鼓励生育，日本韩国新加坡为何都失败了 | 新京智库

日本生育率持续走低。图片来源：Unsplash

文|新京智库特约撰稿 何亚福（人口学者）

最近，我国出台了一对夫妻可以生育三个子女的政策。那么，三孩政策以及配套支持措施，会带来哪些影响？国际上在生育政策调整方面有哪些值得借鉴的案例？

就此，不妨回顾一下我国的近邻日本、韩国、新加坡在鼓励生育方面的案例。从中，或许能得到一些有益的启示。

日本年轻人“躺平”多年，生育率持续走低

所谓“鼓励生育失败”，是指鼓励生育之后也没能显著提高生育率，甚至生育率还下降了。

二次大战结束初期，日本战败的海外军人被遣送回国，家人团聚，致使结婚率上升。

1946年至1948年，日本出现了“婴儿潮”，总和生育率超过4.0。日本国土狭小，人口稠密，自然资源贫乏，于是，从1948年开始，日本政府陆续出台了一系列抑制人口增长的政策：一是通过《优生保护法》规定，妇女出于健康和经济等原因可以提出堕胎申请。这将堕胎合法化。二是成立了日本家族计划协会，这个协会的最大工作就是派发避孕套。三是废除家庭补贴与孩子抚养补贴，理由是如果贫民没有了家庭补贴与孩子抚养补贴，就不会再想多生孩子了。

随着抑制人口增长政策的实施，日本生育率迅速下降。到上世纪五十年代末，日本生育率已降至2.1的更替水平，之后一直到1975年，日本生育率都在更替水平上下波动，没有明显的变化。1975年以后，日本生育率缓慢下降。直到1989年，日本的总和生育率创下1.57新低时，才引起了日本政府和民众的极大关注。

从那个时候开始，日本政府出台了多项措施鼓励生育。例如，1995年，日本出台了旨在扶助职业女性养育孩子的“天使计划”。然而，鼓励生育未能扭转日本生育率下降的势头。日本的总和生育率从1995年至今一直低于1.5，2005年总和生育率降到1.26的最低点，随后缓慢回升。近年来，日本的总和生育率徘徊在1.4左右。

2020年日本的出生人口为84.8万人，与2019年相比减少了1.7万人，这是日本从1899年有该项统计以来的历史最低。而65岁以上的老年人口比重已经达到29%，日本是世界上老龄化程度最高的国家。

随着人口老龄化程度不断升高，养老金支付压力越来越大。为了应对养老金支付压力，日本一再延迟退休年龄。

日本鼓励生育之所以效果不明显，至少有以下两个原因：

一是与其他发达国家相比，日本鼓励生育的力度远远不够。根据经合组织数据，2017年日本家庭福利开支仅占GDP的1.79%，而法国、瑞典等生育率较高的欧洲国家的家庭福利开支均占GDP的3.4%以上。

二是近几十年来，日本结婚率不断下降。根据经合组织的数据，1970年日本结婚率为10‰，1995年下降到6.4‰，2017年下降到4.9‰。日本厚生劳动省“国立社会保障与人口问题研究所”2017年4月公布的调查结果显示，日本男性“终身未婚率”（到50岁都未结婚的人口比例）在2015年为23.37%，女性为14.06%。该数据比上次2010年调查时上升超过3个百分点，刷新最高纪录。

近30年来，日本经济增长极为缓慢，年轻人职业前景黯淡，他们既没有努力工作的动力，也没有追求婚姻伴侣的动力。

东京 图片来源：Unsplash

最近，网络上流行一个词叫“躺平”，其实数十年来，日本许多年轻人早就“躺平”了，他们不婚不育，使得日本的生育率持续走低。

韩国人口进入负增长

韩国的人口密度相当于中国的三倍多，在上个世纪六十年代初，韩国的总和生育率一度高达6.0。在这种人口压力下，韩国从1962年开始推行计划生育。随着韩国在上世纪60年代至80年代经济的起飞，韩国的生育率迅速下降，到1990年，韩国的总和生育率降到了1.59。

在上世纪90年代前半叶，韩国出现了是否应该继续实行人口控制的争论。韩国政府于1996年批准了人口政策的改变，取消了控制人口出生政策，防止生育水平进一步下降。

然而，政策调整后，韩国的总和生育率没有回升，反而进一步下降到2003-2004年的1.2。极低的生育率引起了韩国政府的极大忧虑，其不得不于2005年5月通过并实施了《低生育率与人口老龄化基本法》，成立由总统亲自担任主席的“低生育率与人口老龄委员会”，实行鼓励生育的政策。

但鼓励生育的政策未能扭转韩国生育率不断下滑的趋势。根据韩国统计局的数据，韩国总和生育率在2018年降到0.98，2019年降到0.92，2020年进一步降到0.84，连续三年低于1。2020年，韩国人口进入负增长。韩国生育率如此之低，至少有以下几个原因：

一是韩国人口过度聚集导致房价高企。韩国人口约5200万，首尔都市圈（由首尔市、仁川市、京畿道组成）的人口接近2600万，这意味着约有一半的韩国人挤在首尔都市圈里生活。人口的过度聚集导致首尔房价不断上涨。

