重构新型举国体制

近日，美国国家材料和制造委员会完成研究报告《美国国防部资助制造创新研究院的长期战略评估》。该报告重点研究了美国国防部（DoD）与其相关的8个制造创新研究所之间的合作模式与存在问题，提出长期合作战略建议来帮助扩大制造创新研究所在整个国防部的影响和作用。该报告认为：“美国制造创新计划的未来取决于它为利益相关者，如包括政府、行业和学术界等带来的独特价值。如果它无法履行其使命，从长远来看，便会难以实现可持续发展。”

当前，我国面临世界科技革命、产业转型升级和中美贸易争端等“百年未有之大变局”，正处于全面深化推进科技创新驱动、军民融合等重大战略的关键时刻，也正在启动2020-2035年科学技术发展中长期规划战略研究。该报告对于我们了解美国制造业创新战略推进的经验与问题，更好地建设我国国家制造业创新中心、推进军民融合的科技成果转化体系具有十分重要的借鉴意义。

制造业是国家经济发展和国家安全的保障

该报告回顾了国防部制造创新研究所的成立背景和研究目标，再次强调制造业对美国经济发展和国家安全的重要性。虽然制造业虽只占美国就业的8.5%和美国国内生产总值（GDP）的11.7%，但在美国所有产业部门中占比一直排第一，推动了美国35%的生产力增长、60%的出口以及私营企业70%的研发，制造业的水平和制造业供应链的强大与否对美国国家安全至关重要。而美国面临的挑战是：美国在科技创新和技术发明方面领先世界，但许多美国的研究成果却在其他国家转化为制造能力和尖端产品，比如在一些以制造业实力而闻名的国家，如德国和中国，国家的协调规划和对先进制造业计划的投资促进了技术从实验室到工厂的迅速转化。

因此，美国连续两届政府（奥巴马、特朗普）对美国制造业就业和供应链面临的挑战给予了前所未有的高度重视。2011年6月，美国总统科学技术顾问委员会（PCAST）建议启动 “先进制造伙伴计划”（AMP）。2012年7月，总统科学技术顾问委员会提交了第一份建议报告《捕捉国内先进制造业竞争优势的总统报告》。2013年1月，《美国制造创新网络（NNMI）：初步设计》发布。2013年9月，美国先进制造业伙伴关系2.0版本成立，即先进制造合作指导委员会2.0（AMP 2.0）。2014年12月，美国国会通过了《振兴美国制造业和创新法案》（RAMI），成立了先进制造国家计划办公室（AMNPO），并授权商务部为美国制造创新研究所组织“开放式主题”竞赛。今天，美国制造创新网络也被称为“美国制造”。2018年白宫再次发布了《美国先进制造业领导战略》。迄今为止美国政府已经建立了14个国家制造创新研究所，其中国防部（DoD）8个、能源部（DOE）5个、商务部（DOC）1个，超过30亿美元被投入到创新研究所，其中超过20亿美元来自行业资助和非联邦政府资助。

该报告着重指出：“美国国防部必须构建一个强大且响应迅速的美国工业基础，而这通常由先进制造技术驱动。其中，美国制造创新研究所至关重要，它们改变游戏规则，连接关系国防部乃至国家安全的一些重要技术和经济领域的创新系统。”

对于中国，如何从制造大国迈向制造强国一直是党和政府始终关注的核心战略问题。2018年全年中国的工业增加值为305160亿元，约为同期中国GDP总量的33.9%；其中的制造业增加值约为264820亿元，约为同期中国GDP总量的29.4%，虽然比本世纪初32%左右略有下降，但仍然是中国的最大行业。制造业不仅要保障我国航空航天、国防武器等尖端产品研制生产能力，避免“卡脖子”瓶颈；还要承担着人民群众就业和社会稳定的重要任务，一般认为我国GDP年增长要高于6.0%才能确保1000万新增就业人口。

