上海大都市圈总体空间格局构建的主要特点与思路

摘

要

以卓越的全球城市区域为目标，上海大都市圈将有更多的城市嵌入全球网络，形成“多层次、多中心、多节点”的功能体系。以全球城市上海为引领，上海大都市圈内各全球城市与节点各扬所长，将各自长板变成共同优势。上海大都市圈主要落实“紧凑型”“开放式”“网络型”的战略导向，匹配全球城市区域多中心格局，构建“紧凑开放的网络型”空间结构；倡导“廊道引领”“网络流动”“板块协作”三大核心理念，树立高质量一体化空间新范式。在此基础上，建立“大都市圈（全域）— 战略协同区（次分区）— 协作示范区（县级）— 跨界城镇圈（镇级）”的空间协同框架，实现协同举措的层级传导与深化落实。

关键词：多层次；多中心；多节点；功能体系；空间格局

一、上海大都市圈空间格局构建的使命、趋势与重点

（一）时代使命：优势分工、抱团发展是双循环下的共同选择

伴随经济全球化进入调整期，在“加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”[1]目标下，上海大都市圈作为推动两个循环的基本单元，需要圈内各城市高水平分工协作，形成完备的产业链与供应链。

2020年8月20日，在“扎实推进长三角一体化发展座谈会”上，习近平总书记强调，在推进一体化、解决发展不平衡问题时，要“符合经济规律、自然规律，因地制宜、分类指导，承认客观差异，不能搞一刀切”。以此为遵循，上海大都市圈各城市优势分工、抱团发展。一方面，有利于破解城市自身发展局限，在全球功能网络中找准坐标、发扬长板；另一方面，有利于上海大都市圈整体竞争力提升，形成紧密一体的“强大联盟”，提升国际话语权，携手迈向卓越的全球城市区域。

（二）世界趋势：功能体系日臻完善是走向全球城市区域的重要标志

纵观成熟的全球城市区域，如英伦城市群[2]、东海道城市群[3]等，其功能体系经过不断演进，均呈现“多层次、多中心、多节点”的特征。在“顶级全球城市”的带动下，区域内越来越多的城市进入全球网络。其中，既有多维均衡的“综合性全球城市”，又有长板突出的“专业性全球城市”；既有承载国际特色功能的“全球功能性节点”，又有面向本土服务的“全球功能支撑性节点”。

以英伦城市群为例，从体系看，英伦城市群呈现“1-3-5-12-26”的“金字塔型”结构，具体包括：1个顶级全球城市，伦敦；3个综合性全球城市，曼彻斯特、伯明翰、布里斯托；5个专业性全球城市，利兹、利物浦、卡迪夫、诺丁汉、莱斯特，具有1至2项国际功能长板；12个全球功能节点，特色国际功能突出，如牛津、剑桥、雷丁等均是具有世界影响力的科创节点；以及26个地域化节点。从发展路径看，1998年到2018年间，英伦城市群五个层次的城市数量从“1-0-3-12-31”逐步优化为“1-3-5-12-26”；不断有新的城市发展为全球城市，进入全球功能网络的城市数量从16个增长至21个。

（三）空间格局优化重点：功能体系与空间结构

上海大都市圈作为中国多中心基础深厚、国际开放度较高的地区之一，具备培育成为全球城市区域的潜力。但与成熟的全球城市区域相比，存在“有多个全球城市、缺多元节点支撑”的阶段性问题。为实现共同愿景，形成支撑全球城市区域的空间格局，应重点关注功能体系与空间结构两大方面。一方面，聚焦全球核心功能，共同完善“多层次、多中心、多节点”的功能体系，形成对内紧密一体、对外链接全球的卓越地区。另一方面，落实“紧凑型”“开放式”“网络型”的战略导向，构建“紧凑开放的网络型”空间结构，树立高质量一体化空间新范式。

二、完善多层次、多中心、多节点的功能体系

（一）构建多层次功能体系

多层次体系是全球城市区域实现稳定高效的基础。国际经验表明，成熟全球城市区域的城市一般分为5个层级，且各级城市数量呈“金字塔”型结构。[4]为引导功能体系的“多层次”，我们以各市城区及县（市、区）为基本单元，构建都市圈城市功能评价与遴选标准。参照国际权威的全球城市排行榜评价方法，聚焦生产性服务业、航运贸易、科技创新、智能制造、文化交流等5大全球功能维度，从近百项指标中，遴选出18项关键指标，建立城市功能评价体系。在现状评价基础上，结合趋势导向，考虑国家战略投放、重要廊道支撑及重大设施建设，综合确定各级城市与节点名录。

