理论动态丨鼓励生育政策：国际经验和效果

澎湃新闻编辑 李旭 辑录

2021年7月20日，新华社公布《中共中央国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》。

《决定》指出：“当前，进一步适应人口形势新变化和推动高质量发展新要求，实施三孩生育政策及配套支持措施，具有重大意义。”

就组织实施好三孩生育政策，提高优生优育服务水平，发展普惠托育服务体系，降低生育、养育、教育成本，加强政策调整有序衔接，强化组织实施保障，《决定》分别具体提出了包括取消社会抚养费等制约措施、保障孕产妇和儿童健康、大力发展多种形式的普惠托育服务、完善生育休假与生育保险制度、建立健全计划生育特殊家庭全方位帮扶保障制度等在内的二十二项具体举措。

随后，7月29日，国家卫生健康委发出通知，就贯彻落实《决定》提出包括提高优生优育服务水平、促进普惠托育服务发展、保障计划生育家庭权益在内的六项重点任务。

实施三孩生育政策及其配套措施，是我国自十八大以来，继“单独两孩”和“全面两孩”政策之后实施的又一重大生育政策调整。其背景是，上世纪末以来，我国（大陆地区，下同）总和生育率（育龄女性平均生育子女数）一直远低于更替水平（大于2.1），同时老龄化程度进一步加剧。

2010 年的第六次全国人口普查数据显示，我国当年的总和生育率为1.18，远低于世代更替水平。在国际上，总和生育率低于1.5即被称为“很低生育率”，我国已进入此阶段。据此，我国先后与2014年和2016年实施“单独两孩”和“全面两孩”政策，试图缓解新生人口不断减少同时老龄化加剧的趋势，之后生育率一度有所回升，但后来再度回落。

2020年的第七次全国人口普查显示，我国当年总和生育率为1.3，当年新出生人口也降至1200万人的新低。这意味着我国人口发展面临严峻挑战，我国已进入全球生育率最低国家和地区行列，掉入“低生育陷阱”，即将进入人口零增长进而负增长的阶段。

因此，除了放宽生育限制，大力推行鼓励生育的政策也势在必行。这方面，国际上已经有半个世纪以上的实践，其中具体做法值得一一胪列，教训值得汲取。

生育率走低是一个全球性现象

为详细区分不同的低生育水平，联合国的一些报告中一般把低于更替水平的生育率称为低生育率（low fertility），当总和生育率低于1.5时称为“很低生育率”（very low fertility），低于1.3时称为“极低生育率”（lowest-low fertility）。

在过去几十年里，几乎所有国家和地区都经历了明显的生育率下降。上世纪五十年代，全球的平均总和生育率大约为5，至2015年下降到2.5。据联合国预测，到2030年，世界大约三分之二的人口将生活在总和生育率低于2. 1的国家。

回顾世界各地区生育率下降的历程，低生育率现象大体上呈现出高收入国家和地区向中等收入国家和地区扩散的趋势。从世界银行的数据来看，高收入国家和地区大规模进入低生育水平大约始于1975年，1960年，这些国家和地区的平均总和生育率在3.0左右;此后不断下降，1975年往后，低于更替水平；2017年，生育率不到1.7。中等收入国家整体的生育率经历了更为急剧的下降，从1960年的5.6下降到了2017年的2.3。中低收入国家由5.9下降到2.8。中高收入国家由5.4下降到1.8，在1995年往后，低于更替水平。

全球整体的生育水平在1965年后明显下降，在1990年前后开始稳定在总和生育率为2.5左右的水平。全球最早出现生育率下降的是欧洲和北美洲。1960年后，欧洲和北美洲生育率都明显下降，在1970至1975年间开始低于更替水平，并且至今仍处于生育率低于2.1的状态，是全球生育率最低的两个大洲。北美洲的生育率在1990年后有明显回升，欧洲的生育率在2000年后有轻微上升。

随后，生育率明显下降的是大洋洲、拉美和加勒比地区。其中拉美及加勒比海地区的生育水平变化波动最大，从接近平均每个妇女生6个孩子的高生育水平降到2.1 附近。相比之下，大洋洲生育水平的下降趋势比较平缓。亚洲地区的生育在1970年后出现了剧烈下降。生育水平下降最晚的是非洲。1975年后，非洲开始轻微下降，直到1990年后才有明显的下降；目前，虽然下降速度较为缓慢，但仍处于较高生育水平的状态。

总和生育率低于更替水平国家和地区主要位于欧洲、北美洲、东亚地区、拉美和加勒比地区。其中处于极低生育水平（低于1.3）的国家和地区主要位于东亚。

根据联合国发布的《世界人口展望（2017年修订版）》，从2010至2015 的平均总和生育率来看，低于更替水平国家和地区中，共有19个属于很低生育水平。其中1个位于非洲，即毛里求斯（1.49）;两个位于亚洲，分别是日本（1. 41）和塞浦路斯（1. 38）;其余全部位于欧洲。全球处于极低生育水平的国家和地区共有7 个。其中5 个位于亚洲，分别是中国香港（1. 20）、中国澳门（1.19）、中国台湾地区（1. 11），以及韩国（1. 23）和新加坡（1. 23）;两个位于欧洲，分别是摩尔多瓦(1. 27)和葡萄牙(1. 28)。

