为什么说绿色税收是一种受益税？|《财经》书摘

编者按

威廉·诺德豪斯曾荣膺2018年诺贝尔经济学奖。获奖之前，他已在环境经济学领域进行了50余年的耕耘。此外，诺德豪斯还与保罗·萨缪尔森合撰有《经济学》，这是经济学领域最经典的教材之一。

《绿色经济学》虽是一本普及性著作，写给大多数公众而非专业学者，但其中凝结了诺德豪斯毕生研究思想之精华，且涵盖了环境经济学领域的新近学术进展，以及本专业的核心研究主题。在此基础上，本书亦多有新见，如对绿色思维作出创新诠释，并在环境保护的大目标下，提出了确保经济繁荣与增长的新思路。

本文摘自《绿色经济学》第17章，从绿色思维角度出发，以诸多真实生活中的例证，论述了绿色税收的收益、成本、长远目标、实践操作等。诺德豪斯指出，绿色税收实际是一种受益税，其对社会和经济产生的影响是良性而健康的，因为它们是“用对坏商品的征税替代对好商品的征税。”

文｜威廉·诺德豪斯

税收给人的印象历来很差。乔治·华盛顿依靠反税收运动成为美国第一任总统，他说：“税收或多或少都会增加不便或令人不快。”吉米·卡特说：“联邦所得税制度是人类的耻辱。”而老布什曾大声疾呼：“听我说，我不会征收新的税款。”此外，对最富有的美国人征收的高额遗产税被称为“死亡税”。

然而，经济学家却对税收持不同的看法：税收是我们为公共服务付出的代价。如果你需要给儿童提供良好的公共教育、给所有人提供医疗保健服务、环境保护、基础设施升级，你便需要为这些服务买单。正如大法官奥利弗·霍姆斯（Oliver Holmes）所说：“税收是文明的对价。”

一些税收带来的伤害和痛苦可能比其他税收要小，事实上，有些税收甚至可能是有益的。表达这一观点的一种方式是：“有一些税是受益税。它们用对坏商品的征税替代对好商品的征税。”

税收效率

一个多世纪以来，经济学家一直在关注税收的效率问题。经济学原理对税收的基本分析解释如下：当一种商品或服务被征税时，消费者获得的价格相应提高，生产者获得的价格相应降低。这种价格变动会降低该产品的产量。例如，有研究表明，高香烟税可以减少吸烟。

如果对投入（如劳动力或资本）征税，那么它将降低这些投入的税后收益，致使供给减少。因而，企业倾向于将业务转移到税收较低的国家，即所谓的“避税天堂”，如爱尔兰。因此，税收或补贴的净效应是扭曲了投入和产出水平，使它们从应税的活动转向了不征税的活动。然而，税收的扭曲程度并不是一成不变的。对资本征税，尤其是在一个投资开放和资本自由流动的世界，往往扭曲最严重。如果征收高额公司所得税，房地产投资（因为特殊条款而税率较低）将会增加，而制造业投资（税率较高，因为几乎没有税收优惠）将会减少，这会导致整个经济体中住房太多而工厂太少。

对劳动收入征税的扭曲效应较小。研究发现，当税收导致税后工资下降时，人们倾向于维持工作时长。与资本不同，人们倾向于留在原处，不随便迁徙。人们不太可能因为高工资税而从美国移民到爱尔兰，因此工资税的扭曲效应小于资本税。扭曲程度更小的是租金税，租金是土地和类似的供给固定的物品带来的回报。因为土地是完全无法移动的，无论赚多少，它都会“工作”。这意味着土地税根本不会影响土地的供给，土地租金税也不会产生任何扭曲。这一理论已被应用于高收入个人（如棒球运动员和商业大亨）的收入。不论税后收入上升（就像过去20年那样）或下降（如果对亿万富翁征收财富税），这些高薪人士都会努力工作。

绿色税收

环境税在扭曲程度最高（对资本征税）到扭曲程度最低（对土地征税）的税收序列中处于怎样的位置呢？事实上，它压根不在上述序列范围内。原因是环境税恰恰能够减少社会想要减少的活动。例如，对二氧化硫排放征收高环境税将减少这些排放的“产出”，从而降低了它们的危害。这意味着绿色税收是受益税，换言之，这类税收提高了经济效率，而不像其他税种降低了经济效率。

