国脉数字智库丨“十四五”城市数字化转型路径与策略思考

作者：湖南国脉原道高级研究员蒋艳琼、罗艳琴

当前，数字化正以不可逆转的趋势改变人类社会，已然成为推动经济社会发展的核心驱动力，全面重塑城市治理模式和生活方式。为顺应时代发展趋势，全国各地都在积极部署数字化转型战略，数字化转型已成为今年全国各地“两会”热词，但在新发展阶段、新发展理念、新发展格局下，城市数字化转型究竟是什么？为什么要？需要做什么？如何来做？这些都是摆在管理者面前，需要去共同实践和思考的课题。

一、城市数字化转型“五维认知”

数字化转型并不是一个全新话题，但从上海首次正式提出整体推进城市数字化转型战略之后，全国将掀起新一轮城市整体数字化发展浪潮。不可否认的是，在经历了数字城市—智能城市—智慧城市—新型智慧城市这一发展历程和政府数字化转型、经济数字化转型等单个领域数字化转型之后，我们对数字化转型的认知已变得越来越清晰，无论是城市数字化转型，还是新型智慧城市建设，都是一个迭代渐进的过程，并非一蹴而就的转变。这其中，不仅有技术的加载，还有思维的转变、体制的改革以及商业模式的完善。

关于城市数字化转型，首先需要解决的问题就是内涵界定，目前，已有不少专家学者、城市、企业与研究机构从不同角度提出了自己的观点，对我们全面、系统地理解和认识城市数字化转型提供了借鉴。

图表 1城市数字化转型观点集

根据国脉在数字化转型领域多年深耕的经验，以及城市的功能特点和城市数字化的未来发展趋势，结合以上关于城市数字化转型的观点及理念，我们认为城市数字化转型是从工业时代到数据时代，从物理世界跃升到数据世界的过程，是一种共建共治共享的全新运行生态，旨在以人为本，通过整体性转变、全方位赋能、革命性重塑，实现设施数字化、数据价值化、经济数字化、服务数字化、治理数字化（简称“五化理论”），最终打造以数营城的数智城市。

图表 2城市数字化转型“五维认知”

从形态上看，城市数字化转型是一个泛的概念，是一个由多系统、多技术、多领域、多应用、多终端组成的超复杂巨工程。从趋势上来看，城市数字化转型逐渐从机械体向有机体、生命体、智能体进化，能够自生长、自成长、自修复，形成一个共建共治共享的体系。从参与主体来看，多元参与，政府、科技公司、运营商、应用开发商、企业、科研机构、高校、市民等社会各方共同参与，成为规划者、建设者、使用者、运维者和享受者以及优化建议者。从建设过程来看，城市数字化转型是各领域全面推进，包括城市经济发展、民主法治、社会治理、文化发展、生态建设等各领域数字化建设，以及规划、建设、运维、服务的一体化打造。从空间上来看，城市数字化转型是融合创新的，物理世界、数字世界相互融合、共同进步。

二、城市数字化转型“六大特征”

1.整体性。从数字技术单维度赋能到经济社会运行各领域的流程、规则全面再造和重构，形成城市经济社会各领域相互协同、互为促进，整体推进城市数字化转型。

2.人本性。以人为本和普惠全民的城市数字化建设核心日益凸显，由以往的政府部门职能驱动转变为满足人民群众对生活美好愿望的需求驱动。

3.共创性。强调生态聚合，政府逐渐不再是城市的唯一主导和执行者，通过开放数据资源和建立生态，企业、个体等社会力量被激活，成为数据的生产者、治理者、使用者、获益者，共建共治共享数字化城市。

4.智能性。数据与智能双向赋能，推动城市逐步实现可视化、可验证、可诊断、可预测、可学习、可决策、可交互，推进自生长、自成长、自修复，使城市更聪明、更智慧。

5.主动性。数据定义城市未来，根据数字公民的需求和习惯来重构服务体系，推动政府以数据驱动流程再造，以数据为基础精准施策和科学治理，变“人找政策”为“政策找人”，变被动响应为主动发现。

