新时代 新怀化 新作为｜林改样本看怀化

编者按：2015年怀化被确定为全国集体林业综合改革试验示范区，承担 3 项改革试验任务，为深入推进全国农村林业改革发展创造新经验。在市委、市政府的坚强领导和推动下，怀化大胆探索实践，锐意创新机制，极大地推动了林业的快速发展，国家林业局把怀化集体林业综合改革作为典型案例向全国推介。现将怀化林改有关改革实践和成果亮点刊发，敬请关注！

怀化市国土面积 4140 万亩，有林业用地面积 3046 万亩，活立木蓄积 8348 万立方米，森林覆盖率高达 70.83%，为南方重点集体林区、国家重要的军事禁区和全国九大生态良好区。2015 年怀化市被国家林业局确定为全国集体林业改革综合试验示范区以来，各级党委、政府和主管部门高度重视林业改革工作，省委第 21次深改组会议审议通过了《怀化市集体林业综合改革试验实施方案》，市委第五次、第十六次深改组会议专题研究了集体林业综合改革，国家林业局林改司和省林业厅林改处多次来怀化进行业务指导。在改革实践中，怀化按照“整合大资源 、培育大产业、开拓大市场，推进林业资源资产化、资产资本化 、资本货币化 ”的改革思路，围绕“建立林地林权流转新机制、林业投融资新机制、公益林管护新机制、林业社会化服务新体系”， 大胆探索实践，锐意创新机制，极大地推动了林业的快速发展。与2014年底相比，全市森林面积增加73万亩、森林覆盖率增加1.8个百分点、森林蓄积量增长 890 万立方米、林业社会产值增加22亿元。

一、改革与实践

（一） 探索管护方式改革，创新公益林经营管理机制。一是创新管护方式。从2016年开始，在重点林区县按照“政府引导、公开招标、企业运作”方式，探索组建专业护林公司试验，即由政府将公益林管护资金、防火经费等费用进行整合，集中向成立的管护公司购买公益林管护服务，为公益林提供专业化、高效化的全天候管护。据统计，全市共建立专业管护公司6个，管护面积800万亩。二是创新经营方式。为了破解流转难题，2015年以来，大胆进行突破，在不改变公益林性质的前提下，在重点公益林区，允许所有公益林以转让、出租、入股等方式开展流转改革试验，流转公益林260万亩，重点发展林下种养业和森林旅游业。据统计，2016年，全市共实现公益林增收11.7亿元，亩平增收 450 元。三是创新多重保护。2017 年 3月起，在靖州先行公益林地方立法的试验，由县人大通过出台《生态环境保护条例》，进一步用法律条例保护公益林。与此同时，从2015年开始，在重点林业村开展村民自治保护公益林试验，引导村民利用民间习俗，建立相互监督的公益林管护机制，初步形成人大立法、部门立规、村民立约等多元化保护公益林的良好格局。

（二） 探索服务转型升级，创新林业社会化服务体系。一是建立便民服务中心。从2015年起，在全市全面推行林业便民服务体制改革，将林业行政审批、林权管理服务等职能下放到乡镇林业站，在全市 375 个乡镇设立了林业服务窗口，530 个重点林业村建立了林业服务代办点，实行一站式咨询、受理、办理、代办林业行政审批、政策咨询、技术指导等事项，打通了林业服务最后一公里。二是推进林业服务市场化。从 2016 年开始，在全市推行林业服务社会化的体制改革，将森林资产评估、林业规划设计、林业司法鉴定、造林、护林、采伐、林业有害生物防治、科技推广等服务推向市场，打 破 了部门垄断和衙门作风，提高服务质量。目前，全市累计成立林业专业服务组织186家，实现年有偿服务面积 1240 多万亩。三是引导建立林业合作组织。2015 年以来，在全市全面推行政策引导、资金扶持、技术支撑、模式创新等措施，大力培育林业专业合作社、专业协会等合作组织，有效加快了林业组织化、专业化、标准化、规模化经营。到目前为止，全市累计建立各种林业专业合作组织644个，入社农户 5.8 万户，经营林地面积 286 万亩，年经营收入33.7亿元。