研究发现，为形成多层次体系，上海大都市圈需要重点培育专业性全球城市及全球功能性节点，逐步形成”金字塔型”结构。包括1个顶级全球城市，即上海市区[5]，在全球各领域达到一流水平；3个左右的综合性全球城市，即苏州市区、宁波市区、临港新片区，与上海共同组织全球核心功能，携手迈向全球城市“第二方阵”；6个左右的专业性全球城市，即无锡市区、常州市区、南通市区、嘉兴市区、湖州市区、舟山市区，在专业领域发挥国际影响力；12个左右的全球功能性节点，包括上海的嘉定区、松江区、青浦区、奉贤区，江苏的江阴市、昆山市、常熟市、张家港市，浙江的余姚市、慈溪市、嘉善县、桐乡市，承担全球特色功能；其余为全球功能支撑性节点，面向区域扇面、服务本土。

（二）推动多中心演进

全球城市区域的多中心格局具有动态演进的普遍规律。[6][7]总体而言，区域中进入全球网络的城市与节点数量由少到多，体系也日趋完备；就城市个体而言，其在全球城市网络中的地位提升与下降并存，具有发展的动态性。

当前，上海大都市圈尚处功能体系的培育期，共有4个全球城市，呈现“1-1-2-1-36”的“菱型”结构。遵循“多中心”动态演进的国际规律，未来上海大都市圈将有更多的城市进入全球网络，逐步实现从参与到引领的发展跨越。上海大都市圈内各城市应各扬所长，强化全球功能的培育与提升，从多维度加速融入全球分工网络。

上海大都市圈应以“多中心”为导向，加快培育专业性全球城市与全球功能性节点。至2035年，上海大都市圈内全球城市与节点数量将增加至15个左右；力争提升1个综合性全球城市，递补2个专业性全球城市，新培育8个左右全球功能性节点，形成“1-2-3-9-26”的结构。至2050年，上海大都市圈内全球城市与节点数量将增加至22个左右；力争再提升3个专业性全球城市，再培育7个左右全球功能性节点，形成“1-3-6-12-19”的结构。

（三）加强多节点分工

在全球城市区域的升级过程中，“多节点”是分工演化的高级形态。[8]围绕“生产性服务业、贸易航运、科技创新、智能制造、文化交流”五大全球核心功能，呈现顶级全球城市全面引领、综合性全球城市多维均衡、专业性全球城市长板显著、全球功能性节点特色突出、全球功能支撑性节点服务本土的分工格局。

与世界领先的全球城市区域相比，上海大都市圈在高端生产性服务业领域进入第一梯队，枢纽链接能力全球领先；但在智能制造、科技创新、文化交流领域仍与一流水平存在差距。因此，需要各级城市共同发力，迈向“多节点”分工体系，全面提升都市圈在“五维度”全球功能中的整体竞争力。

第一，顶级全球城市需要更加卓越。对标纽约、伦敦、东京等顶级全球城市，上海需要进一步集聚全球城市核心功能，在各领域均达到世界一流水平；对内充分发挥对区域内各级城市的辐射带动作用；对外全面提升对全球高端资源的配置能力。推进国际经济、金融、贸易、航运和科技创新等“五个中心”建设。在继续提升在生产性服务业、贸易航运等领域的全球领先优势基础上，重点补齐科技创新与文化交流的短板。

第二，综合性全球城市需要多维均衡。综合性全球城市需要与顶级全球城市密切配合，在各全球功能维度均衡发力，携手进入全球城市的“第二方阵”；同时，带动周边城市发展、成为次区域的综合引领者。在发挥现有功能长板基础上，苏州市区需重点补齐在国际航运贸易与科技创新维度的短板，宁波市区需重点补齐在科技创新维度、文化交流等维度的短板。临港新片区需更多出于目标导向，对标新加坡，全面提升综合功能，建成世界一流滨海城市，乃至国际上公认竞争力最强的产城融合型自由贸易港城。

第三，专业性全球城市重在拉长长板。上海大都市圈的专业性全球城市需要进一步拉长1至3个维度的全球功能长板，进一步强化在专业领域的国际影响力；同时，强化特定功能的核心带动与区域协作。无锡市区需重点拉长科技创新、智能制造、文化交流功能长板；常州市区需重点拉长智能制造、科技创新功能的长板；南通市区需重点拉长智能制造、科技创新功能的长板；嘉兴市区需重点拉长科技创新功能的长板；湖州市区需重点拉长文化交流功能的长板；舟山市区需重点拉长航运贸易、文化交流功能的长板。

