北极政策与战略——分析、综合和趋势

来源：中国科协创新战略研究院《创新研究报告》

第31期（总第459期）2021-05-20

编者按：2020年2月，北极未来计划（Arctic Futures Initiative，AFI）发布《北极政策和战略——分析、综合和趋势》（Arctic Policies and Strategies – Analysis, Synthesis and Trends）报告。该报告是国际应用系统分析研究所（International Institute for Applied Systems Analysis，IIASA）主持的新一代研究项目的其中一部分。该报告采用定量和定性方法全面分析了北极国家、北极理事会观察员国以及北极土著居民组织等北极利益相关方在1996年至2019年间的政策、战略和宣言，涉及人文环境、治理、国际合作、环境保护、污染、气候变化、安全、经济、旅游、基础设施和科学与教育等诸多方面。报告总结了当前的重要政策方向，分别列出了每个利益相关方的政策新趋势。本文对其核心结论进行了编译。

在北极国家的国家战略中，北极被描述为偏远、分散、人口稀少的地区。它的生态系统被认为是脆弱的和独特的。虽然对北极地区没有严格的定义，但人们普遍认为，如果该地区有一个南部边界，那就是北纬60度。北极国家是指位于北冰洋周围北极圈内的8个国家，包括：加拿大、芬兰、冰岛、丹麦、挪威、俄罗斯、瑞典和美国。北极理事会（Arctic Council，AC）由8个北极国家于1996年成立，是关于北极问题（尤其是环境保护问题）多边合作的高级别组织。北极地区的六个土著居民组织作为永久参与方（Permanent Participants，PPs），在北极理事会中发挥着重要作用，在理事会的谈判和决定方面拥有充分的协商权。同时，北极理事会给予“非北极国家”“全球和区域政府间和议会间组织”和“非政府组织”以观察员的地位。截至2019年5月北极理事会第11届部长级会议，共批准39个国家和组织（13个非北极国家、14个政府间和各国议会组织以及12个国际非政府组织）作为北极理事会观察员，具有观察员地位的非北极国家是法国、德国、意大利、日本、荷兰、中国、波兰、印度、韩国、新加坡、西班牙、瑞士和英国。

北极正面临着挑战，将对全球产生影响。北极的情况变化很快，各国政府和其他行动者必须跟上这一步伐。人们有责任采取行动，遏制该地区的一些消极事态的发展，并利用好新的可造福全球的机会。北极及其他地区的许多政府最近都发布了新的北极战略，更多国家和地区将在不久的将来也开始制定北极战略。

一、北极战略的优先事项

除美国外，所有北极国家都明确宣布将社会经济发展作为一个优先事项，并将气候变化或环境保护列为另一优先事项。除加拿大和瑞典外，所有国家都表示，国际合作也是一个优先事项。总的来说，对当前官方国家给出的战略和政策的比较表明，社会经济发展、国际合作和环境保护是北极国家首要的优先事项。

另一方面，根据战略内容的不同指标维度分析，出现最多的指标依次为：治理、新的环境保护指标（包括环境保护和气候变化）、经济、国际合作和人文维度。

北极理事会的主席计划往往侧重于与环境保护指标有关的问题。在过去的几年里，人们也一直关注导致气候变化的污染物。在社会方面，人们普遍关注健康，以及对文化和语言的保护。两性平等的话题每隔几年就会出现在议程上。海事安全作为安全和搜救指标的一部分，在过去几届主席任期期间也成为关键安全问题。

北极理事会部长级宣言的内容倾向于将围绕国际合作、治理、人文维度和环境保护等指标的问题放在优先位置，这些指标长期以来被引用最多。这些宣言都直接或间接涉及北极理事会的两大职能：环境保护和可持续发展。在人文维度指标下，人们还关注北极居民的健康相关问题。除此之外，还讨论了与经济和基础设施指标有关的问题，尽管讨论程度不同于其他指标。

