马亮：触发式监管机制呼之欲出，共享经济等新业态新在何处？

文 | 马亮 （中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院教授）

7月14日，国家发改委等13个部委印发《关于支持新业态新模式健康发展 激活消费市场带动扩大就业的意见》（以下简称《意见》），充分肯定了在线教育、互联网医疗、在线办公、共享经济、线上直播等新兴业态的市场活力和就业潜力，并从加大支持力度、加强统筹协调、坚持包容审慎监管等方面，提出了支持新兴业态健康快速发展的具体意见。

除此之外，《意见》还推崇“触发式监管机制”，也就是所谓的宽松型监管。政府部门为新兴业态提供宽松的发展环境，同时设定不可逾越的监管底线。一旦企业触碰监管底线，即启动监管执法。一定意义上，同企业自我监管有关，据此减少政府对企业的干预。

共享经济碎片化监管降低了效率和精准度

新冠肺炎疫情爆发以来，许多传统行业遭受重创，面临企业倒闭和员工裁员的生存风险。线上线下融合的新业态新模式却适应了疫情防控的现实需要，在疫情期间得以爆炸式增长。

但是，政府监管的传统惯性思维，却使这些新兴业态面临“成长的烦恼”，而政府部门也遭遇“监管的烦恼”。从《意见》的核心指导精神而言，政府监管应该去主动适应新兴业态，而不是要求新兴业态去被动适应政府监管。

以共享经济为例。过去几年，共享出行、共享民宿等经历了高速发展，创造了千万级就业机会，极大地便利了人们的生活。

但是，各地法律法规和执法尺度差别较大，对共享经济的平台企业和从业人员都造成不同程度的限制。迫于既有监管制度的约束，以及传统行业的利益阻挠，一些地区的监管部门难以真正坚持包容审慎的监管态度，致使共享经济等新业态遭遇行业发展痛点。

实际上，共享经济领域早已出现混业和“乱战”的市场格局，而各个监管部门分而治之地对同一家企业进行切割式监管，必然导致头尾不接的监管断裂和碎片化。

比如，一些平台企业广泛涉足网约车、共享单车、外卖、物流等细分市场，与之对应的监管部门和治理规则却各不相同。这使不同政府部门在面对平台企业时犹如盲人摸象，平台企业在应对各个政府部门时也无所适从。

在分行业和分部门的监管架构下，部门管行业的分而治之，固然有助于发挥各个职能部门的专业优势，但是却会导致政府监管的碎片化。适应新兴业态的监管创新，意味着要加强综合监管和整体监管，降低相关企业和从业人员的合规成本，并提升政府监管效率和精准性。

“触发式监管机制”或打破监管惯性思维

在2018年中央党政机构改革中，国家市场监督管理总局设立，标志着代表整体监管模式的大监管理念开始得到贯彻。

这类似于金融混业监管改革和融媒体发展，实际上是打破行业壁垒和部门边界，围绕拉动消费和促进就业这个“牛鼻子”来统筹各个部门原有的监管“地盘”。

如果说此前对新兴业态的监管是削足适履的话，那么《意见》所推崇的监管模式可能会带来深刻变化。

从监管方法论的角度而言，自上而下的演绎法往往是套用既有的监管制度框架，不去考虑它们是否过时和不适应。这就必然导致监管制度与新兴业态之间的方枘圆凿，可能使监管扼杀了新兴业态。

相对来说，自下而上的归纳法则完全不同，它强调肯定“新兴业态存在即合理”，并反过来倒逼既有监管制度框架的改革和调适。

由此可见，《意见》所推崇的“触发式监管机制”如果能够得以贯彻落实，将有助于打破监管领域的惯性思维，并推动国家治理体系和治理能力现代化。

“触发式监管机制”落实包容审慎原则

对于新兴行业和新商业模式而言，监管机构的反应往往都会有所不同。之所以会出现不同的监管模式，同监管机构面临的两难境地有关。

一方面，监管机构期望通过新兴行业的蓬勃发展来推动业务创新和经济增长。另一方面，监管机构则担心新兴业态对既有监管框架构成冲击，使其面临较大的监管风险。

触发式监管机制是对包容审慎的监管原则的具体落实，可以理解为政府对新兴业态的响应式监管。新兴业态的发展前景变幻莫测，监管机构尚在熟悉和学习的过程之中，很难一下子提出一步到位的完美监管体系。

