构建海南自贸港新型船籍港法律制度的思考
构建海南自贸港新型船籍港法律制度的思考
——海南刚峰律师事务所 庄辉捷 符明显
一、前言
二、船舶登记制度的渊源
三、国际三种船舶登记制度
（一）开放性船舶登记制度
（二）严格性船舶登记制度
（三）半开放性船舶登记制度
四、巴拿马与挪威船舶登记制度比较
五、构建海南自贸港新型船舶登记制度的可行性
（一）当前我国的船舶登记制度的现状
（二）海南自贸港法律定位
（三）海南的资源条件与经济社会发展需求
六、海南自贸港新型船舶登记制度建设的建议
（一）海南自贸港背景下的船舶登记制度变革
（二）海南自贸港背景下的配套机制的建立
（三）海南船舶登记的相关产业发展的建议
七、结束语
构建海南自贸港新型船籍港法律制度的思考
——海南刚峰律师事务所 庄辉捷 符明显
一、前言
国务院2020年6月1日印发了《海南自由贸易港建设总体方案》（下称《总体方案》）。这个纲领性文件中首次指出，海南将在2025年前以“中国洋浦港”为船籍港，实施更加开放的船舶运输政策。 洋浦港目前已实现东南亚国家主要港口全覆盖，并初步形成了国际中转港的航线框架。只要船籍是“中国洋浦港”的国际运输船舶，均视同国际航运船舶，可以享受出口退税政策；对以洋浦港作为中转港从事内外贸易运输的境内船舶，允许其加注本航次所需的保税油；对其加注本航次所需的本地生产燃料油，实行出口退税政策；对符合条件并经洋浦港中转离境的集装箱货物，试行启运港退税政策。
《总体方案》给洋浦港的优惠政策，已经为洋浦港建设成为国际知名船籍港奠定了坚实的基础。但罗马不是一天建成的，海南要真正成为船东们仰望的船舶登记天堂，务必创设一套完善的、国际一流的、兼具服务和监管的船舶登记的法律环境。本文就“中国洋浦港”船籍港法律制度的构建做一个探讨。
二、船舶登记制度的渊源
船籍港，又称船舶登记港，俗称“船舶身份证所在地”。即船舶所有人按照某一国家的船舶登记管理规范进行登记，取得该国签发的船舶国籍证书并悬挂该国国旗航行，从而使船舶隶属于登记国的一种法律上的身份。船舶国籍表明该艘船与登记国有了法律上的隶属关系。船舶国籍证书是船舶国籍法律上的证明，船舶悬挂的国旗是该船国籍的外部象征或标志。 一般来说船籍国与船旗国是同一个概念。
船舶登记制度可以追溯至罗马法,盛行于中世纪的意大利城邦之间。登记的内容包括船名、船舶所有权、船舶吨位数。在英国,船舶登记最早作为吨位税的法定记录形式而存在和发展起来。自12世纪以后,随着商业实力的不断增长,英国通过立法要求本国船舶必须登记,从而排除了他国船只在贸易航线上的航行权。此后几个世纪，英国颁布的法令对船舶登记的具体要求,吨位丈量以及文件管理等方面予以逐渐完善和细化。1894年商船法打破了长久以来的登记限制,将船舶登记由贸易限制工具发展为一套综合的法律规范,是所有现代船舶登记法律制度的模板和鼻祖。①
我国海商立法始于清代。清光绪30年，清政府聘请日本人志田钾太郎起草的《大清商律》中，就有商船法的规定，宣统元年，编修了《海船法草案》，均未颁布执行。1929年国民党政府公布了《中华民国海商法》，随后又公布了《船舶法》和《船舶登记法》。这些法律至今仍在我国台湾地区施行。
改革开放之前，新中国主要通过单行行政法规和部门规章，如《船舶登记章程》、《对外国籍船舶进出港口管理办法》、《关于海损赔偿的几项规定》、《海损事故调查和处理规则》等，进行具体的行政管理。改革开放后，国家制订了《对外国籍船舶管理规则》、《海上交通安全法》、《海船登记规则》、《中华人民共和国海商法》、《中华人民共和国船舶登记条例》、《中华人民共和国船舶登记办法》等形成较为完整、系统、权威的船舶登记管理体系。
三、国际三种船舶登记制度
按照登记条件的宽严可分为开放性船舶登记制度、严格性船舶登记制度和半开放性船舶登记制度。
