财政部门和中央银行的关系—美国、英国、新加坡和香港

必须认识到，独立的央行所扮演的角色在通货膨胀和通货紧缩的环境下是不一样的。通胀的环境更多与政府债务的过度货币化有关，此时央行的独立性表现在对政府说‘不’上。在长期通缩的环境下，过度创造货币几乎不是问题，此时就更加需要央行采取合作的立场。在这种情况下，短时期内央行和财政部门进行更好的合作并不与央行独立性相矛盾，而除此之外的其他行为都是与国家主权原则相悖的--伯南克

来源：玉鉴琼田

作者：周琼

财政部和中央银行是现代国家经济管理最重要的两个部门。在各个国家和地区，它们的关系既有不少共同点（比如央行的盈余上交财政，如果形成亏损实际上也是财政承担），也有一些相异之处（金融监管中二者的职责如何划分）。本文列举了美国、英国、新加坡和中国香港的情况。

美国

一、美联储的职责

美国《联邦储备法》给美联储货币政策规定的三个目标是：最大化的就业（Maximum employment），稳定的价格（Stable prices），适度的长期利率（Moderate long-term interest rates）。这些目标及顺序，和其他国家颇有不同。比如《中国人民银行法》规定“货币政策目标是保持货币币值的稳定，并以此促进经济增长。”欧洲中央银行则明确其主要目标是保持物价稳定（maintain price stability），也就是保证欧元的价值（safeguard the value of the euro），因为物价稳定对经济增长和就业至关重要。一般货币政策之“锚”是某种货币总量（如M2）、某种价格水平（如物价指数）、汇率。2010年美国有议员建议通过立法手段解除美联储保障充分就业的使命，只让美联储负责维持物价稳定，未果。第三个目标似乎被人关注较少，美联储网站上解释货币政策目标的文档中有句话：当通胀低且稳定的时候，长期利率也更可能是适度的。

在《金融的稳定》中，伯南克指出央行有两个职能，一是促进宏观经济稳定，二是金融稳定。前者的主要工具是货币政策，后者主要工具是提供流动性。大多数央行还有第三个工具是金融监管。

二、美联储对独立性的重视

本·伯南克在《行动的勇气》前言中说“美联储是一个具有政治独立性的中央银行，为了国家的长远利益而做出政治上不受欢迎的决策，是它存在的一个理由。它成立的目标恰恰就是如此：做他人不能或不愿做，却又必须要做的事。”

伯南克在《金融的本质》中提到，“直至1951年，经过长期复杂的谈判，美国财政部终于同意让美联储根据需要自行设定利率，实现经济稳定。双方于1951年签署了《美联储-财政部协议》，这一协议具有十分重大的意义，因为这是美国政府第一次明确承认，美联储应被允许独立运行。当今世界，各国已经形成普遍共识：央行独立运行会比由政府主导产生更好的效果。特别是，一个独立运行的央行可以不去理会短期的政治压力，例如为了选举而被迫刺激经济。这样一来，独立的央行就可以采取一些立足长远的举措并且能取得更好的效果。这方面的证据是相当充分的。所以，独立运行是世界各主要央行的典型特征。”伯南克也区分了不同的情况：“必须认识到，独立的央行所扮演的角色在通货膨胀和通货紧缩的环境下是不一样的。通胀的环境更多与政府债务的过度货币化有关，此时央行的独立性表现在对政府说‘不’上。在长期通缩的环境下，过度创造货币几乎不是问题，此时就更加需要央行采取合作的立场。在这种情况下，短时期内央行和财政部门进行更好的合作并不与央行独立性相矛盾，而除此之外的其他行为都是与国家主权原则相悖的。”

美国著名财经记者威廉·格雷德在《美联储》一书中写道，美联储是“国家政府的一部分，却又小心翼翼地置于选举程序之外。这个与美国选举制度并存的另一个美国管理机构既能分享国会和总统的权力，也能保持与他们的合作；在某些情况下，它还可以对之构成反对和阻碍”。他还写了一段有趣的历史，因为美国政府的公共建筑是免税的，私有建筑要缴纳地方财产税。哥伦比亚特区政府要求美联储交地方财产税，1941年向其寄出税款拖欠通知单，美联储拒绝缴纳，花了三年时间才终于让地方政府确信美联储虽然结构独特，但的确是美国联邦政府的一个“独立部门”。有权独立调整利率是央行独立性最突出的表现，从法定程序上由美联储联邦公开市场委员会做出利率调整决定，不需再经过其他审批程序。格雷德写道“美联储的运行机制遵循于统一的金融原则，而其他国家中央银行的运行秩序直接受命于由选举产生的政党。例如当英国银行希望提高利率时，不可能在没有首相内阁许可的情况下强制调动利率。类似毕恭毕敬的关系也同样适用于日本、法国和意大利。唯一例外的就是德国中央银行，其政治独立性与美联储相似，并且理由充分；经二战重建后，这家崭新的德国中央银行在运行机制上完全追随美国范本。”