如果绿色税收是有益的，那么恰当的税收水平应该是多少？它们是应该设定在能够最大化政府收入的水平上，还是设定为所需财政收入（needed revenues）的固定比例？这就是最优污染理论能发挥作用的地方。我们对最优污染水平的讨论需要将污染的价格设定为等于其边际损害。在征收绿色税收的情况下，最有效率的结果是，企业为其污染支付的税收等于污染造成的外部损害。因此，假如公共卫生专家已经确定二氧化硫排放的社会成本为每吨3000美元。那么，作为起点，对二氧化硫的有效税收将是每吨3000美元。

这就引出了绿色税收的核心问题。当税率设定在等于污染的边际损害时，能够在商品、服务和减排之间实现最优的资源配置，也就是说，它将外部性内部化了。绿色税收不会造成扭曲。相反，它们减少了扭曲，因为它们减少了无效率的污染。假设对硫排放征收的适当税收可以减少燃煤电厂的产量，甚至关闭污染严重的燃煤电厂，那么这种反映了硫排放给社区带来的外部成本的税收，不仅减少了污染造成的扭曲，还提高了整体福利。

对传统税收来说，将税率提到如此之高以至于减少收入，将是愚蠢的财政行为，因为这既会造成高度扭曲，也会减少收入。而在绿色税收的情形中，最优税率却可能会高于税收收入最大化对应的税率。想想许多环保主义者的目标———将碳排放降到零，便能知晓这背后的逻辑了。或许500美元的碳排放税就能实现这一点。在500美元的税率下，收入将为零。所以，我们或许会看到，最优绿色税率时的税收收入为零。

对交通拥堵定价：理论与实践

绿色税收最有趣的应用之一是对交通拥堵定价，这是经济学家多年来极为关注的话题。它最早由哥伦比亚大学的威廉·维克里教授（William Vickery，1914—1996）提出。1952年，他在提议修建纽约地铁时提出了这些原则，并部分因此获得了1996年诺贝尔经济学奖。

此处的一个关键概念是拥堵的外部性。举个例子，当道路空无一人时，第一辆进入的车不会使任何车辆减速，因此第一辆车强加给他人的外部成本为0。然而，随着交通流量的增加，每增加1辆车，后面的车就得减速。假设我驶入道路后，会使后面120辆车的交通时间各增加1分钟。如果人们的时间价值是每小时10美元，那么我造成的外部成本是120×（1/60）×10=20美元。汽车数量越多，等待时间越长，强加的外部成本就越高。

维克里的基本想法是，人们应该为公共资源，如公用事业、道路、机场和其他部门买单，就像他们为食物、住所和娱乐等私人物品买单一样。此外，价格应反映它们的外部成本，即强加于他人的成本。根据维克里的说法，这一费用应该根据拥堵的程度随时变化，并且应该毫无例外地向所有人收取。他还在当时设想了奇妙的收费技术，现如今已在电子收费系统中司空见惯。

维克里承认，他的想法并不受公共政策制定者的欢迎。“人们认为这是一种增税行为，直观上看，的确如此。但是如果考虑到司机的时间，这真的是一种节约行为。”他坚持认为，这个想法不是要减少交通流量，而是要通过更均匀地分散流量来增加流量。

如今，拥堵费主要用于新加坡、米兰、伦敦和纽约等大城市。但它们中的大多数系统都非常原始，也没有遵循维克里的思路：它们只是在完成“收费站”的工作，即车辆进入城市需要付费。例如，在伦敦，周一至周五的07：00至18：00，在收费区域内驾驶车辆每天要收取11.50英镑（约13美元）的费用。纽约也有类似系统。新加坡已经采取了最接近维克里模式的措施，安装了一个先进的系统，包括数百个电子收费站和收费系统，这些收费系统根据车辆类型、一天中的时间和实时拥堵情况不断调整。

人们经常抱怨，征收拥堵费于事无补。然而，严谨的研究表明，事实上，拥堵费不仅减少了高峰时段的交通流量，还提高了交通速度。也许对公众而言最有价值的点在于，拥堵费的收入被用于增加公共交通，这进一步减少了交通拥堵和污染。

维克里提出的拥堵费方案超前了几十年。像其他能够解决主要外部性的想法一样，它可能需要等待许多年才能获得绿色精英和公众的认同。然而，随着越来越多的城市和政府机构采用它，随着人们的生活变得更加舒适，我们可以看到拥堵费带来的双重好处：它既减少了时间与精力的浪费，增加的收入还可以提供更多公共服务。