（一）开放性船舶登记制度
开放登记制度是指一国船舶登记机关允许任何国家的船舶所有人前来进行登记的一种制度。船舶在登记条件宽松、实行开放登记的国家注册，取得该国国籍，并悬挂该国国旗。该种国旗称为方便旗。其主要特点为：（1）提供方便旗的注册国，船舶所有人和（或）其治理人员可以不是该国公民，也可以不雇用该国船员。（2）船舶更换船东不加限制，过户比较容易。（3）营运成本低，注册国一般按船舶吨位征收注册费和年度税，免收船舶所得税或征收很低所得税。（4）注册手续简单。一般可在注册国的驻外领事馆办理或港口代理办事处。（5）注册国对船公司不加控制和监督治理。
目前，国际间提供方便旗的国家有：巴拿马、利比里亚、塞浦路斯、马耳他、新加坡、摩洛哥和黎巴嫩等等十几个国家。而巴拿马是其中最为典型的代表。
（二）严格性船舶登记制度
所谓严格性船舶登记制度又称封闭型船舶登记制度，也叫正常船舶登记制度，即船东根据本国的航运立法，在国内成立航运公司并将所购船舶全部注册在该国内，并对登记条件（船舶所有权、船员配备等）作了严格的限制，包括对船舶所有人国籍的限制、船上船员国籍的限制以及登记时所需文件的要求，例如本国资本参与所有权所占的比例，船员中本国国民所占的比例，且船舶所有人的主要营业地和商业中心须在本国，多数管理人员须为本国国民等。采取严格性船舶登记制度的国家主要有：英国、美国、中国、日本等。
（三）半开放性船舶登记制度
此类制度又称为国际船舶登记制度或第二船籍登记制度,是指一个国家在不改变原有传统的严格船舶登记制度(第一船籍登记制度)的基础上,面向本国船东新设的与方便旗制度类似的另一种船籍登记制度。第二船籍登记的船舶挂本国国旗，船东可以规避本国法律中船员配备等严格限制，劳动条件可以协商，船员所得税可以适当减免；船舶安全标准高于方便旗船舶，在货主中有较高声誉；有利于登记国扩大本国船队。各国的第二船籍登记制度具体实施各不相同,但通常都提供诸多优惠政策,如允许船公司雇用外籍船员,或在税收方面可享受类似方便旗船的优惠等等。
四、巴拿马与挪威船舶登记制度比较
（一）巴拿马依靠方便旗制度而拥有着世界最大的船队。其“方便旗”的历史可以追溯到二战前及二战中，一些美国船东为了避免美国法律对于贸易和船员雇佣的相关规定，将船舶向巴拿马转移，在巴拿马登记注册，以便节约成本或规避法律约束。目前，国际海运船中的20%都悬挂巴拿马国旗，在巴拿马注册的船舶已达9000多艘，共9000万多吨。船舶登记给巴拿马带来丰厚利润，收费、服务、税收等，为巴拿马经济年贡献近10亿美元收入。
巴拿马的注册要求：（1）船舶的所有人没有国籍限制，可个人或公司，无在巴拿马居住或者从事经营的要求。如果所有人是外国人或外国公司，那么该船舶所有人必须任命 一名代表其利益并可接受船舶登记通知的律师或律师事务所。（2）无船型吨位等方面的限制。（3）允许船舶雇佣任何国籍的船员，没有任何限制。（4）在巴拿马注册的船舶，每年按船舶总吨位上缴年费即可，不需要交经营所得税、营业税。巴拿马开放性登记制度使得船籍国对于船舶的监管力度很小，常常造成船舶技术状况差，船员素质低等问题，增加了船舶的危险性，巴拿马籍远洋货轮的数量多，良莠不齐，事故率高。所以某些国家对这样的船舶极其不信任，会限制方便旗船，特别是高龄的方便旗船进入自己的水域。
（二）挪威为应对方便旗国的竞争，降低成本、维持和增强本国国籍船舶的竞争力，以求维持和发展本国海运业，于是在1987年挪威通过了《挪威船舶登记法》，并在卑尔根（Bergen）设立了第一个国际船舶登记制度 （Norwegian International Ship Register, NIS）。
