美国新推“印太经济框架”有望修成正果吗？

当地时间5月23日下午，美国总统拜登在日本东京正式宣布启动“印太经济框架”，初始成员包括韩国、日本、印度、澳大利亚、新西兰、印尼、泰国、马来西亚、菲律宾、新加坡、越南和汶莱等13个国家。

打“印太经济框架”这张牌，美国可谓蓄谋已久。早在去年10月东亚峰会上，拜登就放出了风声，宣布将与盟友一同构建“印太经济框架”，重振美国在印太地区的地位，被视为特朗普退出“跨太平洋伙伴关系(TPP)”五年之后美国努力与亚洲国家重建贸易关系的关键一步。

▲当地时间2022年5月23日下午，日本东京，日本首相岸田文雄、美国总统拜登、印度总理莫迪在东京都六本木的泉花园画廊举行“印太经济框架”（简称IPEF）启动仪式，其他初始成员国领导人或部长级官员通过视频方式远程参会。（人民视觉图片）

拜登舞剑意在遏华

近年来，随着中国的地区影响力越来越大，拜登政府因迟迟未能制定有效的印太经济战略而饱受批评。在这样的背景下，作为美国“印太战略”十大核心任务之一，拜登政府抛出了“印太经济框架”概念，目的建立由美国单方面主导的经济合作安排，通过引入替代供应链等措施，鼓励印太国家与中国市场“脱钩”，让它们加入到包围中国的行列中，企图将中国排除在地区贸易和供应体系之外。

正如美国贸易代表戴琦所言，“印太经济框架”是一个“独立于中国的安排”。今后一段时间，拜登政府会紧锣密鼓地试图在印太地区建立一个封闭、排他和对抗性的经济安排，施压合作伙伴调整国内经济政策，服务美国利益，而不是签署开放市场、减免关税那样的名副其实的自贸协定，尤其是与东南亚地区长期遵循的开放、包容、平等、互惠原则背道而驰，具有明晰的地缘政治意图和意识形态色彩。

不过，拜登政府在遏华手段上不再像特朗普政府要求盟友联手对付北京那样赤裸裸，志向似乎也更为远大。针对越来越多的国家关注地区稳定，明确表示不希望在华盛顿和北京之间选边站队，美国的印太战略出现了一些微妙变化，开始强调华盛顿在印太地区的优先事项是专注于塑造地区安全架构，目标“不是改变中华人民共和国”，而是在世界上建立“最大限度有利于美国、美国的盟友和伙伴，及其共同利益和价值观”的“影响力平衡”，有意使印太战略的叙事模式超越狭隘的地缘政治二元框架。

其中最为明显的是在与东盟的互动过程中，美国刻意渲染双方的“共同议程”和“共同价值观”，在灌输美国重视东盟作用的同时，强调美方是基于历史，而不是地缘政治竞争，完全是按照自身的需求与东南亚接触合作，而不是简单地将这种接触定性为对华竞争的手段，目的是扩大志同道合国家的网络，不是为了让任何人“在国家之间做出选择”。

不难判断，基础这种思维，拜登政府在力推“印太经济框架”时，不会“牛不喝水强按头”，而会将重心放在制定标准、确立规范、推动包容性之上。这不仅意味着美国将不遗余力地固化所谓民主国家在制定规则方面的话语权，而且还将努力与合作伙伴在新贸易标准的制定问题上扩大共同基础，以“印太经济框架”为平台启动对话机制，更好地与印太国家协调经贸政策。

然而，无论美方如何包装，无非是“新瓶装旧酒”，难掩遏华制华本质。

来而不往恐难如愿

需要指出的是，拜登在日本发表的“印太经济框架”只是画出了与印太国家围绕“公平和有弹性的贸易、供应链弹性、清洁能源、脱碳和基础设施，以及税收和反腐”四大支柱开展合作的路线图，所有问题合则约，不合则散，都将以“功能表”模式通过谈判来解决。

与其他传统意义上的贸易协定不同，“印太经济框架”的一大特色是不含取消关税、扩大市场准入等方面的措施，这令许多国家感到沮丧。

拜登这样定位“印太经济框架”，反映了美国的政治现实。一方面，美方急于填补特朗普退群留下的真空，在对外经贸上有更多作为，另一方面，还不得不迁就国内对TPP式自贸协议的政治阻力。因此，在实际磋商谈判时，有些问题会显得相当尴尬，很可能阻碍谈判进程。

例如，东盟国家初始成员厚此薄彼影响东盟共同体的健康发展。这次，美国邀请印尼、马来西亚、新加坡、越南、菲律宾和汶莱等国成为“印太经济框架”的初始成员，却将柬埔寨、老挝、缅甸等国拒之门外，这可能会破坏东盟的团结。更为重要的是，美国口口声声声称支持东盟的中心地位，但“印太经济框架”显然没有顾及东盟主张的包容性区域合作方式，或将削弱东盟在地区架构中的中心地位，这是东盟所不愿看到的。

有分析指，“印太经济框架”在数字经济、劳工、市场监管、环保和反腐等领域的标准远远高于东盟一些国家的国内法甚至国际公约的标准，其中的排他性、惩罚性条款可能与“区域全面经济伙伴关系协定(RCEP)”和“全面进步跨太平洋伙伴关系协定(CPTPP)”等区域自贸协定的承诺相矛盾，如何处理这些不一致或引发美国与相关国家新的矛盾冲突。