“国会早在1978年就规定政府审计署无权过问货币政策的制定过程，因为国会认为美联储的货币政策旨在实现美国的长远经济利益，不能受到短期性的政治压力的干预(但美联储在履行银行监管等多个职能时的情况必须接受政府审计署的评估)。但这并不是说美联储的货币政策制定过程不受监督，恰恰相反，国会要求美联储定期提交报告和参加听证会，阐述货币政策的制定过程，以便判断美联储的做法是否履行了国会赋予的‘双重使命’，即实现‘充分就业’和‘物价稳定’。国会如此审慎地寻求平衡，既有利于打造一个负责任的美联储，又有利于保护美联储免受政治压力的影响。”

伯南克反复强调独立性问题。“美联储不会屈服于任何压力，相反，会努力摆脱一切政治因素的干扰。”“作为政治独立的中央银行，我们不得不慎之又慎。只要我们负责达到国会为我们设定的目标，那么在不受政治干扰的情况下制定货币政策对我们的国家而言是最好的选择。如果我们试图在超出我们管辖范围的财政问题上施加影响，那么我们就不要指望民选领导人尊重美联储悠久的自治传统。”

三、美联储和财政部

当然，美联储的独立性不代表不需要获得总统、国会、财政部、其他金融监管部门等的配合和支持，相反，正式和非正式的沟通、协调、达成一致是非常重要的，其中，管国家的钱的财政部可能是最为重要的。伯南克写道：“正如美联储理事会法律总顾问斯科特·阿尔瓦雷斯所说的那样，如果我们要通过摩根大通去救助贝尔斯登，必须动用《联邦储备法》第13条第3款赋予我们的权力。我坚持认为。没有联邦政府的同意，美联储在这条路上不可能走很远。我们相当自信地认为，如果给贝尔斯登贷款，虽然有风险，但它很可能会偿还。如果没有偿还，纳税人的钱将受到影响。因此，至少从这个角度来看，我们正在讨论的计划也属于财政问题。保尔森中途退出了讨论会，去问小布什总统对这个方案的看法。很快、他传回话来，说我们得到了总统的支持。”

在打算救助贝尔斯登时，“由于美联储的亏损会减少向财政部上缴的利润，因此，我们希望财政部担保我们的贷款。但财政部在没有获得国会批准的情况下是无权这么做的。不过保尔森给我们出具了一封承诺函，承诺政府部门对于我们的支持。”——关于这封所谓的承诺函，保尔森《峭壁边缘》和盖特纳《压力测试》中都写了，其实就是一封信。盖特纳是这样写的，“保尔森的律师告诉他，没有国会批准，财政部将无法补偿美联储。我简直难以置信。保尔森因不能提交国会批准而感到难过，可见美国财政部长的权力在应对金融危机时显得多么微不足道。他的态度是：只要告诉我能做什么，我就会做。所以我建议他给我写封信，公开支持美联储货款，并指出如果美联储招致损失，他们会降低我们每年上缴到财政部的利润。保尔森称之为‘所有的钱都是绿色的’之信，虽然它仅仅表示财政事实，我想这给我们提供了一些掩饰，暗示财政部在帮我们承受的部分风险。”

伯南克对两任财政部长保尔森和盖特纳的评价都很高、配合满意（他们同样认识到问题的严重性，愿意不拘于意识形态，采取务实的、史无前例的措施来挽救金融体系）。盖特纳在《压力测试》中说“在整场危机中，我们近乎完美地协调工作。我们彼此信任”，“我跟伯南克几乎每天都联系，我不确定历届财政部长和美联储主席之间的关系是否也如此紧密”。我估计一般情况下未必会这么紧密，他们俩关系密切一是因为金融危机的非常态需要他们紧密联手，二是盖特纳当过纽约联储主席。

