“守门人”，还是“拦路虎”？ ——美国、欧盟收紧外资安全审查制度

当前，美国、加拿大、澳大利亚、日本、俄罗斯、印度和欧盟等相继对外资国家安全审查采取立法措施，南非、韩国、巴西近期也准备加大外资审查力度。（视觉中国/图）

（本文首发于2019年2月21日《南方周末》）

多名接近美国外国投资委员会的律师均抱怨其“自由裁量权过大”、“暗箱操作”。通常，该委员会对相关交易的审核细节并不公开，受审查的外国企业也没有法定申诉渠道。

外资国家安全审查制度被视为最后一道“防线”，也触发各界对全球“经济民族主义”“贸易保护主义”的担忧。

2019年2月14日，欧洲议会以压倒性结果通过《欧盟统一外资安全审查框架建议》，决定建立一套影响深远的外国投资审查系统。

外资国家安全审查制度，一度被视为维护经济安全的最后一道“防线”。当前，美国、日本、俄罗斯、加拿大和欧盟等全球主要经济体均实行该制度。

不少外国公司老板和高管对来自他国的“长臂管辖”越来越担惊受怕，也掀起全球对“经济民族主义”的担忧。

“我堕入了陷阱”

2013年4月的一天，美国纽约肯尼迪国际机场，皮耶鲁齐（Frederic Pierucci）刚下飞机就被美国警察铐走。

皮耶鲁齐时任法国阿尔斯通公司能源部的高管。在合著的《美国陷阱》一书中，皮耶鲁齐称早就知道美方指控阿尔斯通公司涉及一起行贿案。但是，他坚信自己问心无愧，被带走时还心存侥幸地认为很快就会被释放或保释，所以并未将处境告诉他的家人。

这只是长达5年噩梦的开始。直到2018年9月，皮耶鲁齐才被释放走出美国监狱。他接受媒体采访时自称“经济人质”，并自曝曾有250天被关押在无法看到太阳直射的黑屋子里。

按照美国调查机构的说法，阿尔斯通利用在埃及、巴哈马和印尼等国的分支机构，至少支付7500万美元的贿赂以获得总价超过40亿美元的项目。

“我堕入了陷阱，沦为美国司法手中的傀儡。”皮耶鲁齐在著作中坚称无辜。

过去十多年间，美国的监管部门已对多家大型外国公司采取审查，甚至域外执法行动。2017年1月特朗普就任美国总统后，美国外国投资委员会（CFIUS）也在“美国优先”“美国第一”等论调中风生水起。

美国外国投资委员会成立于1988年，是管理外国投资的专业部门，通常对审核细节保密，相关概略也往往滞后一年公布。但据一家处理该机构案件的律师事务所估计，2018年该委员会审查的交易案可能超过250件，接近上一年度的两倍。

笔者查阅美国外国投资委员会的公开资料发现，“国家安全”是各类文件中出现频率最高的词汇。2007年美国《外国投资与国家安全法》对“国家安全”做出界定，主要包括关键基础设施和关键技术两个方面。

特朗普上台后，“国家安全”的内涵也在不断扩展。2018年8月2日，美国参议院以87：10的投票结果，批准加强审查外国对美投资的法案，新修订的《外国投资风险审查现代化法案》加大对科技、房地产、文化产业等领域的交易进行审查，还允许对敏感技术的出口进行附加审查。

“外国对科技、媒体、娱乐等行业的投资，可能会限制创新自由，还有可能助长外国宣传的影响力，需要加大对外国投资的审查力度。”新泽西州共和党众议员克里斯托弗·H·史密斯（Christopher H Smith）是新法案的重要推动者。

在一份公开声明中，史密斯议员还呼吁，“应该拓展国家安全的定义，以应对外资对媒体等‘软实力’机构的控制”。

当前，5G技术正引发新一轮全球性通讯领域的竞争，特朗普政府也将其列为国家安全的优先事项之一。作为美国最大芯片制造商，美国外国投资委员会对于高通公司及其相关交易格外“关照”。

“有令人信服的证据让我相信，通过收购高通，博通可能采取危及美国国家安全的行动。”2018年3月12日，特朗普签署命令禁止博通公司按原计划收购高通公司。

“博通收购高通将破坏高通在5G无线技术上的领导地位。”据《华尔街日报》透露，特朗普政府的决定正是基于美国外国投资委员会的建议。

从公司业务、历史沿革以及股东结构来看，博通是一家彻头彻尾的美国企业。不过，美国外国投资委员会认为，博通的总部设在新加坡，该企业还与多家亚洲公司存在业务往来。

“暗箱操作”

