美国为什么有国务卿而没总理

关注国际新闻的人可能会发现：美国、俄罗斯、法国、韩国等国作为最高领导人活跃在国际舞台上的是总统，而德国、印度、新加坡等国活跃在国际舞台上的领导人是总理。那么德国、印度、新加坡等国是不是没有总统呢？这些国家是不是以总理为最高领导人呢？其实这些国家是有总统的：德国现任总统是弗兰克·瓦尔特·施泰因迈尔，印度现任总统是拉姆·纳特·科温德，新加坡现任总统是哈莉玛·雅各布。

当然这几位总统在国际上的知名度和存在感远远不及身为总理的默克尔、莫迪、李显龙。这主要是因为这些国家是议会共和制国家。这类国家的典型特征就是身为总统作为名义上的国家元首更像是英国、日本等君主立宪国的君主一样更多是精神象征性的，而国家的实际政治权力则掌握在由议会选举产生的内阁总理手中。与此形成对照的是美国、俄罗斯、法国、韩国等总统制共和国。

在美、俄、法、韩这些国家总统既是地位最高的国家元首，同时又是实权最大的政府首脑。在这种政治体制下政府各部门的部长都直接听从总统并向总统负责，所以总统在总统制共和国就是行政权力的最高和实质负责人。不过即使同样是总统制国家仍会存在一些细节上的差异：俄罗斯、韩国尽管是总统制国家，但仍设有政府总理一职；相比之下美国、巴西、墨西哥等国直接就不设总理。

不设总理的美国一般被视为是全球最为典型彻底的总统制国家。在总统制国家总统不仅是国家名义上的最高领导人，也是政府、军队的直接领导。俄罗斯、法国、韩国等总统制国家的总理其实更多是起到对总统的辅助作用：政府各部门的部长们直接对总统负责，总理充其量只是在各部门之间扮演召集人和协调者的角色。相比之下美国则干脆直接不设总理。

其他国家的总理所享有的权力、所管理的事务在美国被分散为由总统、国务卿和各部部长共同享有。其他国家总理的职务一般是对内行政管理的大权和国内经济发展的大权。这两项权力在美国都掌握在总统手中。总统实际上相当于已身兼总理一职，而在具体处置时则直接由国务卿和各部部长来实行，这样美国总统也就不必像俄罗斯、法国、韩国的总统还需要通过总理向各部部长发号施令。

美国政府不仅没设置总理这一职务，也不存在通常意义上的“外交部长”。外交事务当然是国家行政权力之一，所以在美国的制度设计中外交权自然应当掌握在总统手中。从1787年美国宪法制定之日起总统就被宪法明确赋予了外交负责人的地位，然而总统不可能凡事都亲力亲为。如果财政、军事、外交等各种各样的事务都需要总统事无巨细一一过问一定是忙不过来的。

总统之下的政府各部部长们实际上就负责把总统的政令具体细化落实：国内的财政、军事等事务如此，那么外交事务当然也是如此。这也就意味着需要在总统之下设立一个专管外交的部门。早在1781年美国就任命利文斯顿为第一任外交部长，然而当时独立战争尚未结束，美国实际上还不存在健全的政府机构，所谓的外交部长其实就是为争取欧洲各国支持美国独立战争而设的一个临时性职务。

直到1789年美国国会才正式批准成立外交部。谁知外交部刚成立两个月就改名为国务部。这里的“国务”主要是指处理外国事务，同时也兼管铸币和人口普查等一些国内事务。美国的国务部在英文中写作“United States Department of State”，清政府将其翻译为“国务院”，后来的民国时期以及新中国成立后都继续沿用了“国务院”这一翻译称呼。事实上美国的国务院和我国的国务院具有本质的不同特征。

我国的国务院就是指的中央政府，而美国的国务院其实是中央政府（联邦政府）下属的一个部门。如今美国联邦政府下设国务部、财政部、国防部、司法部、国内资源部、农业部、商务部、劳工部、卫生与公众服务部、住房与城市建设发展部、运输部、能源部、教育部、退伍军人事务部、国土安全部15个部门。国务部因为改了个更高大上的名使自己看上去似乎档次比别的部高了那么一点。

实际上国务部在美国联邦政府的各部门中的确有相对更高的地位：国务部是美国独立后最早成立的联邦部门，同时这个资格最老的部门也是职能最广泛的部门，所以国务部的长官在政府各部门中是地位最高的。正因为国务部长在联邦政府各部门中具有这样一种超脱地位，所以美国的“国务部长”在汉语中一般被翻译为“国务卿”。美国宪法明文规定：国务部长是排名第一的政府部长（又称为首席部长）。

换句话说国务部长的地位高于政府其他部门的部长。一旦现任总统有什么三长两短，那么国务卿在继任顺序中排第四位。当美国总统因故无法履行职责时第一顺序的继任者是副总统，如果副总统也出现意外就由众议院议长接任，如果众议院议长也出现意外就由参议院临时议长接任，如果参议院临时议长也出现意外则由国务卿接任。也许有人会问如果国务卿也出现意外而无法履职呢？

那么联邦政府其他部门的部长们将会从财长一直到“911”以后才成立的国土安全部部长排队继任。由于美国的国务部是由外交部改设的，所以国务部在相当程度上就相当于之前的外交部，不过国务部在主管外交的同时也兼管一部分内政事务：美国建国之初的国务卿更类似于我们的国务院副总理+统战部长+ 宣传部长+外交部长这样一种角色。国务卿一职设立之初美国在国际外交格局中地位还远没今天这么高。

当时美国所奉行的孤立主义政策也使国务卿需要处理的外交事务并不像今天这么繁重，所以当时国务卿的工作重心还是在国内事务上。随着美国政治结构的不断发展使国务部主管的大部分国内事务被移交给了陆续成立的其他部门。二战以后国务卿的工作重心已逐渐转移到外交事务上。时至今日国务部只保留着一些仪式性的活动和国家外交职责：发行护照、保管国玺，另外总统辞职也得向国务卿提交辞呈。

不过国务卿最主要的职责还是代表美国参与国际外交事务，所以国务卿就成为了美国实际意义上的外交部长。然而美国的国务卿又不完全等同于其他国家的外交部长：尽管如今国务卿管的国内事务越来越少，但毕竟国家大印还掌握在他手中，所以一些国内事务在程序上还得由他签字画押。美国的国务卿在权力职责上大体可以理解为：低于其他国家的总理，但要高于一般意义上的外交部长。