据韩国《朝鲜日报》2021年1月12日报道，文在寅政府上台后，首尔房价4年内上升了89.7%。在全球522个调查对象城市中，首尔市中心房价仅次于中国香港，居全球第二，超过纽约、伦敦等世界主要城市的房价。高房价是生育率的一大杀手。

二是韩国社会对于女性的要求过于苛刻，女性需要为生育付出很高的代价。例如，许多韩国公司不愿雇用当了母亲的女性，认为她们无法在家庭与工作中取得平衡。在这种情况下，许多韩国职场女性选择不婚不育。近几十年来，韩国结婚率不断下降。根据经合组织的数据，1970年韩国结婚率为9.2‰，1995年下降到8.7‰，2017年下降到5.2‰。

韩国人口进入负增长。 图片来源：Unsplash

三是韩国人的工作时间过长。根据经合组织的数据，2016年韩国劳动者年平均工作时间为2068小时，而英国为1541小时，法国为1522小时，瑞典为1478小时，挪威为1394小时。工作时间过长，不可避免会减少育儿时间。

新加坡的华裔生育率比马来裔更低

新加坡是世界上人口密度最大的国家之一，自然资源极度匮乏。1960年代，新加坡总和生育率一度高达5.4，在这种情况下，新加坡政府从1970年代开始推出节育政策。

在节育政策和经济、社会发展的双重效应下，新加坡的总和生育率从1971年的3.0快速下降到1985年的1.61。到1986年，在新加坡认识到生育率的持续走低已经成为严重问题后，李光耀政府决定停止节育并立即转为鼓励生育。1987年，新加坡提出鼓励生育的口号是“如果能养得起，就生三个或更多”。

虽然新加坡不断加大鼓励生育的力度，但总和生育率依然在下降， 1995年降到1.71，到2002年之后则一直低于1.4，近年则一直徘徊在1.1至1.3之间的低水平。

2018年和2019年，新加坡的总和生育率都是1.14，2020年下降到1.1，是该国的历史最低水平。

新加坡鼓励生育的一项重要措施是发放育儿补贴。2020年10月，新加坡政府又推出新的生育奖励，在现有福利基础上再额外提供一次性的生育补贴。凡是在2020年10月1日至2022年9月30日出生，符合条件的新加坡籍新生儿，可获得政府3000新币（1新币约合人民币4.8元）一次性补贴。

此外，新加坡的鼓励生育措施还包括：成立专门的社会发展署，给未婚的年轻人做媒；给生育三个或以上的家庭提供税收补助；大家庭可以有优先选校、选组屋的权利；28岁前能生育第二胎的，可以享有2万新币的补贴。

虽然新加坡鼓励生育的力度较大，但同时新加坡的生活成本也极高。英国经济学人智库发布的《2018年度全球生活成本报告》显示，新加坡连续5年被评为全世界生活成本最高的城市。

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并且，由于新加坡人口中超过70%是华裔，普遍接受精英教育模式，在教育方面支出巨大，加重了养育孩子的经济负担，导致新加坡华裔生育率比其他族群更低。例如，2018年，新加坡总和生育率为1.14，其中华裔0.98，印度裔1.0，马来裔1.85。

日、韩、新三国鼓励生育失败的共同特点

日、韩、新三国鼓励生育之所以失败，有以下一些共同的原因：

第一，在东亚的文化氛围里，生育更多意味着女性的奉献和牺牲，而男性较少参与育儿。已婚已育的女性在就业市场中容易受到歧视。许多女性为了职业发展而被迫选择少生或不生孩子。

第二，东亚国家的工作时间过长。日本人向来以“工作狂”闻名于世，韩国人的工作时长在经合组织成员国中也居于前列。新加坡不是经合组织成员国，但据新加坡人力资源局发布的数据，2017年新加坡员工平均每周工作45.1小时，超过了日本和韩国。工作时间过长，也一定程度影响了这些国家民众的生育意愿。

第三，在东方国家中，未婚母亲和私生子往往被社会歧视，因此，非婚生子女的比例很低。而在一些欧美发达国家，生儿育女的形式已在近30年发生剧变，结婚生子的传统模式，不再是绝对主流，这些国家有很多经济独立的女性不想受婚姻束缚，却想有自己的孩子。近年来，法国和北欧国家的非婚生子女比例已超过新生儿的一半。

回顾日、韩、新三国的人口政策历程，这三国都经历了从节制生育向鼓励生育的转变过程。

这三个国家鼓励生育失败的教训，有以下几点启示：要提高生育率，一是要消除就业市场中的性别歧视，保障女性公平就业的权利。二是要适当缩短工作时间。三是保障非婚女性的生育权有助提高生育率。

当前，我国正处于人口大国向人力资本强国转变的重大战略机遇期，立足国情，遵循规律，实施一对夫妻可以生育三个子女政策及配套支持措施，能够最大限度发挥人口对经济社会发展的能动作用，积极应对生育水平持续走低的风险。

上述三国在生育政策方面的成败得失，对我国调整完善生育政策和相关配套支持措施，或许有某些可供作为前车之鉴的参考价值。

编辑：张笑缘 校对：危卓

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