美国政府为什么没有总理和外交部长

在一些同时存在总统和总理这两个行政职务的国家常会被问道是总统的权力大还是总理的权力大。可能在相当一部分人的印象中德国和印度的国家最高领导人就是总理，然而实际上这两个国家都是有总统的：德国现任总统是弗兰克·瓦尔特·施泰因迈尔，印度现任总统是拉姆·纳特·科温德，然而这两位总统在国际事务中露脸的频率远远不及身为总理的默克尔和莫迪，以致于很多人误以为德国和印度没有总统。

事实上国家最高领导人这个概念其实是比较模糊的——既可以指地位最高，也可以指权力最大。这两者有时是统一的，有时则并非统一的。哪些国家地位最高的领导人并非权力最大呢？英国、日本这样的君主立宪国就是典型的例子。英国女王和日本天皇是宪法规定的国家元首，然而作为君主立宪国的英国和日本的君主是虚位的，由议会选举中产生的多数派上台组织内阁，而国家的实际政务是由内阁负责的。

英国女王和日本天皇的实际权力都比不上首相，因为他们都不掌握实权。英国人甚至将其政治体制形容为“上下两院如果把女王的死刑判决书送到她面前，那么她只有签字的权力”。英国女王和日本天皇尽管在政治上不掌握实权，然而其地位威望却是首相所无法比拟的：首相是要受一套政治运作机制制约的，如果首相违背了既定的制度程序就会遭受弹劾，人们可以自由表达自己对首相及其政府班底施政的不满。

英国和日本的首相都曾出现过频繁更换的现象，然而王室却始终受到国民的崇拜——这种在国民精神意识领域的权威性是实际负责政务的首相及其政府班底成员所不具备的。所以在英国、日本最高领导人这个概念其实是模糊的：王室地位崇高却不掌握实权；政府内阁手握实权却并不享有崇高的威望。德国和印度的总统在一定意义上也和英国的国王、日本的天皇处于类似的地位。

这里就涉及到国家元首和政府首脑的区别。所谓国家元首是指一个国家在实质或形式上对内对外的最高代表。需要注意的是：国家元首可以是实质性的，也可以是形式性的，只要对外作为国家的最高代表即可；政府首脑是指一国政府或内阁的领导。国家元首和政府首脑可以从职务上合一，也可以由一人兼任，当然也可以分立，一切取决于不同国家各自的具体国情。

世界各国的国情千差万别，所以世界各国的政体也不尽相同：世界上既有像中国、朝鲜、越南、古巴这样的社会主义民主共和国，也有像美国、俄罗斯、法国、韩国这样的资本主义总统制共和国，还有像德国、印度、意大利、新加坡这样的议会制共和国，另外还有像英国、日本这样的君主立宪国，甚至还有像沙特这样的专制君主国。议会制共和国的国家元首和君主立宪国一样处于虚位状态。

议会制共和国的实际日常行政事务由在议会中拥有多数议席的政党领袖组成的内阁负责处理。内阁的实际掌舵人称为总理，所以身为政府首脑的总理就成为了全国实权最大的人物，而身为国家元首的总统其实是并不掌握政治实权的。与此形成对照的是美国、俄罗斯、法国、韩国等总统制共和国：在这些国家总统既是地位最高的国家元首，同时又是实权最大的政府首脑。

所谓总统制就是由总统直接领导政府机构。在这种政治体制下政府各部门的部长都直接听从总统并向总统负责（议会制共和国的部长们是向总理负责），所以总统在总统制共和国就是行政权力的最高和实质负责人。不过即使同样是总统制国家仍会存在一些细节上的差异：俄罗斯、韩国尽管是总统制国家，但设有政府总理一职；相比之下美国直接就不设总理，所以美国一般被视为是全球最为典型彻底的总统制国家。

在总统制国家总统不仅是国家名义上的最高领导人，也是政府、军队的直接领导。俄罗斯、法国、韩国等总统制国家的总理其实更多是起到对总统的辅助作用：政府各部门的部长们直接对总统负责，总理充其量只是在各部门之间扮演召集人和协调者的角色。美国则直接不设总理：其他国家的总理所享有的权力、所管理的事务则被分散为由总统、国务卿和各部部长共同享有。

