美国外资审查出现重要变化 低于10%股权收购也将受查

《财经》记者 王晓枫/文 江玮/编辑

美国当地时间13日，美国总统特朗普签署经国会参众两院通过的《2019财年国防授权法》（NDAA），NDAA包含《2018年外国投资风险审查现代化法案》（FIRRMA）。

通过的法案中虽然删除了参议院有关恢复制裁中兴通讯的内容，但扩大了外国投资委员会（CFIUS）权限。今后CFIUS会更加严格审查外资收购美国公司，并对此出具国家安全评估报告，意在保护美国科研知识和关键技术不被其他国家借由收购或投资美国公司而获取。

对于美方签署法案的行为，中国商务部新闻发言人表示，中方将对法案内容进行全面评估，并将密切跟踪法案实施过程中对中国企业产生的影响。“中美企业在深化投资合作方面有强烈意愿，巨大潜力。两国政府应顺应企业呼声，提供良好环境和稳定预期。美方应客观、公正对待中国投资者，避免国家安全审查成为中美企业开展投资合作的障碍。”商务部发言人表示。

此次通过的法案将对涉美商业交易产生重大影响，美国法律出版机构ALM特约编辑麦昆（MP McQueen）认为这是过去10多年美国外资安全审查程序首次重大改革，源于对战略技术境外转让、商业秘密和美国公民个人信息的关切。

这种深刻变化将通过全面加强CFIUS权限实现。法案签署前，摩根大通全球并购总监赫南·克里斯汀（Hernan Cristerna）在接受《纽约时报》采访时曾将CFIUS形容为特朗普政府终极监管火箭炮和实施保护主义政策的第一武器。

CFIUS是一个由美国财政部担任委员会主席的跨部门组织，如有任何并购或收购交易可能导致美国产业受外国人士或公司的控制，该组织有权审查有关交易对美国国家安全影响，并向总统提供相关建议。

在过去一年中，CFIUS曾多次向特朗普建议叫停外资收购计划。新加坡芯片生产商博通公司收购美国高通被禁止，蚂蚁金服收购全球第二大收款服务公司MoneyGram（速汇金）被叫停，莱迪思半导体（Lattice Semiconductor）的收购也夭折。

新法案的一些条款将立即执行，适用于8月13日或之后的所有未决和未来交易。另外一些条款则尚需时日，最长可能需要18个月才能生效。这些条款需要经过公告和评论程序，FIRRMA要求在2020年2月13日前完成该过程。法规的试点计划条款可能会在今年秋季开始对高风险交易施加影响。

“这将改变今后各种交易的组织和运作方式。”美国前国家反恐中心负责人迈克尔·莱特尔（Michael Leiter）认为。

虽然该法案并未专门提及中国，但外界普遍认为中国人控股实体今后在对美投资中将受到更严格审查。FIRRMA还让商务部对中国在美投资全面调查，包括对美国战略性行业的投资模式。美国《全国法律评论》认为，该研究调查可能会产生更严格管控和审查政策。另外，FIRRMA 1727（c）章节授权CFIUS尽早实施试点计划，对于涉及半导体、航天、软件等高风险交易严格把关。

《财经》记者梳理法案发现，对于涉及关键基础设施、关键科技和敏感美国公民个人数据信息的投资要格外注意。FIRRMA扩大了CFIUS管辖的投资领域和范围，任何涉及外国人的投资，如果可能会使该外国人获得美国实体所拥有的重要非公开科技信息、董事会成员或提名权、以及涉及关键设施、关键科技和敏感数据的决策权，这些都将纳入CFIUS管辖权限。

法案还要求财政部和CFIUS尽快明确“关键基础设施”和“关键科技”的定义。根据现有定义，关键基础设施指的是任何对美国国家安全至关重要的实体或虚拟资产或系统。关键技术除了包括美国出口管控清单中所列内容，还有任何新兴和基础科技，例如，量子计算机、人工智能等。敏感数据则指的是可能被利用危害美国国家安全的美国公民信息，例如，健康和保险记录。《国家法律评论》认为，医保行业要密切注意CFIUS新规。

对于使外国人或实体可能从持有关键技术、关键基础设施或敏感个人信息的美国公司获得“实质性利益”的交易，法案要求必须强制备案，至少要在交易关闭前45天提交。涉及破产的交易也被明确涵盖。不仅如此，国会还要求CFIUS具体定义何为“实质性利益”，这包括董事会成员、所有权、股东权利等。

在以往的实践中，只要投资占股不超过公司股权的10%，投资就不会受到CFIUS的审查。但新法明确规定，若涉及关键基础设施、关键科技和敏感美国公民个人数据信息的投资，无论投资是任何级别或百分比股权，都将属于CFIUS管辖范围，外国投资者想要获得少量股权绝非易事。莱特尔举例说，以往达成交易普遍策略之一是从收购9.9%股份开始，然后逐步增加股份。然而在新规则下，这种做法会遇到挑战，因为在某些情况下，9.9%股权投资也会被包含在审查交易范围内。

除此之外，FIRRMA还将CFIUS的司法权限延展至房地产交易，特别是外国人购买或租用那些靠近军事或政府机构的房地产。

对于这些重大改变，全球著名风险咨询公司负责CFIUS事务的主管罗森塔尔（D.J. Rosenthal）指出，今后交易收购方和被收购方都要关注公司高管背景以及他们与外国政府关系，还有可能被转让给收购方的科技和知识的敏感性。“商业中敏感部分很难卖给外国人，这会变得越来越普遍。”

以中国对美国科技创业公司的投资为例，2017年，对美国科技企业的投资交易中，165起涉及中国投资者。

有鉴于此，加州风投公司Andreessen Horowitz合伙人斯科特·库普（Scott Kupor）指出，限制中国投资不仅扰乱美国创业公司的资金来源，也将扰乱他们扩张、增长和展开新业务的计划。库普警告说，混淆国家安全和贸易保护主义将会成为未来美国创新的忧患。

社科院军备控制与国际冲突研究员洪源对《财经》记者表示，技术封锁是双向的，美国在封锁别人的同时，也会使自己的道路越走越窄，从人才、技术交流到出口市场都会受影响。