美国中期选举将在年底举行，多边贸易协定在美国国内难过政治关。美国对外关系委员会亚太研究高级研究员史密斯（Sheila A. Smith）在谈及“印太经济框架”时一针见血地指出:“我认为这是一个错误的选择。我们需要更强有力地与地区伙伴贸易就贸易准入和贸易进行谈判，但眼下我们的政治与此不相容。”

更为难堪的是，近些年来美国在有些方面做塌了牌子，尤其是特朗普上台后，不顾盟友感受接二连三地退群，执意退出了奥巴马政府全力推动的TPP自贸协议，美国的信誉和政策的连续性受到国际社会的质疑。这次拜登政府迫于政治压力，闭口不谈回归TPP或CPTPP，却玩出“印太经济框架”新花样。“江东弟子多才俊”，一旦两年后白宫变天，新当权者很可能故伎重演，新官不认旧账。面对这样的不确定性，要想哪个国家不计后果一猛子扎下去恐非易事？

授之以惠扩大阵营

毋庸置疑，对许多印太国家而言，无论“印太经济框架”采取何种形式，都难以取代贸易协定，不可能满足它们的真正需求，特别是在市场准入没有实质性承诺的情况下，其他国家很难做出任何有意义的让步。

话又说回来，我们不能就此得出结论说拜登政府力推“印太经济框架”毫无胜算，毕竟美国那么多智囊不是当摆设放着看的，他们一定会想方设法寻找切入点杀开一条血路。

从目前公布的13个初始成员国的构成看，主要分为两个组别。为了有效推动“印太经济框架”的顺利实施，美国似将优先考虑与澳大利亚、日本、韩国、新西兰和新加坡等国的谈判，这些国家在“印太经济框架”关注的规则、标准和规范方面与美国更为接近、甚至基本一致，谈判阻力会小一点。

然而，美国制定的经济框架要想影响整个地区，还必续做好其他经济体，尤其是东盟重要的新兴经济体的工作。因此，除新加坡外，美国还将重点做印尼、马来西亚、泰国、越南、菲律宾等国的工作，说服它们更多地融入“印太经济框架”，在此基础上待将条件成熟时再考虑有无条件拉柬埔寨、老挝、缅甸等国入群。

综上所述，美国要推进“印太经济框架”，在不扩大市场准入的情况下，关键是如何让参与国有利可图，看到可能带来的实实在在的利益。为此，专家建议，拜登政府应结合相关国家的迫切需求，一国一策，说明它们加速贸易便利化进程。

此招绝非无的放矢。过去20年，贸易便利化一直是东盟的政策重点，目前东盟的目标仍是实现“成员国之间的贸易便利化制度趋同，并向全球最佳实践靠拢”。为此，美国完全可以利用优势帮助东盟成员国提高海关管理效率和资料集成度，降低贸易商在与政府打交道时所承担的合规成本，通过提供贸易便利化支援，换取东盟国家在“印太经济框架”谈判时作出更多让步。

这方面美国拿得出手的东西很多，包括通过美国国际开发署(USAID)为区域国家的“国家单一视窗”制定实施蓝图，并根据不同国家的不同发展阶段提供不同的支援。

例如，对马来西亚、泰国等做得较好的国家，美国的重点可放在支持它们建立包括贸易物流一体化在内的高效、一体化、以客户为中心的系统，推动“国家单一视窗”的互联互通，整合参与国的平台，进一步统一、简化和促进跨境贸易管理流程自动化，即使短期内做不到完全无缝对接，仍可寻求政府与政府之间的资料共享安排，确保美国、区域伙伴以及双方海关之间贸易流动有序、高效、安全。

与此同时，为了避免“印太经济框架”仅局限于志同道合国家之间的自嗨，拜登政府也会重点做好越南这样的新兴大国的工作，对其贸易便利化优先事项提供有力支援，以此吸引它们更多参与到印太经济框架中来。

迄今为止，越南的贸易便利化系统仍有欠发达，单单进口商品就要遵守300多种不同政府机构签发的法律条文，搞得人头昏眼花，耗时费力烧钱，常常令中小企业望而却步。这就给美国提供了可乘之机，拜登政府完全可以以此为抓手，帮助越南发展“国家单一视窗”系统，协调不同机构的通关风险管理，简化行政程序，提高透明度，推动海关管理现代化。

此外，美国还可帮助越南完成国内非关税措施和贸易便利化范例数据库建设。尽管越南海关当局一直在努力改进，但这两个数据库仍难以正常运转，包含大量过时的资讯。

以上问题并非越南等国独有，美国在优先考虑这些国家关切的同时，还可以成功案例现身说法，将柬埔寨、老挝等有类似需求的区域国家吸纳进来，帮助它们启动“国家单一视窗”建设，进行影响评估，将不利因素降至最低。

不要低估“国家单一视窗”的作用，一旦投入使用，将对一个国家的贸易体制产生实质性影响。2020财年，美国自己的国家单一视窗“自动化商业环境”系统在效率方面就创造了近18亿美元的收益。这对印太许多国家还是很有吸引力的。

当然，贸易便利化不只是“国家单一视窗”，其他可做的还有许多。拜登政府还可与区域伙伴合作在“印太经济框架”中纳入“经认证的经营者(AEO)”和“受信任贸易商专案”系统，并扩大“AEO互认安排(MRAs)”覆盖范围。

山雨欲来，中国如何连横合纵，见招拆招，化解风险，寻找机遇，变不利因素为有利因素，与美方在斗争中求合作，将有很多工作需要做。

（文/张介岭）

（本文首发于2022年5月30日出版的香港《经济导报》，总3518期）