其他国家总理的职务一般是对内行政管理的大权和国内经济发展的大权。这两项权力在美国都掌握在总统手中。总统实际上相当于已身兼总理一职，而在具体处置时则直接由国务卿和各部部长来实行，这样美国总统也就不必像俄罗斯、法国、韩国的总统还需要通过总理向各部部长发号施令。美国总统在体制框架下享有比俄罗斯、法国、韩国等国的总统更大的行政权力。

美利坚合众国最初是由弗吉尼亚、马萨诸塞、新罕布什尔、马里兰、罗得岛、康涅狄格、北卡罗来纳、南卡罗来纳、纽约、新泽西、宾夕法尼亚、特拉华和佐治亚这十三个英属北美殖民地在独立战争中联合形成的松散邦联。美国政坛就出现了两种截然不同的政治观念：一种主张建立了一个强有力的联邦国家，另一种则主张尽可能维护各州相对独立自主的权利。

1787年美国召开制宪会议时大多数政治精英人物已达成共识：设立独立的行政部门以提高政府的行政效率，以此为契机加强十三州相互之间的联系，从而形成一个更为统一和紧密的联邦。当然强化中央集权不代表否认各州的自治自主属性，事实上迄今为止联邦政府与各州政府的博弈仍是美国政坛司空见惯的现象。在当时强化联邦政府的权力尽管已成为政治精英的共识，然而强调各州自主权的主张也有相当的市场。

1787年的制宪会议实际上是一场建立在协调与妥协基础上的会议。这场会议在美国历史上所起的作用是：制定了一部协调联邦与各州之间关系的同时协调立法、行政、司法三权关系的宪法。在此之后美国从未颁布过新的宪法，而是始终通过修正案的形式对宪法进行完善。时至今日美国宪法尽管经过了多次修正，然而美国的立国原则是建立在1787年所制定的宪法所基础之上。

在1787年的制宪会议召开时与会代表对到底要设立怎样的行政机构其实是心里没底的。美国的近代历史上第一个实行共和制度的国家，所以无法借鉴旧大陆君主国的行政体系，那么在国际上也就没可供当时的美国参考的现成案例了。制宪会议上弗吉尼亚州的代表詹姆斯·麦迪逊提出了一个弗吉尼亚方案：设立一个强有力的行政部门，而这个全国行政机构由国会选举人员组成。

全国行政机构的权力来自国会，但也拥有部分否决权可以否决国会法律。与会的大多数代表认为行政部门由国会产生违背了立法、行政、司法三权分立的原则，另一方面这个构想中的行政机构享有强大的权力却又不向国会负责容易使人联想到殖民地时期的总督。这个弗吉尼亚方案因此遭到了大多数与会代表的否决。在排除弗吉尼亚方案之后摆在制宪会议代表们面前的是州际会议方案和总统制方案。

州际会议方案的要点在于：立法机关为全国最高权力机关，行政部门是执行立法机关意志的机构，组成行政部门的人员应由立法机关任命并对立法机关负责。这实际上就类似于如今英国、荷兰、意大利、冰岛、加拿大、新西兰、新加坡等国的议会内阁制。支持这一方案的主要有弗吉尼亚州州长埃德蒙·伦道夫、马萨诸塞代表埃尔布里奇·格里、宾夕法尼亚代表约翰·迪金森和康涅狄格代表罗杰·谢尔曼。

与州际会议方案对立的是总统制方案：设立一个独立的行政机构。其权力由宪法赋予，能与立法机关分权并相互制约。这种赋予行政机构首脑以极大权力的总统制方案在一开始并不占上风。总统制方案的支持者极力强调这一方案的优点：独立的行政部门不仅能迅速有效地解决各种突发问题，还能有助于建立稳定的社会秩序。然而反对者的理由同样充分：这种制度有可能出现个人专制。

