金灿荣：美国能否继续“节约使用权力”将决定内外战略调整的成败

衰落一变革一更生：美国霸权的内在韧性与未来走向 ——基于二战后两轮战略调整的比较研究

金灿荣 王浩

内容提要

二战结束以来，美国的霸权地位虽几经考验，却延续至今。文章认为，这一结果源于美国的改革传统所赋予其霸权的一种较强的内在韧性，使之在面临战略困境时能及时进行有效调整，从而实现由相对衰落经变革调适到权势复兴的过程。文章对如下观点进行了论证。

(1)二战后，美国霸权经历了第一轮“ 衰落— 变革— 更生” 长周期，而其当前则处在肇始于 2008 年次贷危机的第二轮从衰落、变革到渐趋复起的进程中。

（2）历史表明，当霸权衰落时，美国往往会进行渐进式的内外战略调整，它分为战略纠错、外交布局和国内改革三类，并且国内经济和社会改革对于其权势复兴起着决定性作用。

（3）美国霸权”衰落—变革—更生”的周期性和渐进性表明，奥巴马政府当前以“亚太再平衡”为核心的外交布局意在以牵制中国崛起为其解决长期的经济和社会问题羸得时间，因而美国霸权的 前景将根本取决于其国内改革的有效性。

（4）中美战略竞争的未来植根于国内，这带给中国的现实战略启示是，中国需要继续深化改革并辅之以构建有利于改革的外部环境，从而为和平崛起创造最佳条件。

四、霸权护持：

2009 年以来的美国战略调整及评估

2009 年初，民主党人奥巴马打着“变革” ( change ) 的旗号人主白宫。与 40 年前尼克松临危受命一样，此时的美国再次深陷内政外交的双重困境。在这样的背景下，奥巴马在就任伊始便提出了一系列对内改革、对外调整的战略构想，希望化危为机，重振美国霸权。概言之，奥巴马政府执政六年多来的战略调整同样可分为三类：（1）内外战略纠错；（2）对外战略调整；（3）国内经济和社会改革。以下将分别对其进行简要梳理， 并在此基础上评估其现状。

（一） 2009 年以来美国的内外战略调整

1. 内外战略纠错

奥巴马在就任后立即意识到，导致美国此次战略困境的直接诱因有二， 即国内的次贷危机和由两场战争引发的全球过度扩张。因此，需首先从这两方面入手进行纠错，从而为全球战略调整和国内经济、社会改革奠定基础。

首先，实施国内金融监管，从而有效遏制了危机的蔓延。2009 年 5 月 20 日，奥巴马签署《反欺诈执法和复苏法案》( Fraud Enforcement and Re covery Act ), 把美国联邦调查局 ( FBI ) “反抵押和金融欺诈机构”的规模扩大近一倍，强化了司法部对私人机构欺诈行为的制裁力度，同时建立了一个金融危机调查委员会以调查危机根源。同年 5 月 22 日，奥巴马又签署《信用卡相关责任和信息披露法案》（Credit Card Accountability Responsibility and Disclosure Act ),这是信用卡行业管理的一大转折点，目的在于避免使消费者陷入不公平的升息及收费陷阱。在奥巴马推出的各项金融监管措施中， 动作最大且难度最高的是其 在 2009 年 6 月 17 日提出的全面金融监管改革方案( Financial Regularity Reform ), 也被称为“金融白皮书”。在这份白皮书中，美联储被赋予改革整个金融系统的权力，这也是联邦政府监管部门首次对非银行金融机构实行监管。根据这一方案，美国将建立一个新的“消费者金融保护署” ( Consumer Financial Protection Bureau ), 以防止出现各种损害消费者权益的信用卡和抵押贷款行为。此外，该方案还提出设立一个由财政部主管，由证券交易委员会 ( SEC )、商品期货交易委员会 ( CFTC ) 、联邦住房金融管理局 ( FHFA ) 及其他银行监管机构组成的金融服务监督理事会 ( FSOC ) , 负责统一监管标准、协调监管冲突、处理监管争端、鉴别系统性风险， 并向其他监管机构提供风险提示。