北极理事会常任成员中的四个土著居民组织的政策文件比较零散。尽管它们的重点各不相同，但相似之处是，所有政策文件都明确地说明了土著权利（个人和集体）问题，将其作为人文维度指标的一部分，并广泛而详细地说明了与治理指标相关的问题。此外，还强调了国际合作（和建立条约）指标的重要性。与环境保护不同，并非所有文件都明确涵盖了污染和气候变化问题，除此之外，所有文件都强调了北极土著居民使用其家园资源的权利。

根据量化测算，北极理事会9个观察国的国家北极政策和战略最常引用的指标是科教指标，其次是国际合作和经济指标，以及新的环境保护指标（环境保护与污染、气候变化相结合）。这四大指标或多或少符合这些国家政策的官方优先事项或者政策目标和原则宗旨。

在分析北极国家、永久参与方、观察国现有的北极政策和战略的基础上，可以得出21世纪北极治理和地缘政治的新趋势。

二、北极国家的政策新趋势

1.国家统治。北极国家主导着北极地区的地缘政治和治理，在管制北极地区方面发挥着至关重要的作用。新的北极动态受到土著居民的诉求的影响，这些诉求已将人类和社会问题提上议程，而且非北极国家对北极未来的兴趣明显增加，这是建立在地缘政治高度稳定和建设性合作的基础上的，在这种情况下，即使是乌克兰冲突对北极合作的影响也非常有限。因此，北极已成为世界政治中的“例外”，国家主权已被坚定地合法化。

另一方面，全球化的迅速推进有利于更好地获得北极资源，在北极进行经济活动和发展的机会也更大。然而，这并不一定意味着人们愿意将全球化本身纳入国家北极政策，人们更感兴趣的是接受北极理事会从一个重要的区域理事会转变为一个重要的国际理事会。

2.北极发展的矛盾。尽管北极国家正在寻求环境保护与经济活动之间的平衡，并宣称必须实现这样的平衡，但在环境保护与经济发展之间却存在矛盾。

尽管上述目标之一是环境保护和可持续性的实施，但北极国家既不喜欢严格的环境条例，也不喜欢签订“北极条约”。因此，大多数国家把经济活动的重点放在采掘资源（例如采矿、能源）上并不奇怪。大多数政策中未体现的旅游业也一直呈上升趋势，这就产生了一种总体感觉，即基础设施的发展应支持经济活动，特别是在航运业（尽管存在安全问题）。

3.关注科学。科学的作用越来越大，由于气候变化的压力，北极国家已经学会并开始依赖科学研究来进行决策，包括国际科学合作，尽管在20世纪90年代北极理事会成立时，污染和环境保护并没有被视为政策的触发点或驱动因素。与此同时，越来越多的需要和普遍的趋势是增加获得教育和培训的机会，为北极居民在自然资源部门工作做好准备，尽管教育程度的提高在过去被忽视了。

三、北极理事会主席计划和宣言的新趋势

1.主席计划

（1）各自为政。虽然环境保护和可持续发展作为北极理事会的职能是平等的，但北极的优先事项是分散的，是基于国家利益的，焦点多种多样，包括对文化、语言、传统知识、心理健康和两性平等的认识。

（2）北极开发的矛盾。在环境和经济（可持续发展）之间寻求平衡的方法是着重于海洋生物资源、蓝色经济、航运和旅游业。然而，尽管人们一致认为环境和经济必须平衡，但在这一领域很少强调国际合作和国际间分享最佳做法。

（3）污染物的转移。主席计划提到了一系列污染物，如持久性有机污染物、多氯联苯、汞和放射性物质、黑碳、甲烷、海洋垃圾和微型塑料等。早期的计划几乎没有提及不同的污染物，直到2011年瑞典的主席计划，才开始围绕不同的气候变化污染物进行持续地讨论。在最近的计划中，更加一致的海上安全、搜索和救援以及《极地规则》和《搜救条例》也得到了解决，表明这已成为一个更紧迫的问题，原因可能是进入北极水域的机会有所增加。