在两派的辩论过程中支持州际会议方案的代表梅森公开指责总统制将会带来一个“更危险的君主政体——选举产生的君主政体”。制宪会议鉴于两派始终争执不下只得将这一议题交给细则委员会进一步探讨。这个委员会的主席恰好是支持总统制的詹姆斯·威尔逊。詹姆斯·威尔逊随即在向大会提交的宪法草案报告中极力主张设立单一的行政首脑——也就是总统。

威尔逊提出这种行政首脑将是新政府的“活力”、“领导”和“行动”、“办事效率”的源泉，还能有效避免滥用职权而无人承担责任的弊端。威尔逊所说的这些恰恰是在邦联时期困扰美国人的难题，也正是这番说辞打动了不少与会代表。最终总统制方案在制宪会议上顺利通过。美国由此确立了总统制这样一种政体形式，与此同时美国也确立了立法、行政、司法相互独立制约的三权分立体系。

事实上这种制度设计本身就是对拥有莫大行政权力的总统进行制约：美国实际上相当于同时身兼政府总理和三军总司令的职务，然而总统的权力再大也只能局限于行政领域。立法和司法不仅独立于行政权力，同时还要对行政权力构成一定制约：总统的提案必须由国会参众两院通过才能正式生效；总统对除海军陆战队之外的全美武装力量进行调配也需要国会授权。

美国政府不仅没设置总理这一职务，也不存在通常意义上的“外交部长”。外交事务当然是国家行政权力之一，所以在美国的制度设计中外交权自然应当掌握在总统手中。从1787年美国宪法制定之日起总统就被宪法明确赋予了外交负责人的地位，然而总统不可能凡事都亲力亲为。如果财政、军事、外交等各种各样的事务都需要总统事无巨细一一过问一定是忙不过来的。

总统之下的政府各部部长们实际上就负责把总统的政令具体细化落实：国内的财政、军事等事务如此，那么外交事务当然也是如此。这也就意味着需要在总统之下设立一个专管外交的部门。早在1781年美国就任命利文斯顿为第一任外交部长，然而当时独立战争尚未结束，美国实际上还不存在健全的政府机构，所谓的外交部长其实就是为争取欧洲各国支持美国独立战争而设的一个临时性职务。

直到1789年美国国会才正式批准成立外交部。谁知外交部刚成立两个月就改名为国务部。美国的国务部在英文中写作“United States Department of State”，清政府将其翻译为“国务院”，后来的民国时期以及新中国成立后都继续沿用了“国务院”这一翻译称呼。事实上美国的国务院和我国的国务院具有本质的不同特征：我国的国务院就是指的中央政府，然而美国的国务院其实是中央政府（联邦政府）下属的一个部门。

如今美国联邦政府下设国务、财政、国防、司法、国内资源、农业、商务、劳工、卫生与公众服务、住房与城市建设发展、运输、能源、教育、退伍军人事务、国土安全15个部门。国务部因为改了个更高大上的名使自己看上去似乎档次比别的部高了那么一点，实际上也的确如此：国务部是美国独立后最早成立的联邦部门，同时这个资格最老的部门也是职能最广泛的部门，所以国务部的长官在各部门中地位最高。

正因为国务部长官在联邦政府各部门中具有这样一种超脱地位，所以美国的“国务部长”在汉语中一般被翻译为“国务卿”。由于美国的国务部是由外交部改设的，所以国务部在相当程度上就相当于之前的外交部，不过国务部在主管外交的同时也兼管一部分内政事务：美国建国之初的国务卿更类似于我们的国务院副总理+统战部长+ 宣传部长+外交部长这样一种角色。

国务卿的实际权限低于其他国家的总理，但高于其他国家的外交部长。随着美国政治结构的不断发展使国务部主管的大部分国内事务被移交给了陆续成立的其他部门，时至今日国务部只保留着一些仪式性的活动和国家外交职责：发行护照、保管国玺，另外总统辞职也得向国务卿提交辞呈。不过国务卿最主要的职责还是代表美国参与国际外交事务，所以国务卿就成为了美国实际意义上的外交部长。