第四，全球功能性节点重在强化特色。上海大都市圈的全球功能性节点需要拉长某一特定全球功能领域的长板，作为对全球城市的重要补充与支撑。一方面，强化上海郊区新城嘉定、松江、青浦、奉贤的功能承载作用，植入全球功能，培育成为智能制造、科技创新等领域的全球功能性节点。另一方面，依托江苏、浙江两省城镇高度成熟的产业分工，培育若干全球功能性节点，共同构筑全球功能网络；主要包括江苏省的江阴市、昆山市、常熟市、张家港市，以及浙江省的余姚市、慈溪市、桐乡市。

第五，全球功能支撑性节点则需提升面向本土的服务能力。全球功能支撑性节点以本土服务为主，需要突出本地特色产业功能、激发内生动力，同时提升地方性服务功能，加强对地区的辐射带动作用，建设成为功能完善、产城融合、用地集约、生态良好的节点城市，承接全球城市的非核心功能外溢。

三、构建紧凑开放的网络型空间结构

以空间模式转型，推动更高质量发展，是上海大都市圈各市面临的共同命题。国家提出了“紧凑型”“开放式”“网络化”的战略导向，这也是上海大都市圈合作共赢、形成国际竞争新优势的共同选择。为此，上海大都市圈空间结构优化将突出“廊道引领”“网络流动”“板块协作”三大核心理念。通过“廊道引领”，实现紧凑发展；通过“网络流动”，实现高效合作；通过“板块协作”，实现开放互动；最终，形成紧凑开放的网络型空间结构，树立高质量一体化的空间新范式。

（一）廊道引领：强化区域发展廊道，引领紧凑发展

区域发展廊道是促进区域要素集聚与紧凑发展的空间骨架[9]，是串联都市圈内关键节点的核心载体。成熟的全球城市区域都高度重视区域发展廊道的构建，且强调“4C”原则—协作性（Collaboration）、集中度（Concentration）、竞争力（Competitiveness）和联通性（Connectivity）[10]。《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》提出打造沪宁产业创新带、G60科创走廊、宁杭生态经济带等区域发展廊道。上海大都市圈在落实上述廊道基础上，应培育形成七条区域发展廊道，利用通道优势驱动赋能，发挥引领作用。

第一，培育沪宁、G60、沪湖、杭甬四条区域创新廊道。引导创新要素向区域创新廊道集聚，促进沿线城市节点间形成要素自由流动、链条紧密互动的创新共同体。其中，沪宁产业创新走廊是当前创新要素分布最密集、一体化发育程度最高的廊道地区，应进一步加强基础创新要素集聚，共建具有全球影响力的科技产业创新中心和具有国际竞争力的先进制造业基地；G60科创走廊应强化模式创新的引领作用，进一步集聚新兴研发机构与创新人才，打造科技创新和制度创新双轮驱动、产业培育和城镇建设融合发展的先行先试廊道；沪湖发展走廊生态人文资源富集、区域要素加速集聚，应重点完善区域交通网络支撑，培育创新策源与新兴经济功能；杭甬发展走廊强化智能制造与创新服务功能集聚，搭接杭州数字创新与宁波应用转化的互补优势，促进沿线城市与园区平台协同联动。

第二，培育宁杭、沿江沿海、通苏嘉甬三条区域特色功能廊道。聚焦生态经济、航运贸易、智能制造等领域，引导特色功能要素沿上述廊道集聚与流动。其中，宁杭生态经济走廊发挥绿色发展示范作用，重点培育新兴经济与生态旅游功能；沿江沿海发展走廊重点集聚国际航运、自贸服务、海洋产业功能，引领海陆全方位开放；通苏嘉甬发展走廊强化综合服务、新兴产业功能集聚，培育高端智能制造产业集群。

（二）网络流动：完善次级走廊与交通网络，支撑高效合作

将节点纳入整体结构，实现多向互动，是都市圈从初级的“点—轴”结构转变为成熟的“网络化”结构的关键。应匹配多节点格局，织密多层次网络，促进各级全球城市与功能节点间多向流动。希望未来上海大都市圈中的城市，像一个个“齿轮”，彼此咬合传动，实现高度一体化。

为此，在七条主要发展廊道基础上，应着力培育南沿江、北沿江、环杭州湾、沪通沪甬、西太湖、常泰等多条次级发展走廊。次级发展走廊是串联功能节点城市的重要纽带。以往因不在区域发展主轴上，这些节点地区以独善其身为主，彼此间联系不强，限制了资源要素的有效配置。随着次级发展走廊的共识共建，多元潜力将被激发。