（4）研究与教育。人们对北极研究的目的并没有太多的关注。明确提到了教育，包括北极大学和远程或电子学习形式。也就是说，有一些关于提高教育成就水平的讨论。

2.部长宣言

（1）明确的优先级。强调优先事项本身的必要性，以及其中向突出人类和社会问题（如心理健康）、治理（特别是北极理事会程序）以及北冰洋安全与保护（如搜救条例）过渡的必要性。

（2）强调稳定性。自2011年《努克宣言》以来，尤其是2017年首次8个北极国家的外交部长全部出席的《费尔班克斯宣言》中，部长宣言的序言部分强调了“维护北极的和平、稳定和建设性合作”。同时，这也维持了建立北极理事会的《渥太华宣言》的承诺，即不涉及军事安全问题，尽管如此，宣言中并未着重强调国际合作的作用。围绕国际合作和国际条约的讨论减少也是个有趣的现象，特别是在全世界对北极的兴趣不断增长的情况下。

（3）新的经济活动。新的经济活动有所增加，其中包括向可再生能源和生物资源、蓝色经济、本土食品安全、基于生态系统的管理的转变，以及对北极经济理事会作为公共和私营部门之间运作机构的支持。

（4）污染物的转移。部长宣言提及存在着污染物的转移，特别是来自北极地区以外的污染，从放射性污染物和重金属转移到黑碳、甲烷（作为温室气体）和微型塑料转移。虽然这些宣言确实解决了出现的新问题，但人们对持久性有机污染物和汞的关注也在持续增长。同时，关于与新经济活动有关的一般船舶废弃物和油污的议论却依然很少。

（5）关注科学。除了北极大学被明确提及外，对科学而不是教育的关注正在增长，这意味着教育可能会成为一个新问题。

四、永久参与方的政策新趋势

1.关于土著居民权利的国际条约。北极土著居民组织寻求通过国际合作和协定（特别是《联合国土著居民权利宣言》）和国际组织（通过联合国机构和北极理事会）支持土著居民并实现其权利。国际条约通过承认土著居民是合法的政治实体并且是国际化和数字化“互联世界”的一部分，将土著权利与国际北极政治联系起来。

2.土著居民的自决权和自治权。“土著权利”是指个人和集体权利（包括心理健康、儿童教育）与其管理自己领土、使用和开发其资源的权利相联系，经济作为自决/自治的一种手段。

3.关注科学。强调为避免新殖民主义和“绿色”殖民主义（风能、水能、波浪能等），应与土著居民合作，并结合土著知识，进一步研制科学成果。建议通过适当的措施，例如“本土影响评估”等政策指标，作为平衡环境保护与可持续发展和土著居民自治之间可能会产生的问题的解决方法和解决手段。

五、观察员国的政策新趋势

1.北极利益相关方。北极理事会观察员国正在重新规划和界定其与北极区域有关的地理和地缘政治地位，并对北极及其特殊特征有自己的定义。此外，它们中的许多国家和组织正在重新确定自己与北极的关系，并将自己定位为北极利益相关方，这包括采纳、甚至更新其国家政策/战略或其他关于北极的政策文件。

2.北极全球化。观察员国认识到，现有的治理结构和国际协定以及北极国家的国家管辖权，是维持高度地缘政治稳定的一种方式。同时，它们正在执行国际条约和协定，特别是《联合国海洋法公约》，承认国际海洋法和北极的全球化，以便在北冰洋治理中获得和维护共同一致的自由和权利。

3.北极发展存在的矛盾。脆弱的北极生态系统正在发生重大变化，新的经济活动正在成为可能。

4.关注科学。北极作为一个“科学空间”受到了研究者对最引人关注的问题领域和对该地区内的研究站（斯瓦尔巴群岛）的重视。与此同时，尽管观察国承诺尊重北极地区土著居民和其他居民的价值观、利益和文化，但他们对这些所谓的“传统知识”的认可度仍较低。

文章来源
https://iiasa.ac.at/web/home/about/events/200217-Arctic-Report.html

编译：许咏丽、巩玥、罗彧，责任编辑：苗晶良