美国外国投资委员会自视为国家安全的“守门人”，却被外国企业视为投资美国的“拦路虎”。

公开资料显示，美国外国投资委员会属于联邦政府层面的专业委员会，由11个政府机构首长和5个观察员组成，美国财政部长担任委员会主席。

历次改革中，国会与总统都在争夺对美国外国投资委员会的主导权。1988年，通过的《埃克森-弗罗里奥修正案》授权总统可阻止危及国家安全的交易，确认总统在执行国际投资政策有绝对否决权，既无需国会通过，也无需诉诸司法机构。

权力的争夺与流转并未停止。2007年的《外国投资与国家安全法》中，国会则重新强化监督权，要求美国外国投资委员会必须向国会汇报其决策过程与依据。

“有趣的是，最近两届美国政府针对CFIUS的态度存在显著差异。”经济学者张明、潘圆圆在《国际经济评论》文章中注意到：奥巴马政府一直避免直接卷入委员会的内部审查，而特朗普总统则更倾向于介入特定交易，对总统裁决带来的政治影响也没有那么在意。

关注特定交易的政治影响，考虑投资企业所在国政府与美国外交一致性，也是美国外国投资委员会的历史传统。当前，委员会设有9个永久席位，实行“一票否决制”的审查机制。

“（交易）是否涉及美国国防生产能力？是否涉及向伊朗、朝鲜等特定国家销售、转让军工技术？是否影响美国在国家安全领域的技术垄断或领先地位？”华尔街律师兰伯特对笔者介绍，“这三个是否是委员会审核投资交易案的通常原则。”

不过，多名接近美国外国投资委员会的律师均抱怨其“自由裁量权过大”、“暗箱操作”。通常，该委员会对相关交易的审核细节并不公开，受审查的外国企业也没有法定申诉渠道。

从美国外国投资委员会的公开年报来看，交易对象所涉及的产业领域是首要裁决因素。不过，委员会并未公布敏感投资产业的具体清单。按照其说法，如果公开将泄露美国的相关安全政策，也将造成一些投资机构对正常经济行为畏首畏尾。

外国投资主体的性质也是重要裁决标准，“国有企业”更容易引起警惕。

“当一家外国公司的决定成为其政府政策延伸的时候，就存在潜在危害。”美国布鲁金斯学会稍早前一份报告还援引案例：2006年的俄乌冲突中，俄罗斯天然气工业股份公司突然切断对乌克兰的天然气供应，前者正是俄罗斯国有“能源巨擘”。

美国外资安全审查带有明显的意识形态色彩。对于投资者的政治背景，特别是所在国家、所有权归属与股权结构，甚至高管的背景等都是重要审查因素。

2006年，阿联酋国营公司迪拜港口世界收购6家美国港口运营权，美方以“来自阿拉伯国家的投资收购美国港口会威胁美国安全”为由进行阻止。近年来，美国外国投资委员会重点审查支持全球恐怖主义的国家，以及一些与美国外交一致性不强的国家，俄罗斯等也被列为“值得关心的国家”。

从“没有牙齿”到“权力的剪刀手”

历史上，美国一直是自由贸易的受益者。根据美国商务部的数据，近十年来，来自外国的直接投资平均每年为美国创造600万个就业机会。

当前，美国朝野对外国投资态度日趋复杂：外国投资有利于促进美国经济增长、增加税收和维持高就业率；一些“经济民族主义者”则担心，外资并购导致高端制造业流失、高新技术泄露、民族品牌消亡。

正是在这一矛盾背景下，美国外资安全审查制度按照内在的逻辑不断变革。上世纪70年代，美元贬值导致大量外资涌入美国，为应对石油出口国（OPEC）在美国急剧增长的投资，国会在1974年通过《外国投资研究法》，要求财政部和商务部对外国投资进行全面审核。次年，时任总统福特在内阁中设立外国投资委员会。

当时，外国投资委员会只是一家“橡皮机构”，职能不过是统计、监控外商投资信息和预判趋势。正因如此，这一机构被描述为“华盛顿众多模糊又没有牙齿的跨部门协调机构之一”。

直到1988年，美国国会通过《埃克森—弗罗里奥修正案》，美国外国投资委员会在一片恐慌的社会情绪中正式出场。

那一年，日本大举“收购美国”。三菱地所以13.4亿美元的价格收购洛克菲勒中心，后者在前一年刚被美国政府定为“国家历史地标”；富士通等日本计算机巨头则试图收购美国芯片制造商“仙童”半导体公司，这也引起美国科技界及国家安全部门的惊慌与警觉。

