生育的细节⑦｜“发钱”催生靠谱吗？各国政策效果参差不齐

澎湃新闻记者 李季

【编者按】

2011年至今，我国生育政策已从“双独二孩”发展到“全面三孩”。历经10年嬗变，“让不让生”已不再是问题，取而代之的是“想不想生”和“生了怎么养”。

回顾政策历程，10年间，从2011年的“双独二孩”，到2013年的“单独二孩”，再到2016年实施“全面二孩”，2021年放开“三孩”，这表明政府提高人口生育水平的决心。事实上，生育背后还有诸多复杂的社会因素相互牵扯，“说生就生”并不容易。

基于此，澎湃新闻推出“生育的细节”系列报道，精选国内外新刊发的人口研究，将后人口转型时期人们的生育决策及行为置于“显微镜”下，以人为本，探究细节。

今天，本系列推出第七篇。环视国际，“发钱”催生效果如何？

“尽快建立鼓励生育基金，央行多印2万亿，用10年社会多生5000万孩子，解决人口老龄化少子化问题。”任泽平团队2022年1月10日发布的一项建议在舆论场上引发轩然大波。

@任泽平 创建的微博问答活动。图源：“泽平宏观”微信公号

此前，1月7日，任泽平在其官方微博上创建问答投票，“你支持鼓励生育基金吗？由国家或央行出资金，对每孩每月给予现金奖励。”截至当日15：34，参与投票的用户中，支持者占66%。目前该投票活动已经下线。

那么，现金奖励（津贴）鼓励生育的效果究竟如何？

多份研究中，各机构学者们给出了差异化的答案。有研究显示，对于生育率远未达到更替水平的国家，各种形式的现金津贴激励效果都很明显。也有研究发现，在欧洲15国，“托育服务”比“发钱”更有诱惑。还有学者指出，国际经验显示，政府的财政支持力度直接与政策效果相关。

对生育率远未达到更替水平的国家，现金津贴激励效果明显

2021年5月公布的七普数据显示，2020年我国育龄妇女总和生育率为1.3，已低于2.1的更替水平。根据世界银行的统计数据，2018年共有96个国家（地区）总和生育率低于更替水平。

2021年11月发表于北大核心期刊《人口学刊》的《国外生育支持理论与实践研究进展》一文指出，随着经济社会的发展和人们文化观念的转变，在过去一段时期，世界上大部分国家（地区）的生育率都出现过明显的下降现象，尤其是发达国家（地区）已经进入持续低生育水平阶段。在应对生育率下降的问题上，一些国家（地区）采取的生育支持政策对缓解我国的低生育率问题具有一定的借鉴意义。

1960年-2018年世界及中国总和生育率的演变。图源：《国外生育支持理论与实践研究进展》论文配图

该文作者为中南财经政法大学统计与数学学院讲师陈梅，厦门大学经济学院博士研究生张梦皙，中南财经政法大学人口与健康研究中心主任、教授石智雷。该文对部分欧美等发达国家（地区）、亚洲发达国家（地区）和发展中国家（地区）的生育支持政策进行梳理，并根据各国总和生育率的变动趋势分析其政策实施效果。

在发达国家中，文章例举了挪威和澳大利亚。挪威的总和生育率总体比较稳定，2002-2009年总和生育率从1.75提升到1.98，这归因于自1998年开始政府采取的一些生育激励政策。1998年推出了托育现金津贴，向有1-3岁子女的夫妇提供免税现金转移；2002年未能领取产假津贴的妇女将获得总额为32138挪威克朗（约3900欧元）的一次性补助金。

金黄色曲线为1960-2018年挪威总和生育率演变。图源：《国外生育支持理论与实践研究进展》论文配图

曾有研究者使用1995-2004年期间的行政登记数据讨论了挪威的家庭政策（育儿假、儿童保育和儿童保育现金福利）与生育率之间的关系。分析表明，育儿假政策对二次生育影响最大，儿童保育现金福利的引入对三次生育影响最大。

澳大利亚的总和生育率在2001-2008年呈现不断上升的趋势，从1.739增加到1.984，这归因于政府2002年后采取的一系列生育激励政策。有学者研究了澳大利亚政府在2004年5月宣布的给每位新生儿首付3000澳元的“育儿奖励”政策的效果，研究结果表明“育儿奖励”政策对生育率的影响虽然很小，但却是正向显著的，这一效应似乎对二次及更高次生育更为明显；低收入女性对现金支付可能更敏感。