绿色税收的潜力

与研究传统税收的大量文献相比，研究环境税的文献数量较少。绿色税收的主要潜在来源是什么？梳理对这一领域的研究，可以发现许多领域的外部性定价过低。然而，评估何为恰当的价格被证明是极其困难的，所以我们只能进行粗略的测算。

环境税富有成效的主要领域是那些外部性（例如污染）得到很好度量的领域，在生产过程中有便利征税条件的领域，以及那些管理成本相对于收入较小的领域，如温室气体排放（尤其是二氧化碳）和汽油等燃料、空气污染和稀缺的公共水资源。以下是几种最值得关注的税种，它们主要集中在美国（因为美国有充足的数据和大量的环境破坏）。其他税种要么税基相对较小，要么实施起来困难得多。

碳税

在可能的若干种环境税中，迄今为止最重要的是碳税。该税种具有很大的税基，所谓税基是指税收所依据的活动的价值。碳税的税基之所以很大，是因为美国每年的二氧化碳排放量巨大。正如我将在讨论气候变化政策时进一步解释的，碳税不仅是十分有吸引力的减缓气候变化的政策，而且是重要的环境税。

下文展示了对美国碳税收入的近似估计。2019年，工业二氧化碳排放量约为50亿吨，甲烷等其他气体的排放量约为10亿吨二氧化碳当量。我们可以使用美国政府对边际损害的估计，即每吨40美元。如果排放量不变，那么总收入将为60亿吨×40美元/吨=2400亿美元。但排放量可能会下降；在这个价格下，排放量将下降25%至每年45亿吨。这将每年产生约1800亿美元的收入，略低于2019年GDP的1%或联邦收入的8%。

如果政策制定者希望随着时间推移提高税收，比如提高到每吨100美元，那么这一税率将使收入增加到每年4000亿美元左右，最高收入大约为5000亿美元。因此，碳税至少可以产生可观的收入流，直到税率变到更高的水平，以至于能够几乎削减所有的排放，当然这时的碳税收入也会降为零。

最后，我要提醒大家，碳税目前还只是环保主义者和财政专家的愿望而已。如今，美国和大多数其他国家的实际碳税收入完全为零。

二氧化硫和其他空气污染物

另一个潜在的收入来源是其他的一些传统空气污染物，其中不仅包括二氧化硫，还包括氮氧化物、一氧化碳和颗粒物。

美国目前是免费发放污染许可证，但财政专家建议，这些许可证应该通过拍卖出售，因为这些许可证像石油或木材一样是宝贵的公共财产。二氧化硫拍卖或征税的潜在收入可以通过考察二氧化硫的排放和交易价格来估算。我们可以将隐含收入计算为拍卖排放许可的收入，即排放量乘以交易价格。从1994年到2007年，平均隐含收入接近每年50亿美元。在那之后，由于实际排放量远低于监管设定的上限，价格大幅下跌，因此隐性收入也大幅下降。

然而，这些数字低于理想值，因为交易价格远远低于对边际损害的估计值。据估计，每吨二氧化硫的边际损害约为3000美元，而1994年—2007年二氧化硫的平均价格仅为每吨300美元。如果硫排放价格设定为边际损害，排放量应该会更早地出现大幅下降。按照目前的排放量和3000美元的价格，每年的收入将接近100亿美元。

此处得到的启示是，征收二氧化硫税会有很高的潜在收入，但远远低于征收碳税。

关于其他污染物的数据则更加难以确定，因为它们的量相对更少。氮氧化物也有一个交易计划，在2005年—2010年间，这里的隐含收入在每年10亿美元左右，之后价格急剧下降。最昂贵的污染控制是对汽车尾气排放的监管，在2010年，这方面的合规成本约为每年260亿美元。如果用排放税取代监管措施，每年可能会增加数百亿美元的收入，当然这里的测算并不精确。

交通外部性和汽油税

环保主义者对汽车嗤之以鼻。根据一项研究，汽车产生的外部性包括健康损害、交通堵塞、交通事故、空气污染、噪声、气候变化、生境破碎化、视觉干扰、自然和环境退化、水污染、土壤污染、能源依赖和肥胖。虽然对上述影响分别征收环保税是有可能的，但对一项有大量有害副作用的活动集中征税可能更方便。

