李明权、张晓娜：日本EPA农业保护政策形成过程的演变及其原因分析

青岛农业大学管理学院李明权教授和同学院硕士研究生张晓娜在《日本学刊》2021年第2期发表《日本EPA农业保护政策形成过程的演变及其原因分析——以首相和农业保护三集团的相对影响力变化为中心》（全文约2.万字）。

日本的EPA实践始于2000年3月启动的日本与新加坡EPA联合研究。截至2021年1月，日本签署了21个EPA，其中19个已生效。纵观日本20年来签署的EPA可以发现，其EPA农产品开放程度以2013年为分水岭发生了巨大的变化。2013年以前签署的EPA将近45%的农产品列为例外处理或再协商，而2013年以后签署的EPA则大幅提高了农产品开放程度，比如在TPP中承诺86%的产品取消关税，其余14%的产品或降低关税或增加配额，没有设置例外处理模式。

如何解释上述大蜕变？在RCEP（2020年11月）尘埃落定、中日韩FTA谈判进入加速期的背景下，深入了解日本上述变化的原因对中国制定中日韩FTA谈判策略具有重大的现实意义。本文试图基于政策制定的政治经济学视角，即从日本EPA农业保护政策形成过程中首相和农业保护三集团的相对影响力的变化角度进行解析。

一、日本EPA农业保护政策制定的政治经济学分析框架

政策制定的政治经济学理论认为，一项政策的出台由该项政策的需求和供给决定，当各利益集团的需求和政府的供给达到均衡时，政策被制定实施。日本EPA农业保护政策的需求方是由农林族议员、农林官僚及各类农民组织构成的农业保护三集团，供给方是以首相为核心的内阁。农业保护三集团为自身利益的最大化竭力主张降低EPA农产品开放程度；而首相一方面作为全民利益代表，从资源匮乏且国内市场狭小的日本实际出发，渴望提高EPA农产品开放程度进而建立高质量的EPA网络，但另一方面，作为执政党的总裁和政府的首脑，还需将掌握政权和维护政权稳定作为首要目标，所以又不得不与农业保护三集团达成妥协。这样，EPA农产品开放程度的高低就取决于首相与农业保护三集团在EPA农业保护政策形成过程中的相对影响力，如果农业保护三集团的影响力巨大，那首相就不得不选择使多数人受损而少数人（农民）受益的贸易政策，反之，首相则会提高EPA农产品开放程度。

二、日本各政权的EPA农业保护政策形成过程的演变及其原因

根据首相和农业保护三集团在政策制定过程中的相对影响力的不同，本文将日本EPA农业保护政策形成过程分为共识型决策过程（在达成广泛的共识基础之上推进EPA的由下而上型过程，决策过程中农业保护三集团的影响力更大）和专断型决策过程（根据首相的意志推进EPA的由上而下型过程，决策过程中首相的影响力更大），并据此简要总结20年来的演变及其原因。

自民党政权下（2000年4月—2009年9月）的EPA农业保护政策形成过程是典型的共识型决策过程。该时期的农业政策决策并没有完全摆脱“1955年体制”的痕迹，即由农林官僚起草议案后再与自民党农林部会（由农林族议员掌控）等协调修改的方式进行，而经各派系妥协选出来的首相只拥有认可执政党和官僚们已达成一致意见的议案的权限。面对农业保护三集团的巨大阻力，“弱首相”不敢提高EPA农产品开放程度，只能与一些发展中国家签署较低水平的EPA。

民主党政权下（2009年9月—2012年12月）的EPA农业保护政策形成过程经历了由专断型决策过程转回共识型决策过程的变化。民主党政权以政治主导模式(将政党的政治人物植入各省厅中并强化这些政治人物在政治运作过程中的主导地位，以此弱化各族议员和官僚的影响力)为金字招牌确立了专断型决策过程，进而暂时避开农业保护三集团的掣肘成功开启了加入TPP谈判的步伐。但因执政经验缺乏、党内矛盾不断等原因，其政治主导模式反复变化，专断型决策过程也重新返回到共识型决策过程，最终在农业保护三集团的强大压力下，日本未能正式参加TPP谈判。