其次，以 “巧实力” ( smart power ) 外交理念推进全球战略收缩，以改善美国的国际形象。奥巴马政府认识到，由于美国过去几年奉行单边主义和赎武政策，其道德形象已严重受损，因此，改善美国形象成为奥巴马外交的重点内容。例如，在 2008 年 11 月 16 日接受采访时，奥巴马表示将关闭关塔那摩监狱。同时，美国逐步放弃单边主义，回归多边主义，开始重视国际制度、伙伴关系和国际援助的作用，主张维护联合国在国际事务中的地位。奥巴马在 2009 年 1 月 20 日的就职演说中曾提出：“ 我们有能力应对新的威胁，我们需要付出更多努力进行国家间更广泛的合作并增进理解。”在该理念指导下，奥巴马政府开展了一系列多边外交。例如，美国放弃了小布什政府时期独断专行的做法，开始积极巩固与传统盟友的关系，并与新兴大国建立伙伴关系。同时，美国还试图与冷战时的对手俄罗斯“重启”关系。例如，奥巴马在上任后不到半年即访问俄罗斯，使长期冷淡的美俄关系有所回暖。

最后，将自九一一事件以来的“反恐战争”降级为“反恐行动”，使美军得以逐渐从伊拉克和阿富汗战争的泥潭中抽身。 2010 年 8 月 31 日， 奥巴马宣布驻伊作战美军任务结束，伊拉克安全部队将接管伊境内的安全。同时，奥巴马政府开始避免使用“反恐战争”一词，而是改用“反恐行动”的说法， 图改变以往 10 年间将“反恐” 置于美国对外战略核心位置的做法，以使其重回传统的大国关系中，并希望借此改善同伊斯兰世界的关系。2014 年 12 月 29 日，奥巴马在一份书面声明中正式宣布阿富汗战争结束，这标志着美国以“反恐”作为全球战略重点的时代已经终结。

2. 对外战略调整

2009 年以来， 在全球收缩的同时推进“亚太再平衡” 成为美国对外战略调整的核心。作为重振霸权的重要部署，该战略有着清晰的动因和实施手段。就动因而言，美国主要基千三点考虑。第一，根据地缘政治理论，作为欧亚大陆的边缘地带和工业中心，亚太不可避免地成为霸权角逐的主战场。第二，随着世界经济中心从大西洋转移到太平洋，亚太已经成为世界经济引擎。 例如， 当前亚太经济增长占全球经济增长的 70% ，对美国而言，分享亚太发展红利是逻辑使然。第三，中国的持续快速崛起使中美关系呈现出日趋明显的结构性矛盾，亚太权力格局也随之转型为中美“双领导体制”且日益朝向对美国不利的方向发展。基于这一现实，美国决定通过“亚太再平衡”战略牵制中国崛起，并利用周边部分国家的疑惧心态作为有力抓手。

基于上述三方面考虑，并经过长时间的酝酿，美国自 2011 年下半年以来以外交、军事和经济三管齐下的方式，使“再平衡”进入到实施和推进阶段。外交上，美国开始广泛参与亚太地区多边国际机制，极力密切与本地区主要国家的关系。冷战后亚太地区形势所发生的一系列根本变化、尤其是经济一体化的加速发展，使美国在冷战时成功运行半个世纪并以其为核心所建立的双边同盟体系，即“轴辐” ( hub-and-spoke ) 体系面临着新的挑战。为了更好地维持自身地位，美国开始顺应形势，试图建立一种更加包容的多边合作机制。近几年来，美国不仅加入了《东南亚友好合作条约》，还力图主导东盟地区论坛（ARF) 及东亚峰会 ( EAS ) 等区域性多边组织的议事日程，以实现政治领导。此外，美国还不断加深与传统盟友日本、韩国、菲律 宾和澳大利亚的关系，并积极挖掘新伙伴，与新加坡和印度等来往频繁。随后，美国改变了以往在南海争端中的不介入立场，积极寻找并利用海洋问题 这一“再平衡”的新支点大做文章。