（三） 探索投融资体制改革，创新林业贷款融资模式。一是成立国有融资平台。从 2015 年起，采取“政府引导、国有控股、民资参股、合作双赢”的方式，以政府配置土地、国有林业资产参与为基础，在市本级和会同、靖州、洪江等县市区成立了林业投资公司，引导金融资本、工商资本、民间资本进入林业。据统计，现已融资2.2亿元，开发经营林业面积 40 多万亩。二是创新林业贷款模式。2015 年起，林业和金融部门联合出台了《森林资源资产抵押贷款管理暂行办法》，探索推出森林资源资产收储担保贷款、按揭贷款、林业信贷惠农担保贷款等金融信贷产品。通过新办法和新产品的推出，林权抵押贷款年递增20%以上，累计实现林权抵押贷款 59 亿元。三是转变投资方式。从 2015 年起，全市推行林业投资方式的两项改革，即：改传统的政府投入为主为对林业经营主体实行以奖代补、贷款贴息、减免税收为主，激化全社会投资林业建设；改部门各自为政分散投入为整合部门资金集中使用，三年共整合财政、发改、环保、水利、林业等部门涉林资金 32 亿元用于林业重大项目建设，推动了林业的强劲发展。

（四） 探索“三权分置”改革，创新林地经营权分离放活。为搞活林业经营权，推进林业规模经营，从 2016年开始，在洪江市开展了林业“三权分置”改革试点。改革重点：一是明确经营主体地位。市政府出台《林地经营权流转证发证管理办法 （试行）》，明确了林地的经营者就是经营权的主体，并为经营者确权颁证。二是明确经营权证权能。通过政府明文规定，赋予经营权证具有抵押、担保、贷款等更多权能。三是鼓励发展经营主体。出台扶持政策，支持发展各种林业经营主体。四是建立林权信息平台。建立健全县、乡两级行政主管部门和农村产权交易机构联动的林权管理信息和林业要素市场，实现信息共享，推动林权有序顺畅流转交易。据统计，该市已试验流转林地经营权 1.2 万亩，增加林农流转收入60万元。

二、成果与亮点

怀化林业改革成功探索的有益做法和经验，得到了上级的充分肯定和推广，湖南日报、省委改革简报、国家林业局改革简报、中国绿色时报等多家媒介推广。在具体改革实践中，取得了以下可复制、可推广的改革成果和亮点：

（一） 创新“四种模式”，让森林资产“活”起来

为把“静资产”转变为流动的“活资本”，按照“绿水青山就是金山银山”的新理念，在实现生态受保护、群众得健康、产业出效益、林农得实惠等方面探索出了“四种模式”：

1.林地信托流转模式。在部分乡村成立由村委会设立林地信托公司，按照公司化运作模式，由信托组织与林农签订林地信托管理合同，承接和集中林农的流转林地，再由公司 （村委会） 进行挂网交易，流转给林业企业或大户从事林业开发经营。

案例：溆浦县低庄镇枫林村，由村集体向农户集约林地 3200 亩，并签订流转合同，再统一将林地以 120 元/亩的价格流转给水果、花卉苗木种植的7个经营主体。通过建立信托平台，有效解决了土地集中流转的难题，促进了林地适度规模经营，且大幅增加了村民财产性收入，提高了林地产出和资源利用率。

2. 村级合作组织担保贷款模式。针对不良贷款发生后银行处置森林资产变现难等问题，由村民和村集体共同出资设立联保基金，成立村级林业信贷担保合作社。合作社为社员提供林权担保贷款，社员以本户林权向合作社反担保，由合作社自行组织开展信贷调查、资产评估和不良贷款处置变现。

案例：麻阳谭家寨乡楠木桥村，由村民和村集体共同出资400多万组建联保基金 （村集体注资 150 万，村民出资 250多万），县农商行以联保基金放大 5--8倍作为担保贷款最高额度 （授信额度3200万）。合作社为社员提供贷款担保，社员以本户房产、林权向合作社反担保。社员需要贷款时，由合作社组织开展信贷调查、资产评估和不良贷款处置。贷款利率在农商行基准利率上，月息下调1厘（月息在6厘左右）。目前，合作社吸纳会员 120 余户，放款 2400 多万，林农普遍贷款10-50万，用于发展林下种养，进一步推动村民脱贫致富。

3. 林旅结合模式。充分利用生态公益林、森林公园、自然保护区、湿地公园等良好的生态资源，积极探索民间资本独立开发和公私合营共同开发的生态旅游开发模式，既拓宽了林农增收渠道、又保护好生态环境。到目前为止，全市通过多种形式开发林业生态旅游景点达 100 余个，生态景点面积 32 万亩，年实现林业生态旅游收入8.6亿元。

案例：鹤城区黄岩白马村，立足黄岩生态优良、山石水林、高山气候等独特资源，由当地村民自行筹措资金 1800 万元，招商引资1.2亿元，建成了白马公益林旅游景区，开发了凉山湖、钟鼓洞、花海等景点，以及滑草、攀岩、溜索、玻璃栈道、松子屋、地球仓等旅游项目，每天经营收入额稳定在3万元以上。

