邹琳华：新加坡住房模式能否成功复制于中国？

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【导读】中国城市常住人口规模和外来人口规模都十分庞大，这使得以新加坡住房模式为代表的封闭式住房补贴模式无法有效运行。如果六成以上的城镇居民要依赖政府提供住房，居民住房条件将长期难以得到有效改善。高房价及房地产泡沫主要问题并不在于住房的市场化，而在于土地供应和金融体系的市场化不足。

近日，有城市住建局负责人表示，要学习新加坡，未来的住房比例是“六比四”，即目标是60%市民能够住在政府提供的租赁或出售的住房中。这引发了较大的关注与争议。

新加坡住房模式能否成功复制中国大城市？要回答这个问题，首先要弄清楚，新加坡住房模式的核心是什么？有哪些基本实现条件？

所谓新加坡住房模式，其核心是在城市人口规模适中且稳定的背景下，政府通过对土地资源的有力控制及财政巨额补贴，帮助本地居民以较低成本实现居者有其屋。新加坡住房模式的核心载体是组屋（性质上类似于我国上世纪九十年代末的经济适用房）。政府投资兴建组屋，并以低廉的价格出售给国民。据统计，截止2016年，高达82%的新加坡公民居住在组屋里，组屋自有率在90%以上。新加坡由此成为高人口密度城市住房模式的典范之一。

当然，新加坡住房模式并非简单的由政府大规模供应低价住宅，它同样是一个复杂精密的体系。据笔者考证，其隐含基本实现条件至少包括：

一是人口规模适中且相对稳定。根据新加坡《2019年人口简报》，截至2019年6月，新加坡的总人口为570万。这个规模仅与江西省南昌市的人口规模（(2019年末560.06 万常住人口)大体相当。如果城市人口规模基数过大或膨胀较快，则政府补贴全体居民建房有财政破产的风险。

二是政府掌控了相当数量的土地资源。新加坡在独立前，国有土地的数量约占国土总面积的60%左右。新加坡独立以后，国家通过较低成本征用个人土地的办法扩大了国有土地，全国私人占有的土地面积已由独立前的40%下降至20%左右。政府可以低成本提供大量土地供住房建造，才使新加坡住房模式成为现实。

三是政府财力雄厚，财政有能力和意愿补贴住房建设。新加坡政府对建屋发展局(HDB)提供大量财政补贴和住房发展贷款以实施组屋建设。由于组屋以低于建设成本价格出售，导致建屋发展局每年都发生巨额赤字（亏损），该赤字需要由政府补助金来弥补。从1960年开始拨款至2013年，HDB累计的获得的政府补助金为223.75亿新元。仅2017财年，新加坡政府为HDB提供的补贴为20亿新元。这得益于新加坡经济起飞，政府可支配的财力充裕，使得财政大规模补贴住房建设成为可能。

四是政府提供的福利性住宅仅需覆盖“本地居民”。新加坡既是城市又是国家，由于庞大的外来劳工并非国民，政府并无义务为其提供自有住房。新加坡《2019年人口简报》显示，新加坡570万常住人口中，公民350万占61.4%，永久居民53万占9.2%，非居民人口168万占29.4%。根据新加坡政府的相关规定，有资格申购新建组屋的仅为占常住人口61.4%的公民，且年满21岁（已婚）或35岁（未婚）。占常住人口9.2%的永久居民仅有资格购买二手组屋，但是二手组屋较一手组屋约升值30%，福利性已经大为减弱。这与杭州等城市的新房购房“万人摇”类似，一二手房价格倒挂是政府过度干预市场的普遍现象。

由于本地劳动力短缺，外来人员一直是新加坡劳动力的重要组成部分。2019年，新加坡总人口约570万，其中非居民人口接近170万，近140万为外来工作人士。占总人口约三成的庞大外来人口没有资格购买政府组屋。他们要么以较高的市场价租购住宅，要么只能居住在条件较为恶劣的务工宿舍内（另一个版本的笼屋）。这些外籍劳工主要来自马来西亚、孟加拉国、缅甸等东南亚国家，从事着体力活，包括建筑、制造、海事造船、加工和服务业。统计数据显示，目前新加坡有多达32.3万名外籍务工人员居住在务工宿舍，其中20万人住在43家专用宿舍，每处宿舍可容纳3000至2万人不等。其余十余万人则住在工厂改建的宿舍，或是工地临时建造的小型宿舍。