关于美联储和证交会的关系，书中有句话挺有意思，就是2008年3月在讨论救助贝尔斯登的电话会上，“证券交易委员会的人也加入了进来，但不是证券交易委员会主席克里斯·考克斯。我好像没有考克斯的电话号码”。美联储主席没有证交会主席的电话，这挺不可想象的。看到这句一付“我和他不熟”的即视感，就能明白两个机构的关系挺微妙。伯南克在后面写到“一开始，美联储与证券交易委员会这两个机构的关系存在一些波折。我和考克斯谈妥了一个合作备忘录，并于（2008年）7月7日签署，提出了一些基本合作原则，之后，我们两个机构之间的协调情况改善了不少。”

这事可能还是财政部长保尔森站在非金融监管部门负责人的立场上说的更公允客观些，他在《峭壁边缘》里是这么写的：“各部门之间仍有相当大的抵触情绪和不信任感。考克斯是个开放而又合作的人，但证券交易委员会的某些人担心他们对证券公司的监管权威会被美联储压倒。我对纽约联邦储备银行充满信心，因为它在处理贝尔斯登事件的过程中积极主动、富有创造力、而且一直有一种未雨绸缪的意识（这是夸盖特纳呢）。我认为监管者们之间的合作是极其重要的。伯南克和考克斯同意我的看法。他们对权势之争不感兴趣。像我一样，他们关心的是市场稳定性，希望已经深入企业内部的美联储能保护这种稳定性。传统上，各部门之间的问题只能留给它们自己来梳理，但我在5月中旬主动召集了一次与伯南克、盖特纳、考克斯、鲍勃·斯蒂尔和戴维·内森的会议。证券交易委员会和美联储同意起草一份谅解备忘录，制定基本规则以协调现场审查工作，并加强各部门之间的信息共享。”这就表明，是财政部“主动召集”协调各金融监管部门的。但伯南克在回忆录中可没提这是保尔森协调的功劳。

随着金融危机的演变，美联储和财政部已无力应对，需要国会的支持。“在雷曼兄弟倒闭的那个周末，美联储在没有国会支持的情况下，单枪匹马地救助大型金融公司的能力已经迅速地消耗殆尽。更加重要的是，政界对于美联储的‘流氓行径’的容忍已经达到了极限。”“为了阻止危机，规避不堪设想的后果，我们必须获得必要的权力、财力和民主合法性，因此，我们不得不求助于国会。”“国会……多耗费了两周的时间，举行了两轮投票，才批准了我们为了结束危机而提出的救助方案。”虽然伯南克有这些抱怨，国会的党争确实严重，不过国会要代表选民、纳税人的利益，也是政府动用财力一个必要的程序制约。政策建议提出者得考虑周全，设计尽可能避免纳税人损失的方案（最后美国政府的各项救助计划都盈利了，也就是为纳税人挣钱了。“美联储的证券收购计划和贷款记录为政府挣到了大量利润。2009年到2014年这6年期间上缴的盈利总额达到了将近4700亿美元，是2001-2006年上缴盈利的3倍多。”）。

四、货币政策和财政政策

伯南克在《行动的勇气》中写道“（美联储理事）沃什（2010年）在《华尔街日报》上发表了一篇评论文章，认为仅仅用货币政策根本不足以解决美国经济存在的问题，并呼吁税务改革和监管改革，提高美国经济的生产率，为美国经济长期增长注入动力。对此，我表示赞同，我也认为华盛顿的其他决策者也应该在促进美国经济增长方面承担更多的责任。扩大修路等方面的联邦基础设施项目支出有助于提升美国经济的生产率，并且能够立即创造就业岗位，让人们重返工作。但除了沃什强调这些方面之外，没有任何人预计财政领域或其他领域会出现任何改观。事实上，在华盛顿，只有美联储一家在孤军奋战，虽然我们的工具不尽完美，但我们必须做点什么。”

2011年有“信贷紧缩、房地产市场萎靡以及财政紧缩这三股逆风”。“对于美联储而言，要公开讨论财政方面的逆风，是一个特别大的挑战，因为政府支出和税收等财政问题超出了美联储的管辖范围。但此时，财政政策却阻碍了经济复苏和创造就业，直接削弱了我们保障充分就业的能力。我与美联储理事会的幕僚们多次讨论之后，决定公开提出建议。我强调说，仅仅依靠美联储一己之力，是不足以充分提高就业率的，在当前这种短期利率接近于零的情况下，更是如此。美国经济需要国会伸出援手，国会即便不能增加公共支出，至少也要在再就业培训方面增加支出。”