“中国制造2025”正是在新的国际国内环境下，中国政府立足于国际产业变革大势，作出的全面提升中国制造业发展质量和水平的重大战略部署。其根本目标在于改变中国制造业“大而不强”的局面，为到2045年将中国建成具有全球引领和影响力的制造强国奠定坚实基础。其中，国家制造业创新中心是中国制造2025的五大工程之一，即：围绕重点行业转型升级和新一代信息技术、智能制造、增材制造、新材料、生物医药等领域创新发展的重大共性需求，形成一批制造业创新中心（工业技术研究基地），重点开展行业基础和共性关键技术研发、成果产业化、人才培训等工作。到2020年重点形成15家左右制造业创新中心，力争到2025年形成40家左右。自2016年国家工信部发布了《关于完善制造业创新体系 推进制造业创新中心建设的指导意见》以来，已先后建成9个国家级制造业创新中心，包括动力电池、增材制造、信息光电子、印刷机柔性显示、机器人、集成电路、智能传感器、数字化设计与制造、先进计算产业等，其中北京、上海、武汉各2个，西安、沈阳、广州各1个。

制造创新中心需构建长期可持续发展模式

该报告以大量篇幅重点探讨美国制造创新所的建设与运行机制，即所谓成立和运行的“商业模式”，尤其是研究所的公（国防部）私（私营企业）伙伴关系上的经验教训。其研究目的是促使研究所能够更加高效、长期可持续的发挥其对国防部和国家的价值。

美国国防部的8个制造业创新研究所包括：先进功能纤维制造 (AFFOA)、集成光子学 (AIM Photonics)、增材制造（America Makes）、机器人 (ARM)、再生制造（BioFabUSA）、数字制造及设计（DMDII）、轻量材料和技术（LIFT）、柔性混合电子制造（NETFLEX）。国防部创新研究所均基于技术成熟度（TRL / MRL）4-7级原则设计，并根据《美国国内税收法》规定而成立的非营利性免税实体，但各自的商业模式和运营理念有所差异，较晚成立的两个尤其不同：1）柔性混合电子制造创新中心已成立一个营利性公司，开展商业业务；2）数字制造及设计创新研究中心根据美国国防部的Mentor Protégée计划成立了一个营利性子公司，该计划旨在为国防部创新资金来源提供帮助。

在对比分析了国防部8个制造创新研究所之间以及美国、德国、英国、比利时、新加坡和中国等国家之间的差异后，该报告认为应鼓励建立可持续的研究所商业模式，即所谓“混合商业模式”，其核心是：1）继续国防部核心资助，但逐步减少预算，将有限资金用于国防部确定的最高有限级核心产品；2）增加国防部客户资助的项目数量，通过合同订单等方式优先考虑产生最大价值的改进。

这种混合型商业模式需要一个过渡期，将重点转向关注国防部客户项目，而国防部继续支持的核心活动成为次要项目，同时涵盖最重要的活动。国防部承诺为8个研究所提供超过6亿美元的启动资金，虽然国防部核心资助迄今仍在各研究所中占主导地位，但资助计划在5至7年后逐步减少，逐步过渡到国防部作为研究所项目成果的客户，通过合同订单采购等方式满足国防需求。混合型商业模式若要成功实施，各研究所必须了解国防部的需求，发展实现这些需求的能力并进行推广。因此也一方面要求各研究所改进运作机制，如缩短项目授予的时间、提高目标技术的制造成熟度（MRL）和技术成熟度（TRL）、制定相关的绩效指标、培养供应链、推广劳动力培养、改善跨研究所的合作，建立合作网络等；一方面也要求国防部高层支持研究所与国防部客户群的合作。

表：国际公私伙伴关系的特征（来源：美国国家材料与制造委员会报告）

（注：指数/ GDP是该项计划资金与制造业GDP部分的比较，美国对美国制造创新网络的投资为1）

可以发现，我国政府已经普遍认识到如何构造长期可持续发展模式是制造业创新中心或类似机构建设的核心问题，我国现阶段建立的国家制造业创新中心已经采取了该报告中“混合商业模式”类似模式，进一步结合我国各地产学研用资源优势进行了国家和省区两级布局。在2016年工业和信息化部《关于完善制造业创新体系，推进制造业创新中心建设的指导意见》中明确提出：“国家制造业创新中心应汇聚该领域国内主要创新资源，主要解决面向行业的共性技术，以企业为主体，产学研用相结合，采用企业法人等形式组建，探索并完善运行机制，形成内生发展动力。重点产业集聚的省市可选择优势领域建设省级制造业创新中心，打造区域制造业创新平台。省级制造业创新中心应汇聚区域创新资源，探索多种产学研协同组建模式，其牵头组建单位一般应是具有业界影响力的企业，以资本为纽带，联合具有较强研发能力的高校、具有行业领先地位的科研院所或能够整合区域服务的产业园区平台共同组建。省级制造业创新中心应围绕区域性重大技术需求，探索实现多元化投资、多样化模式和市场化运作，打造新型研发机构。”在北京、上海、浙江、江苏、广东、武汉等各地制造业创新中心或科技成果转化平台建设中，也均采取了政府+国企+名企+高校等各类“混合所有制模式”，特别是在浙江、江苏的实践中已经在提升区域制造业创新能力、促进转型升级和保障劳动就业上取得了十分明显效果。