4. 林下种养模式。鼓励和扶持林农大力发展林下经济，形成了林下种植、林下养殖、林下采集和森林景观利用四大类林下经济，及林笋、林药、林菌、林菜、林禽、林畜、森林旅游七大林下经济产业，有效提高了林业经营效益。

案例：靖州引导林农大力发展林下茯苓产业种植和加工，年生产销售的干、鲜茯苓5万吨以上，占全国总销售量60%以上，产品出口美国、日本、韩国、新加坡等国家及港、澳、台等地区，出口量占全国三分之二以上，收入达 11.3 亿元。目前，全市林下经济经营规模达400万亩，受益农户达50多万户，年产值达32.8亿元。

（二） 搭建“四个平台”，让服务林农的质量“优”起来

为满足服务林农多样化的需求，我市坚持以“覆盖全程、综合配套、便捷高效”为目标，在服务平台建设上下功夫，量身打造了服务林农的“四个平台”。

1. 收储担保平台。采取财政资金注入，国有林业资产入股，工商资本、金融资本、民间资本参股，组 建 独 立 核 算 、 自 主 经营、自负盈亏的收储担保公司，对逾期未归还贷款的抵押林权进行或收购、或交易、或托管处置，建立林权抵押贷款的救济循环系统，形成林权流转、资产评估、抵押贷款、抵押物收储与处置等配套的一条龙服务体系，化解金融风险，促进林权抵押贷款和林权流转。

案例：会同组建林木收储中心，颁布《会同县林权（抵押贷款）收储暂行管理办法》对县内符合国家产业政策的中小企业、造林大户、农村种植户的林业生产贷款提供担保服务，林木收储中心与金融机构开展合作，收储林木抵押物，为商业银行在会同开展林权证抵押贷款过程中出现的“呆帐”林木和林地，及时垫付借款人到期的银行贷款，化解银行贷款风险；对收储的林木进行管护和按法律程序处置；对符合采伐条件的林木进行采伐设计、办证和组织生产，及时回笼资金，增强林木林权的变现能力，实现银行扫除后顾之忧、林农化解资金难题。

2.“互联网+林业服务”平台。利用“互联网+”，将林业资源管理、林业监测、涉林审批和林业技术服务进行整合，搭建了行政审批服务网络、林业技术服务网络和电商服务网络等网络平台。

案例：靖州喜乐购电商平台，在互联网上大力推广靖州杨梅、洪江黄桃、麻阳冰糖橙等县（市）名特优产品，已加盟会员360余家，线上销售各类林产品6300余宗，交易金额达600余万元，有力地促进了林农群众增收致富。又如靖州县建立了由林业信息、服务、技术三大板块构成的林业微信公众号，定时推送各类林业信息，让林业生产经营者随时随地就可获取林业服务信息。

3.市场化的森林管护平台。以市场化为方向，成立民营化、专业化的森林管护公司，整合公益林管护、天然林补助、封山育林、护林防火等资金，由政府向管护公司购买森林防火、防盗、防病虫害等“三防一体”的管护服务。

案例：沅陵县组建了全市首家民营化的森林管护公司（沅陵县茂丰玖森林资源管护有限公司），由县林业局与该公司签订了《沅陵县森林资源管护协议》，尝试政府购买服务的形式，对全县210万亩生态公益林和241万亩天然商品林进行管护。

4. 森林资源监测平台。利用卫星遥感影技术和“互联网+”等手段，实现了森林资源监管方式从传统的工作人员上山巡逻，向全方位、全天候、立体式监管的转变，森林资源得到了更好的保护。

案例：靖州打造了全国首个林业资源监测平台。该平台以二类资源小班为业务基础数据，以遥感影像、地形图为底层支撑数据，整合采伐资源、征占用林地、执法资源等数据，建立森林资源监测数据库，通过影像叠加分析、查询等功能，为资源监测管理系统提供了科学、准确的平台支撑，全面提升了森林资源监管与决策效果。

（三） 探索“四种形式”，让拉动林业发展的“火车头”强起来

推动林业发展的关键因素是培育市场主体。近年来，我们采取“政府引导、政策支持、市场孵化”等措施，积极培育发展了“四种形式”林业经营主体。

1. 林业专业合作组织。按照“民办、民管、民受益”的原则，采取“一品组一社、一村建多社”的办法，引导林农建立了一大批以劳力、技术、资金、土地入股的多种林业专业合作组织。