军事上，美国除强化与盟国的合作并寻求新的伙伴外，还将主要军事力量部署于亚太，以巩固自身的军事 主导地位。例如，美国国防部于 2012 年 1 月 5 日出台的 “新军事战略报告” 中指出，未来 10 年美国海军力量的 60% 将部署在亚太。又如，近年来美国在该地区军事动作频繁，涉及范围广泛。在朝鲜半岛，美国加强了与韩国的安保合作， 尤其是在 2010 年“天安舰事件”和“延坪岛炮击事件”后，美韩频频在半岛周边海域举行大规模军演。2013 年 2 月朝鲜进行第三次核试验后，美韩进一步强化了军事合作，意在对朝施加更大威慑。在日本，美国继续突出“前沿部署” ( forward deployment ), 不仅在冲绳部署“鱼鹰”直升机，还明确将钓鱼岛纳入《美日安保条约》，以强化美日同盟作为所谓“地区与世界安全不可或缺的支柱”之地位。此外，2013 年朝鲜核试后，美国还在日本部署了新的 X 波段雷达。在南海问题上，奥巴马政府除在言辞上高调干涉外，在行动上也积极跟进。例如，美国不仅向菲律宾出售武器，升级其作战能力，还在新加坡轮驻先进的濒海战斗舰。在澳大利亚， 奥巴马于 2011 年 11 月宣布，美国将在其北部的达尔文港轮驻 200 - 250 名海军陆战队官兵， 以巩固“第二岛链” 防线。此外，美国还加强了美印间的军事合作，并将这种关系提升到战略层面。军事“再平衡”还体现为美军在亚太不断提升的作战能力。例如，美国国防部于2010 年初发布的一份报告草案披露， 美国将投入 120 亿美元升级关岛军事基地，并加强以其为中心的多个军事基地建设。又如，奥巴马政府提出“空海一体战” ( Air-Sea Battle ) 理念， 将海军和空军纳入统一的作战体系， 意在强化联系网络、提升作战规模和能力，增强战略威慑。

经济上，美国通过推进跨太平洋伙伴关系协定 TPP 谈判，意在建立以其为中心并绕开中国的地区经济合作机制。长期以来，亚太经济一体化势头使美国虽为全球唯一超级大国，却无法全面介入该地区已运行多年的多边经贸机制，特别是该地区已经形成了以中国为中心、以市场为导向的自发性经济合作机制。卡尔· 多伊奇 ( Karl Deutch ) 曾指出， “一体化进程往往起源于某个核心地区，由一个或若干较强、较高度发展以及在一些重要领域比其他地区更先进、更具吸引力的政治单位构成”。在这种背景下， 美国力推 TPP 这样一种全新的合作模式，其目的在于将其作为主导亚太经济合作的切入点和工具， 解决“再平衡” 的经济路径问题。可以说，TPP 的顺利推进不仅能对美国经济增长起到助推作用，更重要的是通过在该地区制定一套有利于自身的制度安排，美国有望成为亚太经济的领袖，取得同中国竞争的战略优势。

3. 国内经济和社会改革

与越战后美国首先启动社会改革不同，奥巴马政府上台后，面临的最严重挑战是因次贷问题所引发的金融危机，随后又面临由此激化的社会矛盾。因此，美国此轮的国内改革是从经济领域开始的。同时，由于经济问题和社会危机相互交织，因此在经济改革的过程中，社会改革也随之呈现出与之相配合的特点。

2008 年的金融危机暴露出美国经济的根本问题是制造业的“空心化”。因此，奥巴马始终致力于重振制造业，以实现经济复苏并借此创造就业、缓和社会矛盾。例如，2009 年 4 月，奥巴马在乔治敦大学发表演讲时， 首次提出将重振制造业作为一项重要经济战略加以推进。同年 12 月，美国政府推出《重振美国制造业框架》，重点分析了相关的理论基础、优势与挑战。2010 年 3 月，美国政府提出“五年出口倍增” 计划，力求出口总额在 5 年内实现翻番， 即从 2009 年的 1. 57 万亿美元增加到 2014 年的 3. 14 万亿美元。同年 8 月又出台《制造业促进法案》，降低了部分进口商品关税，以减少相关企业的生产成本。此外，在 2010 - 2015 年期间的历年国情咨文中，奥巴马一再强调，要加强对“美国制造”的推动，努力实现制造业复兴，他还肯定了振兴制造业在促进国内就业方面的作用。除了在政策上积极扶持制造业发展外，自 2012 年以来，“页岩气革命” 改变了美国的能源供应格局，使低价能源和高劳动生产率得以结合，客观上提升了美国制造业的竞争力。

