「美国研究」赵明昊：拜登政府印太战略向何处去（2021年11月）

赵明昊：拜登政府印太战略向何处去（2021年11月）

作者：赵明昊，复旦大学美国研究中心研究员

来源：北京语言大学国别和区域研究简报 2021年11月 总第二十八期

微信平台编辑：周悦

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在拜登政府对华政策布局中，印太战略占据核心地位。沙利文（Jake Sullivan）、坎贝尔（Kurt Campbell）、拉特纳（Ely Ratner）等拜登政府中国政策团队核心成员普遍将印太视为中美地缘政治竞争的首要区域。他们主张以日韩澳菲泰五个条约盟国为基础、以“美日印澳”四国机制为主体，大力吸收区内外伙伴国，打造制衡中国的地区架构（regional architecture），全面加大对华军事安全威慑，并提升在“灰色地带”与中国进行竞争的能力。拜登政府正在制定更为详尽的印太战略，包括推动构建“印太经济框架”。从近期美国高官的政策表态和相关行动看，美国加紧打造与中国展开“激烈竞争”的印太棋局。

一、 突出美国的“印太常驻力量”角色

过去几个月，拜登政府频繁派出高官访问日本、新加坡、菲律宾、越南等印太地区国家，拜登本人也亲自参加美国-东盟峰会等活动，通过加大政治和外交接触力度展示“美国回来了”。2021年11月11日，拜登的国家安全事务助理沙利文在澳大利亚罗伊研究所举办的活动上发表视频演讲。他强调，美国“是印太地区的常驻大国。人所共知，我们的‘国土’向西到达关岛，那里属于美利坚的领土…我们在日本、在韩国、在澳大利亚都有实质性的长期驻军。” 沙利文的这一论调旨在回应有关美国是“域外国家”的说法，力图展现拜登政府对印太地区的高度重视。沙利文还表示，美国决定从阿富汗全面撤军，就是为了能够更多地关注印太地区，美国和中国在印太地区存在“激烈竞争”，但这种竞争并未意味着一场“新冷战”。
作为白宫国家安全委员会印太事务协调员的坎贝尔则在另一场智库活动中，就拜登政府的印太战略做出进一步阐释。坎贝尔曾在奥巴马政府担任负责东亚和太平洋事务的助理国务卿，是当年美国“亚太再平衡” 政策的主要操盘手。11月19日，坎贝尔与哈德利（Stephen Hadley）在美国和平研究所（USIP）举行印太战略专题对话，哈德利曾任小布什总统国家安全事务助理，而美国和平研究所毗邻美国国务院，带有很强的国会和政府色彩。这场对话发生在中美元首视频会晤后，坎贝尔全程参与了这场重要外交活动，因此他的政策表态倍受关注。坎贝尔称，拜登政府升级美日印澳四国机制（QUAD）、构建美英澳三国安全关系（AUKUS，奥库斯）以及加强与越南、欧盟等协同，已经让中国感受到压力。拜登政府的对华政策是“从国内事务开始的全面综合战略”，科技竞争是核心领域，美国将会注重完善印太战略下的地区经济政策。
即便奥库斯机制等受到来自地区国家的批评，但拜登政府并没有放慢步伐。近期，拜登政府已经任命米勒（James Miller）负责推进奥库斯事务，尤其是围绕为澳大利亚提供核动力潜艇一事敲定细节。米勒曾在奥巴马执政时期担任国防部负责政策事务的副部长。值得注意的是，日本前首相安倍晋三在参加澳大利亚战略政策研究所（ASPI）相关活动时提出，日本应当加强与奥库斯的联系，特别是在人工智能、网络技术等领域。澳大利亚总理莫里森也强调，奥库斯并不仅仅聚焦军事合作，还涉及新兴和关键技术、国防产业链等诸多层面。澳大利亚战略政策研究所专门打造了“悉尼对话”机制，用于促进美日澳印等国在高科技领域的政策协调。这也印证了坎贝尔有关科技竞争是美国及其印太盟友关注焦点的论断。

二、抛出“印太经济架构”主张

拜登政府印太战略的最大“痛点”在于缺乏有力的地区经济政策。在国际经济政策方面，拜登政府延续特朗普政府“买美国货、雇美国人”的保护主义做法，推进以“重建中产阶级”为核心目标的政策路线，推动“美国制造”等计划。英国《经济学人》杂志将之称为“软保护主义”。为了避免得罪美国中下阶层选民群体，拜登政府进一步疏远“自由贸易”，宣扬“公平贸易”，强调“经济安全就是国家安全”，力图推进所谓“以工人为中心的贸易政策”。其后果在于，美国缺乏加入“全面和进步跨太平洋伙伴关系协定”（CPTPP）等地区多边经贸安排的政治意愿和政策空间。
据美国官方机构统计，2011年美国对亚洲地区国家的出口额是4392亿美元，2021年为4497亿美元。在过去10余年间增长寥寥，这让美国战略界人士慨叹，美国在地区经济事务上面临“被边缘化”的严峻挑战。拜登政府既要设法为其印太战略打造经济支柱，又要顾及美国选民厌恶“自由贸易”的情绪，在实难加入CPTPP等多边经贸安排的情况下抛出“印太经济框架”这一口号。民主党人一贯擅长制造政策概念，迄今“印太经济框架”仍是语焉不详，多少显露出拜登政府在地区经济战略上有心无力、左支右绌的困境。
不过，从近期美国商务部长雷蒙多（Gina Raimondo）、美国贸易代表戴琪（Katharine Tai）等高官的印太之行看，仍可就“印太经济框架”看出若干端倪。雷蒙多访问新加坡、日本和马来西亚，其聚焦的政策协调议题包括供应链、数字经济和地区基础设施三点，其中尤以涉及芯片等高技术产品的供应链问题为首要。戴琪的行程则涉及日本、韩国和印度三国，促成“美日贸易伙伴关系”，强调加强美日在劳工权利、环境、数字贸易方面的合作；提出要“以未来为导向”，与韩国深化有关供应链、新兴技术、数字生态系统等问题的磋商；参加美印贸易政策论坛，围绕钢铁关税、医疗设备市场准入、数字税等具体问题与印度方面加强沟通，努力弥合美印在世界贸易组织（WTO）改革等议题上的分歧。简言之，拜登政府的“印太经济框架”或以数字贸易、供应链重塑为重点，并通过加强对印太地区的基础设施投入，与美国提出的另一项倡议——“重建更好世界”（B3W）形成呼应，进而不断强化与中国之间的产业、技术与地缘经济竞争。

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