尼泊尔学者谈千禧年挑战协议争议：政坛内斗让美国有可乘之机

澎湃新闻记者 许振华

尽管美国与尼泊尔间的千禧年挑战（MCC）协议已于一个月前在尼泊尔议会得到通过，但MCC协议的争议仍在搅动着尼泊尔本就难言稳定的政坛。

当地时间2022年2月24日，尼泊尔加德满都，警察用高压水枪驱散抗议千禧年挑战协议的群众。人民视觉 图

美国千禧年挑战公司是一个自称独立运营的对外援助机构。据《环球时报》报道，千禧年挑战公司推出的合作协议是美国对外援助的一种计划。“9·11”恐怖袭击以后，美国政府认为“衰败国家”将带来威胁，因此要用援助计划加强对发展中国家的控制。在批评者看来，美国的动机十分可疑，MCC协议更能成为美国威胁合作国家主权的工具。

2017年，以德乌帕为总理的时任尼泊尔大会党领衔政府与美国签署MCC协议，美国为尼泊尔提供5亿美元（约合人民币31.85亿元）赠款。因之后尼泊尔政治格局经历了多次重组，多个尼泊尔左翼政党对MCC协议抱持反对态度，该协议迟迟不能于尼泊尔议会中获得通过。

随着日期临近美方给出的协议通过“最后期限”——今年的2月27日，尼泊尔社会爆发了大规模抗议活动。《外交官》杂志3月14日报道指出，在2017年协议签署时，鲜少有人能想象到这份协议会在2022年引起尼泊尔如此大的混乱。在该国议会通过MCC协议的当天，约有1500名抗议者包围了议会，警方为驱散他们发射了橡皮子弹，并部署了高压水枪和催泪瓦斯。

尼泊尔外交政策分析师桑托什·夏尔马·普德尔（Santosh Sharma Poudel）观察道，让MCC协议最终于议会中通过的重要政治势力是普拉昌达担任主席的尼共（毛主义中心）。他向澎湃新闻（www.thepaper.cn）分析说，普拉昌达在政治权力分配中与尼共（联合马列）及该党主席奥利有着深刻的矛盾，这促使他最终以附加“解释性声明”的方式支持MCC协议于议会中通过。美国不仅以“最后通牒”的方式施加压力，更有效地利用尼泊尔的政党分歧来实现推进MCC协议的目的。

普德尔在新加坡南洋理工大学拉惹勒南国际研究院获得硕士学位。为了将海外留学的经验应用到尼泊尔的政策讨论之中，并让有关讨论更具实践意义和更有数据依托，他联合发起了尼泊尔政策研究所（NIPoRe）。普德尔也在尼泊尔公立特里布万大学国际关系和外交系教学，并为半官方智库尼泊尔外交事务研究所（IFA）提供咨询服务。他在《加德满都邮报》等尼泊尔当地媒体和《外交官》等外国媒体上撰写有关尼泊尔政治生态的评论文章。

以下为澎湃新闻对普德尔的专访。

协议成政坛内斗议题

澎湃新闻：在尼美千禧年挑战协议（MCC）的争议中，尼泊尔的主要政党态度如何？是否经历过前后的变化？

普德尔：2017年，美国与尼泊尔签署MCC协议，时任尼泊尔总理正是现任总理德乌帕，大会党领衔的内阁因2017年选举失利而未能连任。由尼共（毛主义中心）和尼共（联合马列）合并为一个政党的尼泊尔共产党取得选举胜利，联合马列派领袖奥利于2018年2月出任总理。

大会党一直是MCC协议的支持者。与之相比，尼泊尔的共产主义者一直对美国和印度在尼泊尔的影响力持怀疑态度，他们认为美国是帝国主义势力，印度则有扩张主义倾向。

许多大会党之外的尼泊尔政党曾表态反对MCC协议，但我认为所有尼泊尔主流政党都对MCC协议的签署和通过负有某种责任。即使是高调反对MCC协议的尼共（毛主义中心），也是2017年德乌帕政府签署MCC协议时的政府成员。

尼共（毛主义中心）和尼共（联合马列）之所以在MCC协议争议上立场摇摆，是受尼泊尔政坛斗争影响，而非由其意识形态观点决定。2018年，两党合并为一个尼泊尔共产党。两派领袖奥利和普拉昌达曾达成权力共享协议，即二人每五年轮流担任国家总理。然而奥利对轮流掌控权力不感兴趣，两派又达成了新的共识，即让奥利主管国家、普拉昌达主管政党，但这一共识仍未获得落实。