在大力重振制造业的同时，吸引外部投资和推动自由贸易也成为奥巴马政府经济改革的重要内容。2011 年 6 月， 奥巴马政府推出“选择美国”( Select USA ) 计划， 希望借此吸收更多外部投资。到 2013 年时，该计划已被提升到与“出口倍增”同等重要的位置。此外，为推动对外贸易发展，奥巴马政府还积极部署多项经济自由化安排。除前文提到的 TPP 外，美国还力图推动建立“跨大西洋贸易与投资伙伴关系” ( TTIP )。毫无疑问， 如果上述两项自贸协定得以顺利实施，将会把美、欧、日等所有发达经济体包括在内，从而提升全球自由贸易标准并影响世界经济制度。

在致力于推动经济复苏并改善就业的基础上，奥巴马政府推行的一系列社会改革一方面意在解决现存的社会问题以缓解社会矛盾，另一方面也以帮助重振制造业和加快经济增长为目标。例如，针对美国的基础设施老化问题， 奥巴马于 2012 年 8 月 7 日宣布加快实施七项重大可再生能源项目，以创造近 5000 兆瓦清洁电力，供 150 万个家庭使用，借助这一项目还可以创造大量就业。又如，为有效解决非法移民给美国经济社会发展带来的消极影响，奥巴马在总统竞选之初即承诺推动移民改革，由此赢得了大多数拉美裔和亚裔选民的支持。上任后，奥巴马于 2012 年 6 月宣布将暂停遣返幼年时进入美国并满足若干条件的年轻非法移民，并不遗余力地在国会推动新的移民改革法案。2014 年 11 月，在国会相关讨论受挫的背景下，奥巴马政府以行政命令的方式宣布实施包括扩展工作许可在内的若干项“移民新政”。

在奥巴马政府的社会改革方案中，最引人注目、也引起国内最激烈争议的当属医疗改革。笔者认为，此次医改固然意在解决不断升高的医疗成本、急待提升的服务质量及保障范围的低覆盖率等美国医疗制度的顽疾，同时促进社会公平，改变美国作为发达国家中唯一没有全民医保体系的糟糕状况。但不可忽视的是，政府同样致力于通过降低高昂的医疗成本以服务于重振制造业的大战略目标，因为与医疗体系相关的庞大产业也是美国制造业的重要组成部分。为推动医改，奥巴马在2008 年的总统竞选中提出了普遍医保( universal health care ) 方案， 其中既坚持了自由主义的政府干预原则，也融入了一定的市场竞争和保护个人自由原则。就任总统后，奥巴马将医改作为其社会改革的重点，上台不久就成立了由其领导的医改班子，与国会领导人、相关利益集团及民众进行磋商和沟通。最终，《美国负担得起的医疗保健法案》( Affordable Health Care for America Act ) 于 2009 年 11 月 7 日得以通过，随后，众议院于 201 0 年 3 月 21 日通过了《患者保护与平价医疗法案》 ( The Patient Protection and Affordable Care Act ) 。上述法案标志着奥巴马政府的医改立法工作基本完成。

（二） 成败参半：对 2009 年以来美国战略调整的评估

奥巴马政府执政以来，准确把握了美国深陷内外交困战略处境的事实，提出并推进了上述一系列有针对性的改革措施。客观来看，其应对思路是正确的，也取得了不少明显成效；然而，它们也面临着诸多新的问题和挑战， 因此其前景仍存在不确定性。以下笔者将分别从内政和外交两个维度评估奥巴马政府的战略调整。