这就需要监管机构设定一个基本原则或大方向，并明确同风险相关的监管底线。这样一来，就为相关企业提供了较大的监管空间，使其能够游刃有余而不逾矩。

与此同时，监管机构能够在相关企业触碰底线时进行防控和救济，避免风险进一步放大。以金融科技为例，不同国家在监管时采取了不同的策略。

美国等一些国家对金融科技采取严格限制的监管姿态，这主要是监管部门的官僚作风和风险厌恶使然，也同既有金融行业的游说和阻挠有关。

德国等一些国家则采取“睁一只眼闭一只眼”的无为式监管模式，既不插手妨碍初创企业，也不会提供积极引导和支持。

与之相比，英国、瑞士、加拿大、澳大利亚、新加坡等国家的金融监管机构引入了“监管沙盒”（regulatory sandbox）的概念。

这些国家的监管机构采取了更加积极有为的监管姿态，搭建平台使初创企业可以在这块试验田上实验新点子、新产品、新服务和新商业模式。

这些获得资格的企业可以在不受既有监管制度的约束下测试其新兴业态的可行性。这样既确保失败风险不外溢，也能够有效催化创新活力。

从国内实践情况来看，电子商务领域的触发式监管机制在近些年来已经进行了有益探索。2016年9月，“全国网络交易平台监管服务子系统”在北京地区上线运行，面向消费者“触发式”查看企业信用信息，对问题网店贴上“警示标签”，提醒消费者避免上当受骗。但是，该系统的运行效果如何，目前尚无进一步的评估和分析。

新兴业态监管创新的重要方向

《意见》从多个方面理清了政府与企业等各类主体的关系，对于监管创新而言意义重大。

首先，《意见》提出“要加强统筹协调，强化政策联动和各部门协同配合”，特别是“拿出硬招、实招、新招”。这份《意见》由国家发改委牵头，涉及13个部委，本身就表明新兴业态的发展是全方位和立体化的，而对其监管也是牵一发而动全身。这意味着要打破部门藩篱并形成监管合力，避免不同部门之间的政策模糊乃至打架。

新兴业态看似新颖而富有朝气，但是在不同监管部门的眼中却是“四不像”的“丑小鸭”。直播电商横跨直播和电商两个业态，合而形成一个新兴业态，这使两方面的监管规则既都适合，又都不适合。

如果各个部门都拿着本部门的一把尺子来衡量，那么新兴业态必然步履维艰而难以走出襁褓。只有真正“拿出硬招、实招、新招”，切实改变部门不作为和乱作为的传统惯性思维，才能为新兴业态的健康发展创造合适的发展环境。

其次，政府应加强同平台企业、中小微企业、从业人员和消费者等各类主体的协同治理，使政府监管从被动控制走向自主自为。无论是组织数字化转型伙伴行动和建立多主体联动机制，还是构建各类主体参与的多方协同治理体系，都体现了协同监管的先进理念。

新兴业态的典型表现是平台企业在其中扮演举足轻重的作用，而政府部门的监管恰恰应利用平台企业的技术和组织能力。政府部门与其将手伸得过长，以至于力不从心和鞭长莫及，不若调动平台企业的监管动力，使政府和平台企业形成监管合力，共同维护新兴业态的健康发展。

以餐饮外卖为例，平台企业自身的品牌效应和消费者的海量点评，将使很多需要政府监管的问题得到及时曝光和纠偏。如果政府部门事必躬亲和亲力亲为地对外卖平台上的各个餐饮企业进行监管，看似卖力监管，实则本末倒置。

再次，政府部门对新兴业态的监管应突出重点和底线思维，体现出有所为有所不为的监管立场，避免眉毛胡子一把抓而失去监管焦点和重心。《意见》指出“要坚守安全和质量底线”，就是强调政府部门要明确监管重心。

目前一些政府部门对新兴业态的监管犯了方向性错误，监管重心受到部门利益、传统行业与新兴业态之间的矛盾驱使，而没有对本应重点监管的问题予以关注，存在监管越位、缺位和错位共存的问题。

比如，平台企业凭借其技术优势和市场垄断地位，往往对看似自由的从业者构成了隐性控制，使其难以有公平的谈判地位，劳动权益受到侵害乃至剥削。

再如，消费者固然可以用脚投票来选择平台企业，但是出于垄断地位的平台企业往往店大欺客，对消费者权益侵害不够重视。对此，政府部门应加强监管和救济，使劳动者权益、消费者权益等社会公平得到维护。

最后，优化营商环境不应只是为传统行业服务，而应认识到优化营商环境对新兴业态的至关重要性。新兴业态所需要的营商环境可能在很多关键方面不同于传统行业，因此相关部门和各地政府应考虑到新兴业态的不同需求，为其优化营商环境。

这些新兴业态看似在给政府部门“制造麻烦”，但是有为的政府恰恰是要去解决这些看似麻烦的问题，为创新、创业和就业扫清障碍。

特别是微商、自主就业、分时就业、兼职就业、副业创业等形式多样的微经济和灵活就业，需要在创业创新扶持、社会保险、劳动者权益保护等方面创新监管政策，在肯定其合法性地位的同时建立健全与之相适应的治理规则。

比如，在工商登记注册、税收缴纳、员工管理等方面应，新兴业态的个体经营者和从业者有别于传统行业和成熟企业。为此，应采用更加灵活和适切的方式为其尽可能地降低进入门槛和合规成本。

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