最终，两派陷入分裂。普拉昌达作为毛主义中心一派领袖，以MCC协议争议为筹码对出任总理的奥利施加压力，再度发起反对运动。奥利内阁随之垮台，未能在其任内就MCC协议的存废和处理给出答案。2021年7月，大会党趁乱组建内阁，德乌帕再度出任尼泊尔总理。

MCC协议确实有许多让社会公众感到忧虑的地方，比如美国和印度的影响力让共产党支持者感到不满，公众担忧美国借机在尼泊尔驻军，等等。但这不是抗议爆发的根本原因。在我看来，MCC协议所引起的一系列抗议运动的根源是奥利未能有效地和普拉昌达分享权力。

澎湃新闻：德乌帕看起来是尼泊尔政坛斗争中“渔翁得利”的一方。他是怎么做到的？

普德尔：近两年来，在德乌帕领导的政府要强力推行MCC协议签署的情况下，大会党之外的主流政党都陷入一个难题：要么和德乌帕政府站在一起支持MCC协议通过，要么因为反对MCC协议通过而被踢出权力核心。

代表大会党的德乌帕在和尼共（毛主义中心）的主席普拉昌达协商的同时，也和反对党——尼共（联合马列）的主席奥利谈判，而普拉昌达与奥利间的关系已陷入深刻的对立。因此，尼共（毛主义中心）和尼共（联合社会主义者）为了留在政府中，不得不选择支持在立法机构中通过MCC协议。

尼共（联合社会主义者）长期就MCC协议发起抗议。该党是尼泊尔共产党重新分为两派后，于2021年8月18日再分裂自尼泊尔共产党（联合马列）的新政党，它比联合马列派和毛主义中心派的影响力都要更小。不过，参与现政府的尼共（联合社会主义者）也强调，MCC协议只有在附有“解释性声明”的情况下才可以于议会中获得通过，这为他们留出了弹性的解释空间。

虽然尼共（联合社会主义者）和尼共（毛主义中心）仍在现政府中，但两者已无法修改MCC协议内容，因此要求协议于议会中通过时附属“解释性声明”。声明内容包括MCC协议效力不能高于宪法、尼泊尔不会配合美国的“印太战略”。这让普拉昌达等人可以为自己“180°大转弯”的姿态保留颜面。

尽管至今仍有一些更为边缘的政党反对MCC协议，但他们无法在全国范围造成影响。

澎湃新闻：最终，MCC协议以附带“解释性声明”的方式于议会获得通过。这份声明具有什么样的政治和法律效果？抗议者应该对此感到满意吗？

普德尔：一方面，这份声明是有一定法律基础的。从国际法原则来说，协议需要得到阐释，这份“解释性声明”代表了尼泊尔一方的理解。然而，我认为，“解释性声明”的内容事实上与MCC协议本身并无多大的出入。因此“解释性声明”并不会在法律上对MCC协议的内容造成实质性的变动。

另一方面，这一声明在尼泊尔国内有其政治效果。“解释性声明”的首要效果是帮助参与政府的政党派系保持颜面，而不会显得自己前后不一，甚至像“傻子”一样。

实际上，我不确定有多少尼泊尔公众可以理解“解释性声明”的具体意义。MCC协议在议会通过以前，尼泊尔社会爆发了大规模的抗议活动。然而在协议通过后，抗议活动已逐渐平息。

尼泊尔有着工会、律师公会等公民社会组织，但他们大多与特定政党有着联系。在这些政党也支持MCC协议通过的情况下，有关组织便不再发起抗议。因此我怀疑，许多抗议活动的背后是尼泊尔的政党力量。

当然，参与抗议者中肯定也有坚决反对MCC协议的尼泊尔公众，他们要么坚持认为MCC协议背后有法律文书之外的意涵，要么担忧美国扩大其对尼泊尔的影响力。在针对MCC协议的抗议中，公民社会的动员和政党的运作是并存的，二者难以简单区分开来。

从无免费的“礼物”