挪威国际船舶登记制度的主要内容：（1）对船舶类别没有限制，登记船舶的种类包括自力驱动的客船、货船及其他可移动设施等。（2）对登记船舶的所有人没有国籍的限制。但若船舶所有人非挪威国民或法人时, 需任命在挪威有住所的人作为法定代理人。（3）除船长要求为挪威国籍外, 对其他船员没有国籍的限制。 如经海事委员会批 准 , 可以在所有的岗位都配备外籍船员。（4）对船龄没有限制但船舶的实际状况应当符合要求。（5）首次登记费与年税相对低廉。
对比巴拿马与挪威的船舶登记制度，可发现两者在船舶所有人、船员构成、税费低廉方面都极为相似，但挪威在船舶指定法定代理人、实际管理人（即船长）国籍身份及船舶的适航性方面有更强的要求，这是有效防范国际社会对方便旗国对船舶缺乏有效管理、船舶安全系数低诟病的重大措施。国际船舶登记制度对其他国家特别是欧洲海运大国改革海运政策、 阻止本国籍船舶向外移籍等都产生了很大的影响，被荷兰、丹麦、德国、瑞典等航运大国纷纷效仿。
五、构建海南自贸港新型船舶登记制度的可行性
（一）当前我国的船舶登记制度的现状
我国实行严格的船舶登记制度，船舶所有人的国籍、中外出资比例、船员国籍与资质、船龄、航行区域、船舶技术与安全状况等都做了相应的严格规定。如《中华人民共和国船舶登记条例》里规定，登记的船舶所有人必须是本国公民或境内企业法人,其中公司注册资本中有外商出资的,中方投资人出资额不低于50％。船员尤其是高级船员,应当由中国公民担任。另一方面：税收费用较高。从国外购买的船只若要到国内注册，需缴纳进口关税、进口环节增值税、印花税、船舶吨税等多种额外的税项。
随着第二船籍制度在全世界范围的推广，就是在不改变原有船籍登记制度的前提下，面向本国船东，新设与“方便旗”制度类似的船籍登记制度。在这样一个背景下，交通运输部分别于2012年3月6号，设定洋山保税港区成为全国第一个开展“保税船舶登记”的试点区域；2013年5月28日，天津东疆保税港区开展了国际船舶登记制度创新试点；2014年1月21日，中国(上海)自由贸易试验区开展了国际船舶登记制度试点，其国际船舶登记制度主要有五方面新变化。（1）是在登记主体方面，放宽了登记船舶所属法人注册资本中的外资比例限制，外商投资比例可以高于50%。（2）是在船龄方面，可以在现行船龄标准基础上放宽两年。（3）是在外籍船员雇佣方面，原来雇佣外籍船员需要由交通运输部审批，现在只需向上海海事局报备即可。（4）是专门设置两个船籍港，如船舶处于保税状态，则登记为“中国洋山港”；如船舶处于完税状态，则登记为“中国上海”，二者均享受国际船舶登记制度的政策便利。（5）是在现有登记种类的基础上增加了船舶融资租赁登记，并可适当增设必要的登记种类。但实际实施的效果不佳，未显示其特有的制度创新优势。
究其原因，尽管在登记主体、船龄标准、船舶类型、船员配备、登记种类都做了众多创新，这是便利化方面的改变，但力度偏弱，特别是所涉及的各项税费方面无明显的减负，这是最为关键的一点。所以没有达到可预期的利益保障，也就没有预期的吸引力。所谓的转籍或新船登记也就无从谈起。
（二）海南自贸港法律定位
依据《总体方案》的规划，海南要建立以海南自由贸易港法为基础，以地方性法规和商事纠纷解决机制为重要组成的自由贸易港法治体系，营造国际一流的自由贸易港法治环境。由全国人大制定实施海南自由贸易港法，作为一个基本性法律支撑，以法律形式明确自由贸易港各项制度安排，为自由贸易港建设提供原则性、基础性的法治保障。同时，在遵循宪法规定和法律、行政法规基本原则前提下，海南省充分行使经济特区立法权，立足自由贸易港建设实际，制定经济特区法规，特别是符合当代自由贸易潮流，在世界各地自由贸易港广泛适用的各类商事规则及与商事纠纷解决机制，建设一流的的营商环境
也是建设自贸港的必要条件。