1. 在国内纠错与改革方面，金融监管成果立竿见影，经济改革在有较大斩获的同时面临挑战，而社会改革则步履维艰。因此可以说，美国的国内战略纠错巳经完成，而改革则整体上仍处于起步期，最终能否成功尚难以判断。

首先，对奥巴马政府金融监管和经济改革的评判，可以从以下四个方面进行。

( 1 ) 金融危机后美国所实施的一 系列纠错行为，尤其是极为严厉的金融监管措施的出台，使金融监管涌洞、分业监管和混业经营错配等问题获得改善，从而保障了金融稳定，有利于维持和巩固美国的全球经济和金融霸主地位。此外，金融监管注重保护投资者和消费者的利益，有助于恢复后者对于美国金融市场的信心，维护了美国金融业的国际竞争力。

( 2 ) 以页岩气开采为标志的“能源革命”成为奥巴马政府的一项重大意外收获，不仅使美国超过俄罗斯成为世界上最大的天然气生产国，而且使国内天然气价格迅速下降，为化工、钢铁及玻璃制造等产业的发展提供了廉价原材料和能源，带动了制造业的复苏和经济的增长。不少分析甚至认为，世界油气中心将就此从中东“西移”至北美，从而改变世界能源版图。然而本文认为，上述判断过于乐观，页岩气对美国经济和地缘政治的影响无法达到“革命性”的程度，其原因在于：其一，天然气无法替代石油成为战略性资源，尤其是其能源密度低、储存困难，无法在交通等领域广泛使用；其二， 页岩气开采已遭遇明显技术瓶颈， 尤其是矿井的高衰减率使该项技术的前景有待观察；其三，页岩气开采将对环境造成破坏和污染，因而其可持续性尚存很大疑问。

( 3 ) 就经济改革的核心即重振制造业而言，奥巴马执政以来， 美国在制造业发展和对外出口增长等方面都取得了一定的成效，但距离所谓“振兴” 的目标依然有很大差距。首先，2009 - 2014 年，美国的制造业总产值占 GDP 的比重由 11. 9% 上升至 14. 5%, 但制造业就业人数占总人口的比重却并未出现相应增长。与此同时，制造业复苏对于近年来美国经济增长的贡献率始终不足 1% ，因此总体来看，目前美国制造业的规模和发展状况不仅无法与 80 年代相比， 也远低于 2000 年的水平。

其次，“五年出口倍增” 计划虽然使美国的出口总额从 2009 年的1. 57万亿美元增长到 2014 年的 2. 35 万亿美元，贸易状况明显优于同时期的欧、日等发达经济体。然而通过数据可以发现，美国对外出口的增长速度呈现出“高开低走”之势，尤其是近三年来美国的对外出口增速明显放缓，最终距离当初设定的2014 年底达到 3. 14 万亿美元的目标相差甚远（见图3）。

( 4 ) 就吸引外部投资和推动自由贸易而言，一方面，尽管 “选择美国” 计划使 2011 年流入美国的直接投资增长至 2300 亿美元，但随后的 2012 年却大幅下降至1600 亿美元，2013 年则进一步下降约 10% ，因此， 奥巴马政府要想达到预期目标并不容易。另一方面， 围绕 TPP 和 TTIP 的谈判总体上仍在推进过程中，因而这两项规模庞大的贸易协定安排对美国经济的促进作用仍未显现，并且其前景也面临着诸多不确定性。总之，美国的经济改革特别是“再工业化” 将是一个长期的过程，不仅需要政策引导，更需要全社会逐步转变旧有观念，唯如此，才能为改革奠定长远而坚实的基础。