澎湃新闻：对尼泊尔经济而言，MCC协议有何意义？美国驻尼泊尔大使馆称，MCC协议的5亿美元赠款是“来自美国人民的礼物”。你怎么回应这种说法？

普德尔：尼泊尔仍然面临着一个核心的问题：我们需要发展，发展需要基础设施。而基础设施是我们最为紧缺的一项。因此尼泊尔需要援助，目前能用于发展的资金和资源过于不足。尼泊尔一直在需求外部的投资，这是我们响应MCC协议的原因。

虽然我们所需要的并不一定是MCC协议，但这份协议刚好能够实现我们的需求。在MCC协议下，尼泊尔有望建立沟通印度和尼泊尔的道路，贯通东西部的铁路也可获得拓展。倘若顺利，这些基础设施建设计划将由尼泊尔本地的专家委员会负责，而不是由美国MCC公司来决定。基础设施有助于尼泊尔的经济发展；而我们的进口远远超过出口，我们需要扩大对印度的出口，甚至在长远的计划中实现对孟加拉国的电力出口。

但这不意味着MCC协议是什么对尼泊尔人民的礼物。假使有人认为援助不会带来任何影响力，那就太天真了。问题在于，我们能否在获得某个援助计划的前提下，落实并掌控这项计划。如果尼泊尔有着良好的政府和管治，那尼泊尔便能有效地应对援助所带来的影响；然而，如若尼泊尔政府无法做到这一要求，那么尼泊尔将更加深度地受到援助计划背后国家的影响。

假如尼泊尔认为美国援助的背后只有美国的“好意”，那尼泊尔肯定会受到更不可控的影响。能否将援助背后的影响力局限在某些特定的项目和计划中，这是尼泊尔政府要回应的课题，是尼泊尔要努力提升的能力。

澎湃新闻：如你所说，尼泊尔政府有许多课题需要回应。但许多信息显示，尼泊尔的政局仍难言稳定。这是为什么？

普德尔：尼泊尔的政治不稳定有两个层次。第一是主流政党的内斗，这其实不是新鲜的现象了。尼泊尔政党的联盟一直在分分合合。第二是印度对尼泊尔持久的影响力，以及其他大国影响力的扩大。显然，美国近年对尼泊尔越来越有兴趣，而且这会持续上升，因为许多美国从阿富汗撤出的资源要继续在南亚发挥作用。印度和中国都不希望美国在南亚扩大影响力，但印度和中国之间在边境以及其他议题上有着长期的争端。

面对这些尼泊尔国内外的对立和矛盾，假使尼泊尔政坛无法有效回应，那政府的良治就很难到来，政治制度的不稳定性也将持续提升。

虽然我很难感到乐观，但我还是希望我们国家能学到一些教训：MCC协议之所以能最终于尼泊尔获得通过，恰恰是因为美国知道怎么利用尼泊尔不同政党的分歧，美国甚至以“最终期限”的方式对尼泊尔政坛施加了压力。

澎湃新闻：尼泊尔面临美印等大国的压力。尼泊尔要怎么顾全自身在国家安全上的顾虑？

普德尔：如果尼泊尔认为MCC协议是一份所谓的“礼物”，并且不会带来额外的影响，那就是在欺骗自己；然而我认为，经济状况让尼泊尔需要这份协议。外界需要理解尼泊尔对投资的需要。这些投资可以来自中国、印度、美国、日本以及欧盟。选择接受哪个国家的投资不等同于更倾向于这个国家，而是在回应尼泊尔的经济需要。

尼泊尔一再强调，尼泊尔不会做出任何损害中国利益的事情，以及MCC协议不包含军事项目，也没有密约的内容。尼泊尔需要自信地说出来，假使有任何协议会让尼泊尔不能与中国维持良好的伙伴关系，那尼泊尔就不会签署，这对尼泊尔很重要。

尼独特的政治光谱

澎湃新闻：外国观察者可能会认为尼泊尔的政治生态非常有趣：乍看之下，所有的主要政党都是中左翼或者左翼政党。这是为什么？

普德尔：我认可这一观察。尽管就本地的意识形态光谱来说，尼泊尔政党仍可以分为左翼和右翼，但若置于其他国家的意识形态光谱中，它们都算是中左翼或左翼的政党。

回到历史，在二战之后，尼泊尔本地的共产主义运动深刻地受到苏联、印度以及中国的影响。上世纪90年代，共产主义政党已深刻主导尼泊尔的政治：他们要么参与执政联盟，要么是重要的反对党。现行尼泊尔宪法于2015年推出，上面写到尼泊尔“坚持以民主规范和价值观为基础的社会主义”。