在发展中国家，文章例举了俄罗斯。2005-2016年，俄罗斯总和生育率从1.294上升到1.762。曾有学者通过估计生育和劳动力参与的结构动态规划模型对俄罗斯2007年开始实行的生育津贴政策的有效性进行评估，研究发现，该计划使平均每个女性的长期生育数量大约提高了0.15。

蓝色曲线为1960年到2018年俄罗斯总和生育率的演变。图源：《国外生育支持理论与实践研究进展》论文配图

还有学者评估了从2007年开始在俄罗斯实施的对二孩及更高孩次进行的生育补贴政策对生育率的影响，数据表明2000-2004年二次和更高次出生人口的年增长率约为0.02。如果这一增长在2007-2015年持续下去，2015年二孩及更高孩次的总和生育率将达到0.731，而实际上是0.990，高出35.4%；在这种情况下，总和生育率为1.518，而实际上是1.777。高出17.1%。这些增长数据可以作为2007-2015年实施的产前政策效果的估计数。

包括上述列举的国家在内，该文共选取了瑞典、法国、英国、挪威、德国、美国、澳大利亚、日本、韩国、新加坡、俄罗斯、伊朗、泰国等13个国家进行分析。

总体而言，作者提出，从各种生育支持政策的效果来看，对于生育率远未达到更替水平的国家，各种形式的现金津贴（如生育津贴、儿童津贴、产妇津贴、托育津贴、养育津贴、父母津贴等）对生育行为的激励效果都很明显。产假、陪护假、育儿假、日托等育儿支持政策的激励效果相对较差，在很多国家甚至没有起到显著效果。现金津贴配合育儿假、日托中心建设等多类型政策组合效果更为显著。

作者分析，这可能由于产假、育儿假、税收减免等政策的受益对象为特定群体，政策没有达到全面和普遍的覆盖效果。

总体分析欧洲15国，现金补贴未产生预期作用

在全球范围内，欧洲是率先进入“低生育陷阱”的地区，早在20世纪八九十年代，一些欧洲国家总和生育率就降到了1.5以下。与此同时，现代家庭政策体系成为这些国家摆脱低生育率的重要手段。

2021年5月发表于北大核心期刊《社会》的《现金补贴抑或托幼服务？欧洲家庭政策的生育效应探析》一文，对现金补贴与托幼服务影响生育决策建构了可行的分析框架。该文作者为南开大学周恩来政府管理学院朱芸、北京大学社会学系教授陆杰华。

该研究以经合组织家庭数据库（OECD Family Database）及欧洲社会调查（European Social Survey, ESS）为数据来源，选取了丹麦、芬兰、挪威、瑞典、奥地利、德国、爱尔兰、荷兰、法国、西班牙、葡萄牙、英国、瑞士、捷克、匈牙利等15个国家作为样本，基本涉及了欧洲不同的地理文化区域。

欧洲代表性国家的现金补贴与托幼服务的政策特点及其总和生育率。图源：《现金补贴抑或托幼服务？欧洲家庭政策的生育效应探析》论文配图

该研究使用的是个体和国家两个层次的嵌套结构数据，在定量分析时采用多层模型。另因该研究的因变量为二分类变量，故采用多层二项Logitech回归模型对数据进行实证分析。

研究数据结果显示，托幼服务对欧洲家庭是否生育具有显著的正向作用，政府提供的托幼服务福利每提高一个单位，实际生育孩子的几率增加27%。与托幼服务不同，现金补贴作为政府激励生育的另一类重要政策工具，在不同模型中均不存在统计意义上的显著意义。

作者写道，从增加生育福利的角度看，现金补贴这种家庭化的政策倾向鼓励家庭（主要为母亲）作为照料子女的主要责任者，这种政策思路既背离现代欧洲社会双职工家庭的变化趋势，也违背女性自身对职业发展的期待。

也就是说，即使现金补贴使家庭的可支配收入增加，但是其家庭化的政策指向与实际的经济收益都不能有效抵御女性因生育养育子女而带来的职业风险与经济亏折，因此未能对欧洲家庭的生育决策产生显著的正向影响。