五、财政部在金融监管中的地位

金融危机后，2010年，时任美国总统奥巴马签署了《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》，创设了金融稳定监管委员会（Financial Stability Oversight Council, FSOC），于2010年10月成立。FSOC由财政部长任主席，各金融监管机构都是FSOC的参与者。FSOC的10名投票委员包括财政部长、美联储主席、货币监理官、消费者金融保护局局长、证交会主席、联邦存款保险公司主席、商品期货交易委员会主席、联邦住房金融局局长、国家信贷联合会管理局局长、保险业独立专家。

FSOC的法定职责有三：一是识别危及美国金融稳定的各类风险；二是促进金融市场的自我约束，降低对政府救助的期待和道德风险；三是有效应对危及美国金融体系稳定的各类新风险。其主要权力包括：一是推进信息的收集与共享，并以此促进监管协调；二是从美国金融市场实际出发，全面加强系统性风险的识别与防范。在金融机构层面，认定具有系统重要性的非银行金融机构并将其纳入美联储监管范围；在金融市场层面，有权认定具有系统重要性的金融市场设施和支付、清算与结算系统；在金融监管标准方面，有权建议对规模较大、关联性强的机构实施更为严格的审慎监管标准；对于美国金融稳定形成严重威胁的机构，可以强制分拆。三是有权建议美国国会修改法律，减少监管空白。（王刚、徐暮紫《美国金融稳定监督委员会组织架构及运作情况介评》）

英国

1997 年，英国政府开始实施由金融服务管理局（FSA）作为独立监管机构与英格兰银行、财政部共同承担维护金融稳定发展的“三方共治”监管模式。金融危机后，英国对金融监管体系进行了改革，《2012 金融服务法案》将“三方共治”转为“双峰监管”。在英格兰银行内部设立金融政策委员会（FPC）和审慎监管局（PRA），分别履行宏观审慎管理和微观审慎监管职能；在撤销金融服务管理局（FSA）的基础上成立金融行为监管局（FCA），负责监管所有金融服务行为；审慎监管局（PRA）和金融行为监管局（FCA）接受金融政策委员会（FPC）的指导建议。改革后的英格兰银行集货币政策制定与执行、宏观审慎管理与微观审慎监管于一身，在金融监管体系中处于核心地位，与财政部也有密切的协作。

金融政策委员会（FPC）于2013年成立，成员共有13人，由英格兰银行行长担任主席，成员为：英格兰银行高级官员6名（行长、4名副行长、负责金融稳定的执行总裁），5名外部金融专家，FCA总裁以及1名财政部非投票代表。同时，对FPC设立了问责机制，要求FPC向英格兰银行理事会、财政部以及英国议会负责。另外，为确保危及金融稳定的风险出现后有关监管机构能够及时采取有效措施，《法案》专门设立了金融危机管理的协调机制，要求财政部与英格兰银行共同制定《金融危机管理备忘录》，明确界定各相关机构的职责。其中，英格兰银行在金融危机管理中主要承担操作性的任务，包括：一是在单个机构的风险增加时，审慎监管局（PRA）应通过主动干预手段降低其运营风险；二是在涉及系统性金融风险时，英格兰银行有权决定关闭某个银行间支付系统；三是英格兰银行有权向金融体系提供流动性保障；四是英格兰银行根据财政部的授权，可以向存在风险但仍具有偿付能力的机构提供紧急流动性支持（ELA）；五是英格兰银行在危机特别处理机制（SRR）下的权力；六是英格兰银行有义务将危及公共资金安全的潜在风险通知财政部。财政部主要承担涉及公共资金安全的决策职责，当英格兰银行正式通知财政部可能存在危及公共资金安全的风险因素后，财政部可以通过指令权批准英格兰银行向其中一个或者几个机构提供紧急流动性支持；批准英格兰银行行使涉及公共资金使用、维护金融稳定的权力，对某家银行或者银行持有的公司债权或股权行使“暂时国有化”的权力。（综合蓝虹、穆争社《英国金融监管改革：新理念、新方法、新趋势》，戴红霞《英国金融监管改革的历史演变及启示》和英格兰银行网站。）