来源：新加坡《2019年人口简报》

综上可见，经济快速增长政府财力雄厚、政府能以相对较低成本提供土地、城市人口规模适中且相对稳定、外来人口不享受住房福利共同构成新加坡住房模式的约束条件。只有这四个条件同时满足条件下，才可能形成一个闭环系统。缺少一个条件，整个体系就可能崩溃或无法良性运作。比如政府如果包揽外来人口的住房，或常住人口规模再扩大30%-35%，都可能使政府补贴系统无法运行。

再回过头来看看我国的城市住房体系，是否契合新加坡住房模式所需的四大隐含约束条件。

以深圳为例，首先城市人口规模过大且膨胀很快，不能满足第一个约束条件。据统计数据，截至2019年末，深圳常住人口1343.88万人，比上年末增加41.22万人。十年间，深圳的常住人口从2010年的1035万人增加到了2019年的1343万人，净流入308万人。另据广东移动大数据应用创新中心2017年12月《基于移动大数据的深圳市人口统计研究报告》，2017年11月，每天生活在深圳的人数都超过了2500万，平均达到了2567.2万人。在扣除了“过客”和“访客”之后，估计的深圳常住人口2180万左右。显然，和新加坡的570万人相比，二者之间人口规模显然不在一个层次上。要实现新加坡住房模式，对政府筹措土地能力和公共财力的要求都可能几何倍增长。

其次，无法将广大外来人口排除在大规模的住房福利之外，不能满足第四个约束条件。深圳统计的常住人口1343.88万人中，常住户籍人口494.78万人，常住非户籍人口849.10万人。如果将非户籍人口849.10万人排除在外，政府仅解决常住户籍人口494.78万人的住房问题，问题将会大为简化。但我国正处于城市化阶段，每年大量外来人口涌入城市。同时又有大量人口从小城市进入大城市。这些外来人口既是新市民，同时也是深圳奇迹的创造者。如果将他们排除在发展成果之外，新建立住房模式将沦为少数人的福利而失去积极意义。如果要低价为包含外来人口的全体常住人口供应住房，深圳财力可能无法承担，也无法筹集对应的土地。

可见，中国作为人口大国，且仍处于相对快速城市化阶段尚未结束，城市常住人口规模和外来人口规模都十分庞大。这使得以新加坡住房模式为代表的封闭式住房补贴模式，无法在中国大城市有效运行。单纯复制新加坡住房模式，因脱离国情而终将失败。上世纪90年代未开始推行的经济适用房，其实就是以新加坡组屋为蓝本所设计。最初的设想是通过土地划拨的方式低成本建房，让多数城镇居民能以较低的价格购买经济适用房。最后由于地方政府财力限制和缺乏积极性，经济适用房模式很快溃败，商品房取而代之成为住房主导。在多数城市，经济适用房被改成仅面向低收入阶层的保障房。上海等城市在很长一段时间内还取消了经济适用房。此后近二十年，房地市场迅速发展，居民住房条件得到长足改善，但房价也连续飚升。

从理论和现实经验看，中国作为人口大国，城市人口规模庞大，只有依靠市场机制的效率，才可能更好地解决多数人的住房问题。才能促进居民条件的不断改善。如果六成以上的城镇居民要依赖政府提供住房，由于政府组织供应效率的相对低下，居民住房条件将长期难以得到有效改善，一如房改前的状况。这将违背改革的初衷。

至于高房价及房地产泡沫，主要问题并不在于住房的市场化，而在于土地供应和金融体系的市场化不足。特别是城市政府通过土地拍卖以扩充财力，在一定程度上造成地价与房价的螺旋式上涨。一些针对房地产市场的投机炒作者，也主要是看准了土地供应缺乏弹性这条。

未来的发展改革方向，一是通过集体建设用地的市场化，建立多渠道的住房土地供应体系；二是通过区域一体化、城乡一体化，扩大城市居住半径；三是夯实城市政府稳定房地产市场的主体责任；四是改革住房金融体系，为居民家庭提供更多的政策性住房金融支持。

作者邹琳华，系中国社科院财经战略研究院住房大数据项目组组长

原载：澎湃新闻，2020/9/3