在确保国家安全前提下，海南自贸港立法应遵循市场化、法治化、国际化的原则统筹规划，坚持各类市场主体权利平等、机会平等、规则平等，按照规则公开透明、监管公平公正、服务便利高效、依法保护各类市场主体合法权益的要求，对标国际一流水平，建立统一开放、竞争有序的现代市场体系，建立起确保资金、人员、货物、数据跨境流动自由和具有国际竞争力的财税制度，制订系列商事规范和商事纠纷解决机制：如商事注销条例、破产条例、公平竞争条例、征收征用条例，及一切适用于建立多元化商事纠纷解决机制，尤其是国际商事仲裁、国际商事调解等多种便捷高效的非诉讼纠纷解决方式。
海南若想建立海南自由贸易港国际船舶登记中心，则应该进行必要的包括法律法规、税收等在内的制度创新，突破《中华人民共和国船舶登记条例》、《中华人民共和国船舶登记办法》所规定的严格性船舶登记制度，在确保有效监管和风险可控的前提下，放开船舶所有人国籍限制、船员构成限制、船龄标准限制，提供足够诱惑力的税费优惠政策。
（三）海南的资源条件与经济社会发展需求
海南是我国最大的经济特区，地理位置独特，拥有全国最好的生态环境，同时又是相对独立的地理单元，具有成为全国改革开放试验田的独特优势。海南全岛有近3.54万平方公里，它的面积如此之大，满足了作为自由贸易港建设及配套工程纵深扩展的长远需要。另一方面，海南背靠大陆，面向太平洋，是中国连接东盟国家的“桥头堡”，也是海上丝绸之路的重要支点，更是我国未来海洋发展战略具体探索实施的重大区域。海南省交通运输厅统计，2017年海南港口完成货物吞吐量1.85亿吨，形成覆盖中国沿海各主要港口的内贸航线网络及连结东南亚、辐射亚欧的外贸航线布局。洋浦港目前已建成26个万吨级以上泊位，开通内外贸航线14条，在建货运码头泊位9个，面向东南亚的航运枢纽港基本成型。
《总体方案》提出，要建立西部陆海新通道国际航运枢纽，大力发展保税仓储、国际物流配送、转口贸易、大宗商品贸易等，建设国际能源、航运等的交易场所。2020年5月，海南省公布洋浦、东方定位为国际航运枢纽和物流中心、国际能源和大宗商品交易中心、南海资源开发服务保障基地和国家战略能源储备基地。这一切必然带来强劲增长的运输需求，船舶需求，港口需求及其他配套资源需求，相对应的也急需创新船舶登记的制度满足这一系列的需求来保障自由贸易港建设所需的航运安全和船运管控。
另一方面，截至2018年8月31日，拥有综合运力达10071万载重吨/1296艘，排名世界第一的中远集团是世界上挂巴拿马国旗的三大舰队之一。目前我国船舶挂“方便旗船”达1609艘，占中资国际海运船队总吨位的一半以上，导致国有资产失控、税费财源大量流失。
所以，建设“中国洋浦港”船籍港是大势所趋，打造符合自由贸易潮流的国际船舶登记制度，壮大世界自由贸易实力，同时又确保重点物资运输安全，确保国有资产可控，确保可观的税费财源，维护国家海洋利益，维护和发展我国航运大国地位具有重大意义。
六、海南自贸港新型船舶登记制度建设的建议
（一）海南自贸港背景下的船舶登记制度变革
目前中国有关船舶登记的法律渊源为《中华人民共和国海上交通安全法》、《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国海商法》《中华人民共和国船舶登记条例》和《中华人民共和国船舶登记办法》等，所适用的是严格性船舶登记制度，对船舶所有人、船舶年龄标准、船员构成及国籍要求、船舶检验与管理等方面都规定了较为严格封闭的管理规范，十分不利于船队规模的扩大与发展，也十分不利于航运产业的整体发展，长远来说对我国海洋利益的维护也是不利的。
海南自贸港背景下的“中国洋浦港”船籍港，其船舶登记制度应充分借鉴挪威的国际船舶登记制度，在法律法规的层次颁布海南自贸港船舶登记条例，虚化船舶所有权控制，放开船员国籍构成，放开船级检验、融资市场，强化船舶实际管理权（如指定唯一管理权的法定代理人、船舶重要个别岗位身份限制等），强化船舶所有人、租赁人、使用人的信用保证与财产担保制度，强化初始登记、变更登记与注销登记的公示范围、公示效力、公示责任，强化税费优惠与融资保障体系等等规范。