此外，研究结果显示，现金补贴与社会人口特征的交互变量对生育决策也有显著影响。现金补贴对年龄较大的夫妻更具有更大的吸引力，此时他们的职业发展结束上升阶段、处于平台期，收入基本稳定，因此对收入的变化更加敏感。然而，现金补贴的主效应仍显著性不足，整体来看，家庭生育决策中社会经济因素与现金补贴政策所形成的收入效应并不成立，仅对年龄较大的夫妻有一定的作用。

作者提出，一种可能的解释来自于贝克尔的生育经济理论。尽管现金补贴直接增加家庭的收入，当收入增长与已有子女的需求同时发生，家庭仍然可能抑制生育，将现金补贴用于提升已出生子女的养育质量而非增加子女数量。家庭生育决策中的“数量一质量权衡”抵消了现金补贴的作用。

另一种可能的解释是现金补贴的金额仍然过低，没能达到鼓励生育的阈值。

作者初步计算了部分样本国家二孩家庭每月可获取的现金补贴与家庭月收入的比例。德国联邦统计局数据显示，2019年德国家庭平均可支配收入为每月3400欧元，有两个子女的家庭每月可获得儿童金408欧元，占收入的12%。2018年英国家庭可支配月收入的中位数为2603欧元，二孩家庭每月可获得儿童金174欧元，占比约7%。总体来看，即便在较为发达的欧洲福利国家，现金补贴为家庭提供的支持仍然十分有限。

现金补贴力度越大，政策效果越好

更早前，发表于北大核心期刊《浙江大学学报》的《鼓励生育的政策及其效果：国际经验、回顾和展望》（2017年9月）一文对影响现金补贴政策实施效果的主要因素进行了分析。

该文作者为北京师范大学政府管理学院教授王颖及该院硕士研究生孙梦珍。

该文指出，影响政策实施效果的因素主要有五个方面。第一，补贴力度。以加拿大魁北克省为样本的研究发现，每增加1000加元的补贴额度，可使婴儿出生概率提高16 .9 %。以日本家庭为对象的研究发现，生育津贴每增加100000日元，婴儿出生率提高0.017%。

第二，父母的受教育程度。研究显示，受教育程度低的父母更容易受到这一政策的影响。有学者使用挪威1998-2005年人口登记数据研究生育现金补贴政策对第二个孩子出生的影响，发现现金政策更易被低学历父母所接受，高学历父母则对现金政策期待不高。

第三，家庭收入。已有研究显示，低收入水平的家庭更容易受到补贴政策的影响。一份以30万名以色列妇女为样本的研究表明，补贴政策对不同收入水平的家庭的影响是不同的：对低水平家庭的影响是积极的，对高水平家庭的影响则是消极的。

第四，孩子出生次序。已有研究表明，现金补贴政策对第三和更高次序的孩子的出生影响大于第一或第二个孩子，因此，现金补贴政策刺激了第三或更高次序的孩子的出生。这是因为几乎每个家庭都有生育孩子的期望，因此，对低次序出生（出生较早的第一、二个孩子）的孩子的需求是刚性的，不太容易因政策刺激而变化；而高次序孩子的出生因其非刚性需求而更容易受到政策刺激。

第五，宏观经济。曾有学者研究分析了加拿大自1918年以来采取的现金补贴政策和1947-1999年的生育率数据，通过时间序列模型估计生育率时间序列数据和女性劳动力的参与率、女性工资、男性收入、女性教育和儿童福利之间的相关关系，结果表明，现金补贴对生育率的弹性为0.7，但其绝对值小于女性工资和男性收入对生育率的弹性。因此，在实行儿童福利政策时要考虑经济因素的变化，并适当调整政策的实施力度。

总结国际情况，作者提出，从已有经验来看，政府的财政支持力度直接与现金补贴政策效果相关。

例如，法国是欧洲出生率最高的国家之一，2010年总和生育率是2.02，这得益于法国强有力的财政支持。2011年，法国政府在鼓励生育方面的相关财政支出达到了830亿欧元，占国内生产总值的5%。与此相对的是，意大利政府在刺激生育方面投入不足，尽管2014年新出台的津贴制度增加了补贴额度，政府为家庭提供每月80欧元津贴（法国为177欧元)，该津贴将支付到婴儿3岁生日为止（法国发放津贴到6岁），但年收入达到25000欧元以上的高收入家庭则无法获得津贴，这意味着三分之一的父母被排除在外。

该文作者建议道，应加大财政支持力度。现金补贴政策的有效性与其实施力度有关，补贴力度越大，政策实施效果越好。

责任编辑：蒋晨锐 图片编辑：金洁