尼泊尔政治生态由中左翼主导。不过，这些共产主义政党更趋于政治上的中间派，也能对主流社会产生影响，这与某些国家将共产主义标签为激进意识形态并将其边缘化的状况很不一样。

2018年，两个主要的尼泊尔共产主义政党正式合并为尼泊尔共产党。然而到了2021年，合并后的尼泊尔共产党再度陷入分裂，产生了尼共（联合马列）、尼共（联合社会主义者）和尼共（毛主义中心）三个政党。

除此之外，尼泊尔还有多个以共产党为名的政党，但他们没有像尼共（联合马列）和尼共（毛主义中心）那样具有全国影响力，只在特定区域有支持者。这些共产主义政党分属不同的派系。我想这也是尼泊尔共产主义政党所面临的老问题：容易陷入分裂。尼共（联合马列）和尼共（毛主义中心）在历史上便经历过多次分分合合。这些共产主义政党没有能实现团结，让我感到有些失望。

澎湃新闻：这些政党在社会政策上有什么区别？另一主要政党尼泊尔大会党有着什么样的角色？

普德尔：在总体上，尼泊尔的共产主义政党的政策取向是非常接近的。他们大多认可独立自主、社会主义和社会公正、福利国家的理念。他们之间的不同主要源于政党的历史和支持区域。尼共（毛主义中心）曾从尼泊尔西部的一些地区发起他们的政治和社会运动，因此他们在那里有更多的支持者；尼共（联合马列）则对尼泊尔南部有更大影响力。历史上，尼共（联合马列）是推进政治民主化的重要力量；尼共（毛主义中心）则在废除君主制、建立共和国的斗争上发挥了重要作用。

尼泊尔2008年4月10日举行了新宪法制订机构的议员选举，尼共（毛主义）取得了历史性的胜利，之后多个毛主义政党和派别并入该党，形成尼共（毛主义中心）。我认为，尼共（毛主义中心）之所以能赢得这次选举胜利，是因为他们比老牌议会政党尼共（联合马列）更像是政治素人，对选民有吸引力。2013年尼泊尔制宪会议选举中，支持共产主义政党、又对尼共（毛主义中心）感到失望的选民，又将支持转到了其他政党上。

尼泊尔大会党成立于1947年，是尼泊尔最老的政党，基本上参与了历史上的所有民主政治运动，如今是政坛里的中右翼政党。他们在政治观点上更自由主义，要求维持议会选举和所谓的民主价值，社会政策更亲市场。大会党一度是尼泊尔最大、最有影响力的政党，如今仍有广泛影响力，在全国各地都有支持基础。现任尼泊尔总理、大会党领袖德乌帕来自西部，大会党因此在西部有了更大的吸引力。

在选民基础上，尼泊尔年轻人更受共产主义政党吸引，因为这些年轻人在意识形态上更认可社会公正、性别平等等社会政策内容。年长者更多支持大会党，他们认可大会党提出的民主政治、家庭价值等价值观。

澎湃新闻：尼泊尔下届大选预计在2022年11月举行，你认为MCC协议争议是否会是选举中的重要议题？

普德尔：在未来的全国大选中，MCC协议当然会成为某些政党操作的重点话题。尼共（联合马列）在被逐出权力中心后，始终想要重新掌控中央政府。该党可以指责支持MCC协议通过的政党是“出卖主权”和“不爱国”的政党，这是他们在2月和3月的争议中不选择支持协议的动力。其他坚持反对MCC协议的弱小政党也会继续坚持强硬的反对立场。

尼共（毛主义中心）和尼共(联合社会主义者）都支持了MCC协议的通过。它们假使继续和大会党合作，不太可能在选战中再度提起这个话题。

倘若毛主义中心派和联合马列派再度组建联盟，那么它们不太可能提起这个争议性的话题，因为这会显著降低两派联合的力量。

对于即将于5月举行的地方选举来说，MCC协议不会是核心话题。地方选举一贯更加关注官员廉洁程度、道路修缮、资源分配等地方议题。

责任编辑：胡甄卿 图片编辑：施佳慧

校对：刘威