最好的征税办法也许是对行驶里程征税。但是，这既困难又具有侵犯性，因此大多数国家将重点放在对汽油和柴油等燃料征税上。这类做法似乎与二氧化碳排放有关，但与其他溢出效应的联系不甚明显。研究发现，汽车带来的总外部效应为每加仑燃油1—4美元，而这远远高于美国的燃油税，接近欧盟的税率。

汽车燃油税有巨大的创收机会。目前，美国的平均税率约为每加仑0.5美元，每年产生约800亿美元的燃油税收入。如果税率增加到每加仑3美元，每年的收入将增至约3700亿美元。

因此，就像碳税一样，汽油库中也有金矿。然而，与碳税不同，汽油税并不是理想的绿色税。虽然它会减少与石油消费密切相关的环境问题（如空气污染），但对其他问题（如交通拥堵或肥胖）则无济于事。

稀缺公共资源的拍卖

其他多个潜在领域也可能受到绿色税收（或更普遍的资源定价）的有利影响。其中最明显的就是机场拥堵，这个问题几乎一夜之间就可以解决。如果你曾飞过纽约肯尼迪、芝加哥奥黑尔或洛杉矶国际机场等繁忙的机场，你一定经历过等待起飞的飞机长龙。“各位旅客，大家好，我是本次航班的机长。我们是第34架等待起飞的航班，我们先排队等待，大约45分钟后起飞。我会随时更新动态信息。”

这种问题不难解决。把奥黑尔机场下午5：00到6：00的60个起飞时段拍卖掉。飞往密尔沃基的小型飞机或不经济的航班将选择不飞行，而飞往伦敦的大型喷气机可以轻易地消化这笔费用。你可以搭乘火车去密尔沃基，并不会多耽误多少时间，但是从芝加哥到伦敦的其他交通方式却很难找到。

假设机场每年可以因此获得10亿美元收入，则其净好处包括，减少了地面等待时间，并有能力促进设施的现代化。这笔钱可以叫作基础设施救济费（relief fee）。

其他领域也可以从环境资源定价中受益。一个是美国西部的水资源短缺。在那里，水是现代的黄金，国家实际上是用水灌溉低价值的农产品。如果稀缺的公共水资源被拍卖给出价最高者，将得到最有价值的使用，而土地也可另作他用。

更普遍的是，放眼望去，我们能够看到的景象是公共资源的价值几乎都被低估了。这不仅包括空气、水、气候、地下矿物质、放牧权和公共土地，还包括其他一些不太明显的项目，如停机坪、公共高速公路和公园。在这里，应用绿色税收原则能够提升它们的使用效率并增加税收。

然而，需要考虑的第二点现实是，这些公共资源的财政收入可能并没有那么多，且反对声音肯定十分激烈。确保对公共资源的定价能力，需要同反税收团体以及那些目光短浅或想把“免费”公共资源留给自己的人进行艰苦的斗争。

对不平等的影响

绿色税收的一个标准问题是，它们是累退的，也就是说，相对贫困的家庭受到的影响更大。累退的根本原因是，相对于高收入家庭，低收入家庭在能源和其他环境敏感型商品和服务上的支出占比更高。

虽然绿色税收具有累退性，但财政专家提供了一个简单的补救办法。绿色税收的收入可以部分返还给家庭，以抵消其累退性。吉尔伯特·梅特卡夫（Gilbert Metcalf）出色地研究了绿色税收和税收返还的可能组合，以确定一个对不同收入群体中性的征税方案。他发现，如果通过降低工资税和个人所得税的方式将绿色税收的收入返还给家庭，一揽子绿色税收对收入分配的影响基本可以忽略不计。

对绿色税收的总结

绿色税收是绿色思维促进国家健康和繁荣发展最清晰、最简洁的例子之一。绿色税收改革使各国能够在提高收入的同时改善环境。

然而，各国很少意识到绿色税收的前景，因此基本上忽视了这套具备强大功能的全新税收体系。除了汽油税（有价值，但仅与环境目标间接相关），现阶段基本上没有绿色税收。最有用的单一环境税是碳税，这一税种可以服务于核心环境目标，且易于测量和实施，同时有可能带来巨额的潜在收入。其他例子，如对常规空气污染物、拥堵、水和其他资源征税，虽然也有用，但更复杂，对收入的影响也不那么大。

绿色税收属于近年来最有希望的创新之一。这一税种实现了环境政策目标的神圣“三位一体”：为宝贵的公共服务提供资金、有效地实现我们的环境目标且不会带来扭曲。很少有政策能够得到我们如此热情的支持与拥护。

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