海南的船舶登记制度创新应参照国际上通行的各类海商与船舶等国际条约或国际惯例，如《1958年日内瓦公约》、《1982年联合国海洋公约》、《海牙-维斯比规则》、《汉堡规则》；《1967年统一海事抵押权和留置权某些规定的国际公约》《1978年国际海员培训、发证和值班标准公约》、《1910年船舶碰撞公约》和《1972年国际海上避碰规则》、《1989年国际救助公约》及《1969年国际油污损害民事责任公约》等，内容应包括船舶所有权登记、船舶国籍登记、船舶抵押权登记、光船租赁登记、变更登记和注销登记。而其中最要关键的部分是船舶国籍登记的所需相关条件上的创新：船东（所有权人）、实际管理人或重要岗位、船员配备、船龄标准等。
海南的船舶登记制度应充分利用当前发达的互联网技术、不可篡改的区域链技术、远程视频人脸头像或VR技术等，建设办理远程船舶登记，尽可能降低船舶所可能承担的各类登记费用。巴拿马船舶登记局就推出了“电子船舶登记系统（ESRS）”，即简化船舶登记程序的平台，里面内容包括为船舶登记证书、注销证书、抵押登记证书、船舶和无线电执照、财产和抵押权证书和折扣、有关船舶名称保留和一般文件等。
（二）海南自贸港背景下的船舶登记配套机制的建立
船舶登记的功能主要有两项，即服务和监管。船舶登记制度的设立必须兼具对船舶的有效监管、和对船东的服务。此外，船舶登记必然涉及一系列的相应身份性或实务性制度作为配套，以支撑这个登记制度的正常运作。
1、船舶检验制度的建立尤为重要。即为了保障船舶安全航行，船舶和船上有关航行安全的重要设备必须经过船舶检验部门的检验并取得其签发的有效技术证书。无论是入级检验，法定检验，还是公证检验（海损检验），应引入第三方服务机构，放开船舶法定检验业务市场。特别是让世界上著名的外国船舶检验机构参与到市场竞争中来，如英国劳埃德船级社、日本船级社、挪威船级社、德国船级社等，而不限于中国船级社。
2、海事海商纠纷解决机制的建立。尽快着手建立高效、便捷、公平的海事海商纠纷解决机制，尤其是仲裁、调解、和解等多种便捷高效的非诉讼并又能保证得到全面执行的纠纷解决方式，将是极其重要的举措，解决常见的船舶碰撞、触碰、损坏、污染、损害赔偿，航行作业过程中的人身伤亡事故、非法留置船舶、船载货物和船舶物料、备品等系列纠纷案件。
3、船员权益保障制度的建立，目前我国行政法规上制订有《船员条例》对船员注册和任职资格、船员职责、船员职业保障、船员培训和船员服务等方面作了较为基础的规定，并没有细化。特别是针对外籍船员部分几乎没有提及。随着外籍船员的增多，船舶所有人的多样性，未来所涉及的船员纠纷案件中如工资、各类报酬及遣返费用的支付，人身损害赔偿等都将涉及到各种各样的冲突规范及准据法适用问题。而当下紧急的是海南自贸港如何将《2006年海事劳工公约》转化制订成适用于自己的《船员管理条例》。
4、税费优惠制度的建立。对比中国香港与新加坡两个自由贸易港的船舶注册费，进口环节税费，船舶保有、运营税费，税收互免协定等等，我国现有的船舶登记制度能有效规避国际航运收入双重纳税的风险，但在船舶注册、保有、经营中面临较重税赋成本。如船舶登记费方面差别不大。进口关税、进口环节增值税，香港与新加坡是没有的，中国在符合一定条件的船舶免征。③而我国车船税类似船舶年吨位税，船舶净吨越高，收费标准越高，且无最高收费限额。我国的居民企业所得税税率为25%，香港注册船舶从国际营运所得的利润，可豁免课利得税，新加坡籍船舶的营运利润亦可免征所得税。鼓励注册或转籍，香港海事处自2006年2月1日起实施香港注册船舶吨位年费减免计划。而新加坡则为船舶“大批转籍计划”提供登记费的特别优惠，实施“特许国际航运企业计划”，为达到认证资格的船队，一定年限内均可以免缴所得税。自该计划实施以来，新加坡已经成功争取到若干大型国际航运企业落户新加坡，投资设立营运中心。②