欧美发达国家鼓励生育政策的推行及效果

随着低生育率水平在世界范围内的扩散，世界上出台鼓励生育政策的国家和地区也在增多。1976年，仅有8.7%的国家和地区出台了提高生育率的政策；2007年后，超过20%的国家和地区实行提高生育率的政策；2015年，通过政策鼓励生育的国家和地区增加到了27.9%。

欧美发达国家，如德国、法国、瑞典、丹麦等，是最早出现人口“低出生、低死亡、低自然增长”趋势的国家，也是最早实施激励生育政策的国家。上世纪八十年代后，一些欧美国家相继进入人口总和生育率不足1.3的行列。为规避“低生育率陷阱”，不少国家开始采取鼓励生育政策。基于自己的国情和文化理念，欧美国家大都实行间接性干预的激励生育政策，其中法国自1918年就开始实施鼓励性生育政策。到上世纪六十年代，鼓励生育政策在欧美国家成为主流。基于经济社会和文化均非常发达，欧美国家的生育激励政策以间接性一系列现金补贴、税收减免、延长产假等政策为主导来促进人口生育。

到上世纪九十年代，大多欧美国家已经形成了一个比较完善的、旨在鼓励生育的家庭福利政策体系，主要包括三大类：以育儿补贴为核心的现金补贴与税收减免政策；以延长孕妇产假为内核的育儿休假制度；以幼儿照料为主的社会公共服务体系。

现金补贴是欧美国家生育激励政策的亮点。以德国为例，其补贴政策规定以家庭子女数量为基础，按照子女数量进行育儿补贴，每个家庭每个孩子每月100欧元；丹麦、瑞典等国则对新生儿家庭给予相当于人民币2000至6000元不等的一次性母亲奖励；法国构建了包括婴儿津贴、定额津贴、家庭收入补充津贴等内容相对完整的津贴体系。在税收减免政策方面，美国1997年开始实施每个孩子可以减免400美元的税额，西班牙自2003年起实施阶梯性税收优惠激励政策，对一个家庭的一孩、二孩、三孩、四孩的免税额度分别为1400、1500、2200、2300欧元。

在产假制度方面，除了保障孕妇产假制度，欧美国家还特别注重父亲休假制度。瑞典以奖金激励父母“平等”休假，家庭父亲、母亲在法定可供选择的育儿假期里，如父母双方每人休假 240天，则可领取135000克朗的最高奖金，休假越多奖金越高。法国2014年调整家庭育儿假期制度，以确保父母双方育儿责任分担，其具体规制为：一孩家长的休假时间延长到一年，条件是后半年的假期必须由此前未休假的孩子家长享有；从第二个孩子开始，育儿假三年不变，但条件是其中要有六个月是另一位未休假的家长享有，否则假期将缩短到两年半，形成了父亲参与幼儿照料、家务平等分担的“家庭友好模式”。

欧美国家也非常重视幼托服务。大多数国家已形成以政府公共财政负担为主的多元社会主体参与的幼托服务体系，如瑞典政府以公共财政支出承担了育儿家庭80%的幼托费用，积极组建公立育儿机构，号召企业建立“企业托儿所”，各大社会组织机构也创建“协会托儿所”；同时，还成立了“临时托儿所”等机构用以满足家庭灵活的幼托需求。此外，欧美国家也尤为重视个性化家庭育儿需求。法国政府除提供基础的保育所外，还提供更多细致的保育公共政策和基础性公共服务产品，如母亲助手、住家保姆等，为家庭解决育儿问题。

从实践来看，欧美国家的激励生育政策效果是明显的。2016年法国生育率1.92，是当年全欧范围内生育率最高的国家，瑞典生育率为1.85，丹麦生育率为1.75，德国生育率也从1992 年起持续走高，到2016年上升至1.59。

亚洲发达国家生育激励政策的特点与效果

以新加坡、日本、韩国为代表的亚洲发达国家在上世纪六十年代都曾实施过限制性的生育干预政策，以降低总和生育率，出现低生育危机比欧美国家晚。直到八十年代初，新加坡的总和生育率降至1.6，日本的总和生育率降至1.57 时，政府才开始实施鼓励生育政策。韩国则在总和生育率跌破1.6 时仍实施中立性生育干预政策，直至2005年总和生育率跌至1.12 时，政府才开始重视低生育率问题，出台《应对低生育综合对策》，向少子化、老龄化宣战。