重构新型举国体制是赢得国际竞争的关键

国防部为其美国制造创新研究所设定了五个战略目标：推动有影响力的先进制造业研发；鼓励制定可行和可持续的研究所商业模式；保持最优的项目设计以实现价值交付的最大化；最大化利益相关者对国防部制造创新研究所的了解；有效培养一批技能优秀的劳动力。

该报告对上述5个战略目标的调查结果进行了总结。报告肯定了研究所对美国国防部战略目标的作用和贡献，但也客观的归纳了许多共性问题，包括：“国防部的部分部门认为这些机构（研究所）无足轻重或者没有意识到他们对国防部的重要性”，“由于没有提供联邦核心资金，美国制造创新研究所目前尚未充分发挥作用。其他国家的类似研究机构的经验表明，核心资助可能在持续实现战略目标过程中至关重要。除了核心资助，制造创新研究所需要寻找额外的资金来源，以保持长期可行性”，“美国制造创新研究所作为单独的组织运营，没有形成网络化运营。”；“部分国防部制造创新研究所没有产生预期效果，研究所所提供的产品和已经投入的资金不对等”；“国防部科技部、采办与保障部的大部分客户不了解制造创新研究所及研究所的产品”等等。

该报告建议中特别提到：“国防部长办公室制造技术计划部门与其他国防部部门共同发挥重要作用，协助各研究所与国防部制造技术计划部门、科技部和采办与保障部这些国防部客户建立联系。”；“国防部长办公室制造技术部门扮演新角色，以协助各研究所吸引来自国防部科技部门（S＆T）和采办与保障部（A＆S）的客户。这一角色需要国防部长办公室及其服务处和各机构的领导支持。建议负责研究和工程的副部长和采办与保障副部长与相应的服务处和各机构负责人进行最高级别的沟通，以提高研究所的知名度，并且由国防部长办公室制造技术部门进行联系。”

显而易见，这些问题和建议不仅适用于美国国防部相关制造业创新研究所，同样也对我国制造业创新中心建设具有借鉴意义。中国和美国以及其他国家的制造业创新战略目标本质并无区别，均旨在新一轮的世界科技革命浪潮和全球产业链重构中加快创新和产业转化，保障国家安全利益、经济持续发展和社会稳定繁荣。竞争不可避免，而关键在于谁能够最大化地集成各方资源、优化组织方式，使得这一宏大战略目标能够在最短时间内以最少代价实现。

虽然以美国为代表的西方制造强国经历了百年积累，在科技创新能力、知识产权保护、商业市场环境、人才教育体系等各方面都有值得认真学习的长处，然而中国不仅有着社会主义制度和中国特色市场经济的独特优势，且恰逢信息技术革命和互联网时代所赋予的后发优势。面临机遇与挑战，重构新型举国体制将是我国从制造大国迈向制造强国、赢得国际竞争的关键。如同任正非在谈华为成长历程中所说：“我们没有別的选择，只有聚焦，只能集中配置资源朝着一个方向前进，犹如部队攻城，选择薄弱环节，尖刀队在城墙上先撕开一个口子，两翼的部队蜂拥而上，把这个口子从两边快速拉开，千军万马压过去，不断扫除前进中的障碍，最终形成不可阻挡的潮流，将缺口冲成了大道，城就是你的了。这就是华为人的傻干！”

我国制造业创新中心建设多数刚刚起步、前景巨大，仍需要进一步深化科技体制改革和军民融合发展，突破传统体制机制束缚、构造长期可持续高效运作模式，加快实现对国家制造强国战略目标的支撑。正如美国学者Richard P. Suttmeier在研究中国科技政策的专著《科研与革命——中国科技政策与社会变革》中所说：“制订综合性规划为把科学研究与发展同生产和国防需要结合起来提供了前景，但要实现这些结合必须建立组织上的联系。中国投资于科学研究与发展是希望实现以科研为推动力的技术创新，而组织联系的建立对于技术创新来说是至关重要的。”

作者：金隼（上海交通大学教授）

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