海南的船舶登记制度若想取得立竿见影的效果，大幅度的税费减免将是最有力措施也是最根本的途径。
（三）海南船舶登记的相关产业发展的建议
在《总体方案》提出，海南自贸港要创新港口管理体制机制，推动港口资源整合，拓展航运服务产业链，推动保税仓储、国际物流配送、转口贸易、大宗商品贸易、进口商品展销、流通加工、集装箱拆拼箱等业务发展，提高全球供应链服务管理能力，打造国际航运枢纽，推动港口、产业、城市融合发展；同时，要求海南自贸港要聚焦于发展旅游业、现代服务业和高新技术产业。
1、船舶登记所附随的相关船舶估价、船舶评估、船舶检验专业性业务，而衍生的船舶运输、航运代理、航运信息、航运经纪、航运交易、航运法律、教育培训及人才服务等将发展成新的业务群落。这一系列的行业规则在不能上升为法律法规规章的情况下，应成立行业协会予以规范管理，指导与探索行业的发展路径。
2、目前海南航运服务产业主要集中于货运代理、船舶代理等低附加值的环节，最为需求的船舶融资租赁业务处于刚起步阶段。而作为高附加值的航运金融部分即以银行、保险、证券、基金信托、船舶担保、期货等的业务链接也仍处于探索研究阶段。我国与世界领先的航运金融服务中心相比，相关配套服务匮乏，风险防控能力较弱，无法充分满足航运企业实需要，在船舶融资租赁、保险服务、清算服务、航运衍生品等领域存在较大的差距。因此“建设国际能源、航运、产权、股权等交易场所”，是海南自贸港发展航运服务业的光辉大道。“航运资源资本化、航运资产资本化、航运未来收益及产权资本化”，青岛国际航运交易所已进行了前期的有效探索，可以学习借鉴。这一方面仍需要制度与法律层面进行大量的理论探讨与比较研究，做好顶层设计，做好规则配套。
3、针对国际船舶登记而带动广大人员流动和人才需求，海南自贸港可与国际海事组织、国际劳工组织、国际各著名海事大学合作，借助“境外理工农医类高水平大学、职业院校在海南自由贸易港独立办学”、“旅游与文化体育、健康医疗、养老养生等深度融合”等政策优势与资源优势，建设“国际海员及人才培训学校”和“国际海员休养基地”，实现国际航运人才与船员的培养、招募、培训、休闲一体化发展。
4、其他方面应结合航运产业的发展需要，如逐步建设海南大宗货物聚产地，建设国际货物的仓储、物流与拆拼装基地，建立海南能源现货或储存交易市场等。
七、结束语：
根据国际公约规定，船籍国有义务为本国船舶提供领事保护，必要时海军有为本国船舶护航保护船舶航行安全的义务。随着我国综合国力的提升，随着海军军事实力的增强，我国有能力国际航运中的船舶提供全天候的领事保护和护航，这也为船东选择“中国洋浦港”作为船籍港提供充足的信心。
随着6月1日“中远海运兴旺”轮成为第一艘以“中国洋浦港”为船籍港注册的货轮下水，《总体方案》提出的“建立海南自贸港国际船舶登记中心，创新设立便捷、高效船舶登记程序”的工作已提上了日程，我们应借鉴国际船舶登记制度，结合海南实际，积极探索，大胆创新，建设符合具有中国特色的自由贸易港船舶登记体系。
附注：
① 叶洋恋 《船舶登记功能的演变》，选自《世界海运》
② 周玉会 《中国及新加坡航运企业船舶登记注册和经营税费比较》，选自《水运管理》
③ 2007年原交通部颁布了《中资国际航运船舶特案免税登记政策》，采取特案免税政策，鼓励中资外籍国际航运船舶转为中华人民共和国国籍，对满足一定条件的船舶免征9%的进口关税和17%的进口增值税。
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