，东莞更是在连续多年关注经济领域后，出台市政府“一号文”建设美丽东莞。

此次国土空间总体规划编制中，塑造山清水秀的生态空间被放在首要位置，希望以这一规划为引领，构建全域性、多层次、全生态要素的生态格局，统筹山水林田湖草海系统治理。根据东莞的生态特点与格局，规划重点包括：促进城市开放空间利用与城市滨水用地价值提升有机结合；推进东莞特色生态系统、受损空间和脆弱系统的保护和修复；探索创新高度城市化区域内的耕地保护与综合利用的方式方法，发挥耕地的生态景观与游憩功能等。

不少专家认为，在工业化后期向后工业化时代转变期间，东莞组团式的特殊格局很好地顺应了高端产业和人才向往魅力小城和美丽乡村的追求，这是东莞参与区域竞争的重要优势和基础。在国土空间总体规划编制工作中，东莞除了做好中心城区的规划建设，还提出重点打造生态优美、具备良好公共服务配套的魅力小城与美丽乡村，实现城乡协调发展，为乡村振兴注入新动能。

提出“建轨道就是建城市”

国庆前，广州、东莞两市签署深化重点领域合作协议、广州开发区东莞水乡经济区战略合作框架协议。10月22日，东莞举行“支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区”宣讲报告会，提出要紧紧把握先行示范区建设对东莞的重大机遇，为深圳的先进科技成果转化、资源辐射外溢提供稳定有力的战略支撑。

近年来，东莞与广州、深圳“同城化”等字眼越来越多地出现在东莞的官方会议与文件中。“在大湾区中，东莞是唯一一个能跟广州、香港、深圳三大中心城市构成一小时通勤圈的城市，这对东莞承接产业和其他项目是非常大的优势。”香港“一国两制”研究中心研究总监方舟说。

穗莞深城际、佛莞城际预计今明两年通车，深茂铁路、赣深客专的前期工作正加快推进。根据目前的规划，广州将有5条地铁通往东莞，深莞两地也有6条城市轨道交通相连。硬件交通的无缝对接将使东莞与两大中心城市的同城化格局进一步锚固，由此促进人流、物流、资金流、技术流、信息流的高效率流通，形成更高水平的协同联动发展。

而随着轨道交通的快速发展，东莞如何适应从沿公路发展向沿轨道发展的转变趋势，推动紧缺土地资源的集约利用，引领城市产业和居住空间布局，成为此次重塑城市格局的另一重点。在国土空间总体规划编制中，东莞提出“建轨道就是建城市”，加快构建现代化的城市发展格局。

东京、香港、新加坡等世界级城市，通过TOD模式提升城市功能和开发价值，利用综合开发增值收益反哺轨道交通建设与运营，提供了城市精明增长的经典范本。

“香港规划的理念是80%的工作人口和居住人口都要在地铁站500米范围内，就是步行可达的范围，这就是真正意义上的公交优先模式。”方舟表示，“东莞的城市改造尤其是新的高铁和轨道站点，可以借鉴甚至直接引入香港的开发模式，实现站城合一”。

目前，滨海湾新区已经将滨海湾站及TOD开发建设列为新区近期重点建设的首项任务；中交集团与华润置地联手打造虎门高铁站TOD片区；碧桂园拿下谢岗村千亩旧改土地拟建银瓶站TOD科技小镇……

东莞已选取虎门高铁站TOD项目、黄牛埔站TOD项目为试点，引导重点区域地下空间横向连通和地上地下空间一体化发展，力争3年内建设完成10个以上轨道上盖综合体。

改造提升镇村工业园“拓空间”

谢岗镇粤海银瓶合作创新区内的花园工业区，一排排老旧厂房大门紧闭，显得冷清而萧条。镇招商局副局长罗志通介绍，这些建于上世纪90年代的厂房条件不符合环保、安全生产要求，不少企业纷纷搬迁，总建筑面积450多亩工业区的空置率达六成。

不过，这个镇属村级工业区将在3年后蝶变重生。目前，谢岗镇政府和镇属企业已经向村集体回收厂房物业，并完成一期66亩“工改工”项目的空间设计，一个高端装备和智能产业园区正在浮出水面。

“花园工业区已经吸引不少深圳外溢的高端产业抢滩，改造为我们承载重大优质项目落户提供了空间。”罗志通说。作为全市“拓空间”试点项目之一，花园工业区将为东莞的镇村工业园改造提升探路。

一面是产业升级、城市提质需要更广阔的发展空间，另一面则是土地开发逼近底线。目前，东莞市委、市政府将“拓空间”确立为打造“湾区都市、品质东莞”及参与粤港澳大湾区建设的战略支撑。此次高质量编制的国土空间总体规划正是实现“拓空间”战略目标的重要手段。

市自然资源局国土空间规划科负责人钟佐滨介绍，东莞国土空间规划的编制思路是推动土地利用从“增量扩张”转向“存量挖潜”，提升资源科学精准配置水平，重点保障产业发展空间。具体措施包括：加强政府对空间资源的统筹力度，加大土地收储整备和盘活利用，优先保障中长期战略性项目和重大产业项目，优先补齐民生、基础设施等短板；以村镇工业园区连片更新改造为重点，拓展优化产业用地空间，保障高质量发展等。

“拓空间”就像一根红线，串联起了东莞的产业升级、民生建设、环境改善、乡村振兴、城乡协调等工作。

市“拓空间”总指挥部有关负责人介绍，东莞近期将审议规划引领、土地收储整备、城市更新等一系列“拓空间”文件，强化顶层设计。其中，将加大制度创新，构建市、镇、村三级“基础补偿+增值共享”的利益共享机制，促进土地收储整备进程。

为探索市（片区）—镇—村协同发展机制，东莞将重点强化市级规划引领作用，探索松山湖和水乡功能区规划统筹事项，使规划从分散走向系统，彻底改变各镇街“单打独斗”的发展模式。

“具体来说，重点地区的规划编制、审批权限将上收至市或者功能区。同时，支持功能区统筹镇级国土空间总体规划编制工作。镇级规划以落实、深化、优化、增补等方式传导落实市级规划管控内容。”钟佐滨解释，国土空间总体规划一方面是给这些城市建设工作提供空间载体，同时也是为东莞实现高质量发展提供制度保障。

2001年松山湖科技产业园成立，多年来坚持一张蓝图干到底，使得昔日松木山成为今天的宜居宜业宜创新之城。时间如白驹过隙，倏忽松山湖“横空出世”已届18周年，且看“松山湖经验”如何在东莞全域落地开花。