安倍晋三强势重登首相宝座以后（2012年12月—2020年8月）的EPA农业保护政策形成过程是典型的专断型决策过程。安倍依靠国民的高支持率和前所未有的党内威信，确立了首相官邸主导模式，首相和农业保护三集团的相对影响力在EPA农业保护政策形成过程中发生了逆转。

首相官邸主导模式不是一朝一夕形成的。自20世纪90年代以来，日本推动了旨在增强首相决策权限的一系列选举制度改革（废除一选区可选举3—5名议员的中选区制，改为只选举1名议员的小选区制和比例代表并立制）和行政制度改革(精简官僚机构、强化首相和内阁官房的法定权限等)，为首相官邸主导模式的建立提供了制度基础。安倍再次出任首相后，在党政关系及政官关系方面做了大量的工作，加强了对执政党的掌控能力和对官僚的控制力，首相官邸主导模式逐渐形成，政策形成过程中内阁的发言权明显增强，“弱首相”变为了一手遮天的“强首相”。

而此时，农业保护三集团却日益衰弱和边缘化。在选举制度改革、核心农林族议员退休、部分农林族议员对贸易自由化及党内沟通重要性的认识发生变化、安倍刻意将商工族议员安排到党政农林要职等背景下，曾经“无敌的农林族议员”变得萎靡不振。而农林官僚在安倍利用经济财政咨询会议决定EPA推进体制和基本方针、采用集中统一式谈判机制取代原先的四省集体领导体制的背景下，能够发挥的影响力也被压缩至最低点。农民组织特别是实力最强劲的农协（JA）随着本身实力的极大衰败，只能对强势回归的安倍采取示弱和妥协的策略，但即便如此，也遭到了釜底抽薪的解体式改革。自此，农业保护三集团从阻碍EPA进程的“拦路虎”变为了“绊脚石”，虽然能给安倍的EPA意志制造麻烦，但无力阻止安倍大幅提高EPA 农产品开放程度、签署TPP等高质量EPA。

三、结论及展望

综上所述，20年来，随着国内外政治经济形势的变化，日本的首相和农业保护三集团在EPA农业保护政策制定过程中的相对影响力发生了重大变化，导致尽管日本农业竞争力十多年来并没有显著提升，但EPA农产品开放程度大幅提高。那么，日本的专断型EPA农业保护政策形成过程是否会一直延续？本文拟从两个层面做一展望。

第一，首相官邸主导模式能否延续？安倍辞职后，由原内阁官房长官菅义伟接任新首相完成安倍剩余首相任期。因菅义伟内阁主要的任务是保持稳定，所以本文关注的是2021年9月大选之后的日本政治能否延续首相官邸主导模式。这取决于多方面因素，比如执政党能否拥有议会中的稳固地位、首相是否拥有党内的极高支持率等。从目前的情况来看，自民党继续一党独大的可能性很高，那就要看后任的首相能否具有安倍那样稳固的地位。

第二，农业保护“铁三角”利益链是否会彻底崩溃？近些年来，日本最高法院连续对众参两院选举中存在的“一票之差”（农村与城市相比以较少的人口就可以产生一名议员）裁定“属于违宪状态”，但驳回了选举无效的请求。估计，“一票之差”问题只会逐渐解决，日本的选举制度仍然有利于农村选区，进而农林族议员保护农业的动力不可能消失得无影无踪。农林官僚“天人下凡”的潜规则也不可能短时间内取消，这会继续激励着农林官僚的农业保护倾向。JA的衰落已是大势所趋，但日本农业由大量的小规模农户支撑的局面并未改变，JA在一定程度上仍能维持对农民的号召力。另外，从更为宏观的环境来看，以农业民族主义为特征的文化意识在日本仍然具有吸引力，也为农业保护三集团的存在提供了一些合理性。

综上，未来日本EPA农业保护政策形成过程中首相和农业保护三集团的影响力对比如何变化，日本能否延续专断型EPA农业保护政策形成过程，还存在不少未知数，需要进一步密切观察。

（中国社会科学院日本研究所《日本学刊》特稿，仅代表作者个人观点。如需转载，请注明作者姓名及出处。图片来源于网络。）