1985—1989年间，日本20宗大规模海外收购案中有17件针对美国，“仙童”半导体收购案与“固特异橡胶”风波最终刺激美国《国防产品法》修正案出台。当时，有评论说“日元资本在美国本土所制造的恐慌并不亚于袭击珍珠港事件”。

美国外资安全审查制度的思想雏形确可追溯到战争时期。1917年，美国颁布《与敌国贸易法》，限制德国企业在美国投资。一战结束后，美国采取产业部门专门立法的方式，限制外资进入特殊产业，《海运法》《破产土地租赁法》《商业航空法》《航空公司法》等相继出台。

其中，1934年《通信法》限制“外资进入美国广播领域”；1940年《投资公司法》规定“在美国从事商务的投资公司均需在美国证券交易委员会登记”；1950年《国防产品法》则强化国防安全层面的外资安全审查力度。

不过，这些产业部门的专门立法繁杂，也无专门的执行机构。1988年《埃克森—弗罗里奥修正案》通过后，美国外国投资委员会开始自己的行动逻辑：权力逐渐扩张。“9·11”恐怖袭击、2006年迪拜港口并购案等一系列并购案促使美国加快对外资安全审查法案的修订，美国外国投资委员会开始长出“利齿”。

2007年，美国国会通过两部法案对外国投资委员会进行改革。其中，《国家安全外国投资改革和加强透明度法案》允许外国投资委员会视情况可延长审查时间，还可重启对历史交易的审查；《外国投资与国家安全法》则进一步明确外国投资委员会的法定地位。

特朗普上台后，进一步提出“美国优先”论，美国外资安全审查制度得到进一步发展，一些批评者担忧“经济民族主义”由此向全球蔓延。

开启全球“经济民族主义”的盒子？

2019年2月14日，欧洲议会以500票赞成、49票反对和56票弃权的压倒性结果，通过《欧盟统一外资安全审查框架建议》，以保护欧盟的战略技术和基础设施。

“我们不打算禁止外国投资。这对欧盟国家来说至关重要，我们需要它。（我们）关注那些奇怪的投资，那些投资没有经济意义。”法新社援引欧洲议会谈判小组负责人弗兰克·普鲁斯特（Franck Proust）的话。

相比两年前提出的初案，欧盟通过的审查计划更为严厉。欧盟委员会强行对交易进行筛查，并要求成员国相互协作。所涉及的“关键领域”范围也有所扩大，包括航空航天、医疗健康、人工智能、新闻媒体、能源和食品等。

初步统计，28个欧盟成员国中至少有12个国家对外资实施审查制度，包括正在“脱欧”的英国。2018年7月25日，英国宣布一项大幅收紧外国收购监管的行动计划。

按照新的计划，英国每年需要审查的交易数量增长到50宗。以往，英国极少基于国家安全来审查跨国交易。上台之初，英国首相特蕾莎·梅（Theresa May）就誓言保护“敏感行业”，加大政府在外资收购方面的影响力。

“适当的保障措施来保护我们国家安全的同时，确保我们的经济在未来始终对企业有利，并且向高水平的外国投资开放。”英国商务大臣格雷格·克拉克（Greg Clark）则直言不讳。

法国政府一直坚持“经济爱国主义”。就在法国议会多次就阿尔斯通与美国通用电气的交易案进行讨论的前后，法国政府极力阻止百事可乐收购达能食品案、日本企业购买依云水业务，并对核电站和潜艇涡轮机领域的并购保持高度警惕。

酝酿一年有余后，德国政府在2018年12月通过《对外贸易和支付法案》的修改草案，将非欧盟类企业并购德国企业的审查红线从25%股权降至10%，审查的范围囊括安全领域的企业。

“与反垄断法等确定性、前置性、单一性规则相比，外资国家安全审查更为灵活，其具有的极大模糊性、自由裁量权、无限制性等特点，决定了审查内容和范围可以更加多元，几乎能适用于本国所认为的一切重要产业并购与投资的各个类型。”中央党校（国家行政学院）国际战略研究院项松林教授认为。

外资国家安全审查制度似乎正成为最后一道“防线”。当前，受到美国影响，加拿大、澳大利亚、日本、俄罗斯、印度等国也相继对外资国家安全审查采取立法措施，南非、韩国、巴西近期也准备加大外资审查力度，也触发全球对“经济民族主义”“贸易保护主义”的担忧。