在此基础上，进一步完善多层次的区域交通网络，支撑资源要素的多向流动。应破解当前次区域、次级城镇及节点地区交通链接不足问题，以都市圈轨道为重点，覆盖次区域及下位空间层次。应依托多层次交通网络，提升空间组织效能，形成枢纽集聚、节点链接的一体化空间模式。

（三）板块协作：深化五大次区域跨界协作，促进开放互动

跨界地区既是战略集聚的重点地区，也是统筹协调的薄弱地区。[11]因此，需要以江、河、湖、海、湾等重要生态资源为纽带，建立空间协作平台；有针对性地聚焦跨界协同重点问题，建立多主体领衔、多方互动的协作模式。应聚焦跨界地区和战略资源，以环太湖、淀山湖、杭州湾、长江口、沿海地区等五大战略协同区为重点，深化一体化策略机制。

其中，环太湖区域以共建世界级魅力湖区为目标，重点聚焦文化与旅游资源保护，共同治理太湖水质污染，共建文化旅游线路和环湖风景绿道；淀山湖战略协同区以共塑独具江南韵味与水乡特色的世界湖区为目标，突出生态绿色发展模式，树立水乡人居典范；杭州湾区域以共建世界级生态智慧湾区为目标，培育自主创新的智能制造集群，强化近海生态环境修复，塑造蓝绿交融的魅力海湾；长江口地区以共建世界级绿色江滩为目标，注重保护长江流域生态环境，强化沿江港口协同与产业管控；沿海地区以建设世界级的蓝色海湾为目标，共保蓝色生态屏障，建设高效快速的沿海交通网络，培育具有内生动力的海洋产业，塑造富有人文魅力的海洋家园。

（四）层级传导：建立“大都市圈（全域）— 战略协同区（次分区）— 协作示范区（区县级）— 跨界城镇圈（镇级）”四层级协同框架

上海大都市圈协同的实现，需要多层级主体共同行动，需要从愿景、格局、策略到行动的逐层落实。跨界地区既是各方协同的焦点，也是重大项目统筹实施的关键。为此，规划探索建立“大都市圈（全域）— 战略协同区（次分区）— 协作示范区（区县级）— 跨界城镇圈（镇级）”四个层级的空间协同框架，聚焦不同空间尺度的协同重点，围绕创新、交通、生态、人文四类关键协同要素，指引协同规划编制与系统行动实施。

在大都市圈层级，重在确立总体战略愿景，搭建整体发展框架，确定创新、交通、生态、人文要素协同的目标与策略，指引下位规划编制工作。

在战略协同区层级，重点聚焦都市圈重大战略空间资源，围绕环太湖、淀山湖、杭州湾、长江口、沿海等五大次分区，通过共同研究编制规划，凝聚发展共识；深化创新、交通、生态、人文一体化行动，建立共建、共治的协同机制。

在协作示范区（区县级）层级，通过共同研究编制规划，落实战略协同区的重点任务与行动，深化一体化项目布局，强化创新、交通、生态、人文跨界建设衔接。应在临沪地区培育6个协作示范区，作为提振郊区发展的重要抓手。包括崇启海、嘉昆太、青吴嘉、松金嘉平、金慈平、沪舟甬。在此基础上，推广协作区跨界合作模式，以各市间合作意愿为基础，在非临沪地区培育4个协作示范区，包括苏锡、锡宜常、吴南、江张等。

在跨界城镇圈（镇级）层级，通过共同研究编制规划，促进城镇圈级服务设施共享、产业功能布局优化，以及基础设施统筹融合。从类型上分为综合发展型、特色提升型、生态主导型三类，分别予以建设引导。综合发展型跨界城镇圈：包括安亭—白鹤—花桥、朱家角—金泽—黎里—西塘—姚庄、枫泾—新浜—嘉善—新埭，徐行—外冈—浏河—陆渡等4个城镇圈。特色提升型城镇圈：包括城东—金港、望亭—黄埭—硕放—鸿山、马山—胡埭—周铁—芳桥—万石—雪堰、金山卫—石化—庵东—崇寿—独山港、洋山—岱西—高亭—小沙、金塘—大榭—梅山—六横等6个城镇圈。生态主导型城镇圈：包括东平—海永—启隆、吕巷—张堰—廊下—广陈—新仓、七都—震泽—桃源—南浔等3个城镇圈。

上海大都市圈总体空间格局构建的主要特点与思路