其次，受国内政治的影响，奥巴马政府的社会改革步履维艰。例如，奥巴马的医改方案提出后一波三折。在 2009 年 11 月 7 日的 众议院讨论中，《 美国负担得起的医疗保健法案》虽获通过， 但却经过了长达 12 小时的激烈辩论， 并且以 220 票赞成、215票对、38 票弃权涉险过关。此后，在 2009 年 12 月 24 日举行的参议院讨论中，这一法案在完全没有获得共和党支持的情况下以 60 票的最低必须票勉强通过。由此可见，美国政治的极化状况已发展到尖锐对立的程度。无独有偶，《患者保护与平价医疗法案》在众议院同样以 219:212 票的微弱优势勉强通过，并一直备受质疑，尤其是围绕其中“强制参保”条款的争论最终发展到了由联邦最高法院裁决其是否违宪的地步。尽管最高法院以 5 票对 4 票的裁定认为包括“强制参保”在内的条款并未违宪，但民主、共和两党在该问题上的分歧仍难以弥合产 2014 年的中期选举中，民主党已经丧失了参众两院的多数席位，在这种情况下，奥巴马在其任期内推进医改的前景不容乐观。

除围绕医改的政治斗争外，共和党在其他社会改革领域同样采取不合作的态度， 通过使用“冗长发言权”来阻止民主党推进立法的情况日益增多。使情况更加恶化的是， 激烈的党争迫使一些中间派议员不得不 “选边站"，结果是其政策立场越发僵硬，妥协空间日益减少。面对共和党的坚决不合作立场，奥巴马社会改革中的重大立法项目，特别是其上任时承诺的移民改革等，仍处于被迫搁置状态。总体来看，社会改革由于涉及不同政党和利益集团的深刻分歧， 难度较经济改革更大，未来发展所面临的障碍也更多。

2. 在对外战略纠错与调整方面，改善国际形象和甩开战争包袱等纠错目标初步达成，“亚太再平衡”的成效与问题并存，而欧洲和中东等战略要地的形势变化将不仅有可能干扰“再平衡”的推进，而且会对美国构建有利于国内改革的外部环境之努力形成掣肘。总之，美国的此轮对外战略调整仍处于进行中，其前景同样存在很大不确定性。

首先，奥巴马政府以“战略收缩”为特征的一系列纠错行为，如改善国际形象和结束两场战争等取得了初步成功，有助于美国在实力相对衰落的背景下得以充分利用自身的权势资源。例如，根据皮尤研究中心 ( PEW ) 2013 年在全球 38 个国家进行的民调，尽管多数中东国家对美国的好感度依然低于 30%，但美国的形象在欧洲、除中国外的东亚及拉美等地区均有所改善。又如， 尽管目前伊拉克和阿富汗两国的安全形势依然难言乐观， 但从美国的角度看，从中抽身并甩掉战略包袱的目标已经实现。

其次，奥巴马政府对外战略调整的核心即“亚太再平衡”推行数年来，一方面使美国在亚太地区的战略存在和影响显著增强，同时也使中国崛起的外部环境趋于复杂；但另一方面，这一战略并未真正实现牵制中国崛起的根本目标，并且由于该战略在推行过程中的“军事化”色彩日益突出，因而地区安全形势的恶化使美国存在被其盟友利用甚至“绑架”的风险。此外，随着近年来中国外交主动性的显著增强，中美在亚太的战略博弈更趋复杂。因此，美国牵制中国崛起的战略目标在实现过程中将会面临更多障碍。

最后，欧亚大陆的其他两个地缘中心欧洲和中东近来一系列事态的发展，将不仅会抬高“亚太再平衡”的实施成本，而且不利于美国构建有利于国内改革的良好的外部环境。当前，由乌克兰危机所恶化的美俄关系以及中东极端恐怖组织“伊斯兰国” ( IS ) 崛起给美国国家安全构成的潜在威胁等，都使美国不得不分散大量精力予以处理，而这些都会反作用于“亚太再平衡”战略，致使其首要地位大打折扣。在这种情况下，如何兼顾亚太、中东和欧洲这三大战略要冲成为美国对外战略的最大难题。与此同时，外部环境的复杂化同样会影响美国的国内改革。奥巴马进行此类对外战略调整的本意是在美国霸权相对衰落的情况下为国内改革创造良好的外部环境，因而这种影响尤为突出。基于以上分析，美国未来能否继续奥巴马政府“节约使用权力”的战略，并在此基础上全力推进国内经济和社会改革，将最终决定本轮内外战略调整的成败。

(第三部分 待续）

文章来源：《当代亚太》2015 年第6期

作者：金灿荣 王浩