案例：靖州湘百仕杨梅水果专业合作社，采取“公司＋合作社＋农户（贫困户）”的新型经营模式，促进靖州杨梅水果种植产业的规模化、集约化发展。公司、合作社、农户 （贫困户） 三方约定：杨梅结果后，先采摘高品质鲜果在市场上销售，对于加工用杨梅如果市场价高于4元/kg时，由公司按市场价优先收购；如果市场价低于4元/kg，由公司按保底价4元/kg 收购。当前，入社农户已达到 830余户，拥有优质杨梅生产基地 2 万多亩，成为靖州县最大的杨梅专业合作社，切实维护了农户利益，促进了杨梅产业发展和农户增收致富。

2. 林业专业协会。全市已成立以杨梅、茯苓、山核桃、油茶、枣子及中药材为代表，以“协会+公司+基地+加工+市场”为纽带的专业协会260余个，吸纳会员 3.6 余人，年举办实用技术培训班520余次，培训林农6.2万余人次。

案例：靖州茯苓协会有会员 1568人，会员涵盖了茯苓菌种选育、制种、种植、粗加工、深加工、运输、销售、科研、教学、宣传等行业，遍布湖南、云南 、 贵 州 、 广 西 、 四 川 等 10 省 60 县（市）。目前，协会中已发展了湖南补天药业开发有限公司等4家省市级茯苓深加工龙头企业，发展培育茯苓专业合作社 3个，建立了25个茯苓种植科普示范基地。

3.家庭林场。针对当前农村劳力短缺，森林难以经营管理的状况，组织部分县市区先行制定 《家庭林场认定标准》，出台政策性支持文件，鼓励和支持林农利用林业资金和项目大力发展家庭林场。据统计，全市已建立规范化的家庭林场178个，经营面积达10万亩。

案例：靖州昌盛家庭林场，以营造林、林下养殖、林下旅游、林木轮伐等 为 主 要 经 营 方 向 ， 完 成 林 地 流 转2793.7 亩，涉及林农 27 户，其中贫困林农 11 户；营造林 2617.5 亩，林下养羊300余头；林下漂流项目年接待游客3000余人次，实现旅游收入15万余元；林木采伐 5742 立方米，实现产值 574 万元；解决林区剩余劳动力16人就业，带动林区18户贫困户脱贫致富。

4.民营林业专业服务组织。根据林业服务社会化、市场化的要求，引导成立了一批工程设计、造林、护林、病虫防治、种苗花卉等多种民营专业组织，改变了林业部门既当运动员又当裁判员的局面，取得了良好的社会效果。

案例：靖州林业工程服务公司成立于 2015 年 10 月，注册资金 500 万元。公司位于靖州县渠阳镇断桥村，基地分布在渠阳、大堡子、甘棠等乡镇，主要培育杨梅、红枫、紫薇、桂花、银杏、茶花、樟树等珍稀名贵苗木树种。现有杨梅基地 2600 亩，红枫基地 800 亩，紫薇基地1200亩，桂花、银杏、茶花、樟树基地800余亩。公司主要开展各种营造林工程、绿化苗木种植及销售、森林抚育、林木采伐运输、杨梅种植及销售、林业有害生物防治服务等业务。公司采取“互联网＋公司＋基地＋贫困户”的模式，积极承揽各种林业工程项目，向政府和林农提供购买服务，公司迅速发展壮大，实现了林业服务的社会化。目前，公司直接解决就业人数36人，间接带动就业达到218人，为发展农村经济、带动农民致富作出了积极贡献。

(四)突破“三个难点”，让生态公益林的经营效益“高”起来

1.提高公益林补偿标准。靖州县由县财政拿出451万元，把全县50.1万亩公益林每亩补偿标准提高9元，即集体和个人部分公益林每亩经济补偿 23.5 元，国有部分每亩补偿23.75元，为巩固生态建设优势提供资金保障。

2.地方立法保护公益林。靖州县人大常委会通过立法出台了《靖州苗族侗族自治县生态环境保护条例》，成为湖南省第一部地方性公益林保护条例，为生态公益林经营、保护和管理增加了新的法律保障。

3.公益林收益权质押贷款。沅陵县今年先行改革试点，出台了 《沅陵县生态公益林收益权证登记管理办法》、《沅陵县生态公益林未来补偿收益质押贷款管理暂行办法》 两个文件，尝试以公益林补偿收益权作为质押的融资业务，为拓宽公益林区找出了新的林业融资办法。目前，已有发放公益林收益权证100多本，持证农户申请贷款正在农村商业银行审核之中，可贷款金额达20多万元。（刘崇艺 杨万里 陶谋）