亚洲发达国家激励生育政策较为全面，具有明显的直接干预和间接干预融合的特点。实施初期多借鉴欧洲发达国家的生育津贴、儿童津贴、减免税收等经济性间接干预经验，如新加坡政府给予每个小孩的育儿津贴折合人民币约每月2000元；日本政府根据不同家庭收入等级，对3岁以上和3岁以下15岁以下的儿童实行每月折合人民币600元到912元的差异补贴；韩国政府对5岁以下婴幼儿提供每月约人民币1200元的幼儿园保育费或家庭养育津贴；新加坡提供生育家庭的现金补贴约每月2000元人民币。

除经济激励外，在生育保障和社会公共服务上也做了相应的政策制度安排。如日本政府高度重视幼托服务，逐步完善育婴室、婴幼儿生活支援设施、保育所、儿童课后服务和短期照料支持服务和支援设施；新加坡政府成立社会和家庭发展部幼儿培育署，统筹监管儿童幼托服务工作。

同时，也制订了一些直接干预的政策。比如，围绕预期的生育率目标，通过直接干预的手段保护女性权益，进而提升妇女生活保障水平，是这类国家普遍实施的鼓励生育政策之一。如韩国政府出台《职业中断女性再就业促进法》为因生育而“职业中断女性”的职业培训和再就业提供了强有力的保障。

总体来看，亚洲发达国家在应对低生育率导致的少子化问题时，大多存在应对政策相对滞后和缓慢的问题，且鼓励生育政策中生育津贴、育儿津贴等经济补偿缺乏激励性，幼托保障、产假制度以及女性权益的保障体系仍旧不够完善，结果是政府难以在短时间内消除曾经实施的限制性生育政策的惯性，未能如期实现人口生育率达到更替水平的目标。

至2018年，日本总和生育率呈现缓慢上升的趋势，但仍处于1.4左右的很低生育率区间。韩国2016 年的总和生育率为1.17，仍处于极低生育率水平，未能实现《应对低生育综合对策》中2010 年达到1.6 的目标。2021年，这一数字甚至低至1.1，连续两年在198个国家和地区中排名倒数第一。新加坡鼓励生育政策实施以来，很长一段时间内总和生育率维持在1.2 和1.3 左右。

这些数据表明，日本、韩国、新加坡这些亚洲发达国家鼓励生育政策的实施效果仍不明显。

路线图已有，需要强有力执行

上述中共中央和国务院《决定》围绕优化生育政策和促进人口长期均衡发展所设定的主要目标是：

到2025年，积极生育支持政策体系基本建立，服务管理制度基本完备，优生优育服务水平明显提高，普惠托育服务体系加快建设，生育、养育、教育成本显著降低，生育水平适当提高，出生人口性别比趋于正常，人口结构逐步优化，人口素质进一步提升。

到2035年，促进人口长期均衡发展的政策法规体系更加完善，服务管理机制运转高效，生育水平更加适度，人口结构进一步改善。优生优育、幼有所育服务水平与人民群众对美好生活的需要相适应，家庭发展能力明显提高，人的全面发展取得更为明显的实质性进展。

将《决定》列出的六大类总计二十二项具体举措与欧美发达国家和我们的亚洲发达邻国韩国和日本采用过的鼓励生育政策加以对照，不难发现其中有不少政策是相近的，比如鼓励发展托育服务，在税收、住房方面为需要生养的家庭提供更多优惠，等。

但《决定》明确将修改《计划生育法》，同时对症下药，回应民众呼声，提出了具有明确针对性的纠偏举措，如列在第二项的“取消社会抚养费等制约措施”。具体是，清理和废止相关处罚规定，将入户、入学、入职等与个人生育情况全面脱钩，依法依规妥善处理历史遗留问题。

先修法，做到今后的行动有法可依，明正言论，其次清理历史遗留问题，以实际行动舒缓民怨，争取最大多数民众的支持。这是在很多领域深化改革的必要路径。

参照上述与韩日两国鼓励生育政策实施的效果，我国即将大面积推行的三孩生育政策及配套支持措施能否真正刺激生育以缓解我国的人口危机，多半还是未知数。已有学者悲观地写道：“中国人口政策调整和人口发展的实践表明，在限制性人口政策的框架内，无法真正扭转低生育颓势。多种证据表明，三孩政策下民众的生育意愿可能会继续走低。”

但不论如何，政策层既已不再遮遮掩掩，路线图既已绘出，下一步就是强有力的落地执行，先做了再说。

参考资料（仅列学报来源）

王军 李向梅：《中国三孩政策下的低生育形势、人口政策困境与出路》，《青年探索》2021年第4期

林宝、谢楚楚：《应对低生育率问题的国际经验及启示》，《北京工业大学学报》（社会科学版）2019年第4期

周慧、李放：《外国人口生育激励政策及其经验借鉴——基于三类国家（地区）的比较分析》，湖南农业大学学报（社会科学版）2018 年第6 期

责任编辑：田春玲

校对：刘威