新加坡

新加坡原来金融管理职能分散于多个部门，根据1970年新加坡金融管理局法，于1971年1月成立金融管理局（Monetary Authority of Singapore，缩写MAS），作为唯一的金融管理部门，1977年将保险监管、1984年将证券监管职责、2002年将货币发行职责收到或合并进金管局，基本相当于我国的一行三会。金管局网站上写其使命为：推动可持续的、非通胀的经济增长，和健全、不断进步的金融中心。职责包括行使货币政策、监管各类金融机构、管理官方外汇储备、发展新加坡的国际金融中心地位。

新加坡金管局还会同财政部设立金融稳定委员会定期召开联席会议（陈宇、杨新兰《新加坡金融监管的“预应性”变革》）。

单一金融管理机构的优势是责任明确、提高效率，便于协调一致、综合管理，在新加坡、德国等国运行都比较成功，可能更适合小国，和多个监管机构分业监管相比各有利弊。

新加坡金管局的董事局由7人组成。根据金管局网站：

第1任董事局主席（1971-1980年）韩瑞生（Hon Sui Sen），在1970-1983年担任财政部部长。

第2任董事局主席（1980-1985年）吴庆瑞（Goh Keng Swee），时任新加坡副总理。

第3任董事局主席（1985-1997年）胡赐道（Richard Hu），在1985-2001年担任财政部部长。

第4任董事局主席（1998-2004年）李显龙，1990年-2004年任新加坡副总理，2001年兼任财政部部长，2004年8月出任总理兼财政部部长（直到2007年不再担任财政部部长），就不再当金管局董事局主席。

第5任董事局主席（2004-2011年）吴作栋，1990到2004年担任新加坡总理，2004年交棒李显龙后任国务资政直至2011年。

第6任董事局主席（2011年-今）尚达曼（Tharman Shanmugaratnam），也是自2011年开始任新加坡副总理至今，他2007-2015年担任财政部部长。

目前的董事局副主席是新加坡贸易及工业部长，董事包括财政部部长、教育部部长、新加坡国立大学校长、执行总裁（Managing Director，也被译为金管局局长）Ravi Menon。

新加坡金管局多数时候都是由副总理或财政部长担任金管局董事局主席。从这董事局主席和董事的人员组成，也可以看出金管局并不独立于政府。但新加坡经济成就有目共睹；在英国Z/Yen咨询公司的全球金融中心排名中，近年仅次于纽约、伦敦，和香港争夺第三名；通胀率一直很低，2015、2016还连续两年出现负的CPI。似乎新加坡政府有不超发货币的自觉自律，也并不需要以独立的央行来约束政府。

中国香港

香港是混业经营、分业监管。金融监管机构主要有金管局、证监会、保监局、积金局（强制性公积金计划管理局）四大监管机构。

香港金融管理局（金管局）于1993年由外汇基金管理局与银行业监理处合并成立。金管局的主要职能由《外汇基金条例》和《银行业条例》规定，并向财政司司长负责。2003年6月27日财政司司长与金融管理专员互换函件，明确了 货币与金融事务方面的职能与责任，至今有效。函件内容主要是：《外汇基金条例》赋予财政司司长权力委任一名人员为金融管理专员，即为香港金管局总裁。货币政策方面：财政司司长须负责制定香港的货币政策目标及货币体制。金融管理专员须自行负责达成货币政策目标，包括决定有关的策略、工具及执行方式，以及确保香港货币制度的稳定与健全。金融体系的稳定与健全方面：财政司司长在财经事务及库务局局长的协助下，须负责有关维持香港金融体系稳定与健全，以及保持香港的国际金融中心地位的政策。为推行这些政策，金融管理专员须负责促进银行体系的整体稳定与有效运作，就规管银行业务及接受存款业务自行制定审慎监管政策、标准及指引，与其他有关机构及组织合作发展债务市场，处理与法定纸币及硬币的发行及流通有关的事宜，透过发展支付、结算及交收系统，以及在适当情况下负责操作有关系统，以促进金融基建的安全与效率，与其他有关机构与组织合作，促进对香港货币及金融体系的信心，并推行适当的发展市场措施，以协助加强香港金融服务在国际上的竞争力。外汇基金方面，由财政司司长掌有控制权。金融管理专员须根据财政司司长所转授的权力，就外汇基金的运用及投资管理向财政司司长负责。

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