6.可控性。围绕网络强国战略，加强网络和信息安全管理，强化关键信息系统和信息基础设施安全保障，加强个人信息保护，确保城市信息基础设施和数据资源自主、安全、可控。

三、城市数字化转型“六大实践”

1.新加坡：智慧国2025计划

新加坡是全球首个提出智慧国蓝图的国家，在2006 与 2014 年政府分前后启动了“智能国家2015”计划和“智慧国家 2025”计划，并成立国家层面工作组（智慧国家和数字政府办公室SNDGO）统筹实施“智慧国家2025”计划，在2019IMD智慧城市指数排名中荣居首位，在2018-2019年度的世界智慧城市政府报告排名中位居第二位。

图表 3新加坡智慧国家总体框架图

来源：cityif

为了实现智慧国家计划，智慧国家和数字政府工作组（SNDGG）提出智慧国家总体框架为两个基础、三大支柱、六类方案，在三大支柱领域配套发布了《数字政府蓝图》《数字经济行动框架》《数字社会就绪蓝图》《国家人工智能计划》等，体现了其整体转型的理念。

2.英国：数字战略

英国是欧洲数字经济的领头羊，是欧洲数字之都，政府数据开放水平排名全球第一位。在2009年国际金融危机和2017年脱欧未决之际，英国分别发布《数字英国》和《英国数字战略》两大国家战略，以及2018年《数字宪章》和2020年《国家数据战略》，把数字化作为应对不确定性、重塑国家竞争力的重要举措，共同构成了英国的数字战略体系。

图表 4英国数字化战略政策文件集

《英国数字战略》主要对英国打造世界领先的数字经济和全面推进数字转型作出了全面而周密的部署，重点实施连接战略、数字技能与包容战略、数字经济战略、数字转型战略、网络空间战略、数字政府战略和数据经济战略七大子战略，每个战略之下包含一揽子举措和推进方案。

3.日本：超智能社会

日本在2016年发布的“第五期科学技术基本计划”中第一次提出“超智能社会—社会5.0”概念，将其定义为继狩猎社会(社会1.0)、农业社会(社会2.0)、工业社会(社会3.0)、信息社会(社会4.0)之后的新社会形态。该计划指出，“社会5.0”具备以下三个核心要素：一是虚拟空间和物理空间高度融合的社会系统；二是实现超越年龄、性别、地区、语言等差异，为多样化和潜在的社会需求提供必要的物质和服务；三是让所有人都能享受到舒适且充满活力的高质量生活，构建一个以人为本、适应经济发展并有效解决社会问题的新型社会。

图表 5超智能社会平台构成

来源：科技创新综合战略2015

2018年，日本政府公布了《未来投资战略2018—迈向社会5.0和数据驱动型社会的变革》报告。这一报告指出，未来日本将对生活和生产、能源和经济、行政和基础设施、社区和中小企业等4大领域的12个方面重点展开智能化建设，其中针对日本社会所面临的发展困境，在科技发展、医疗卫生、物流运输、农业水产以及防灾减灾等方面给出了较为清晰的未来发展蓝图。

4.上海：国际数字之都

2010年，上海正式提出“创建面向未来的智慧城市”战略，智慧城市建设序幕由此拉开。历经三个阶段近十年建设，2020年10月，上海从350个国际城市中脱颖而出，成为首个获得“世界智慧城市大奖”的国内城市，11月，又在上海市第十一届委员会第十次全体会议上首次提出要“全面推进城市数字化转型”的重要论断，并正式对外发布《关于全面推进上海城市数字化转型的意见》，围绕要建成具有世界影响力的国际数字之都，从深刻认识城市数字化转型的重大意义、总体要求、坚持整体性转变、坚持全方位赋能、坚持革命性重塑、创新工作推进机制等六个方面提出15条措施。具体如下：

一是在坚持整体性转变方面，推动“经济、生活、治理”全面转型。要强化系统集成、整体提升，实现经济数字化形成新供给、生活数字化满足新需求、治理数字化优化新环境，推动三大领域相互协同、互为促进，整体推进城市数字化转型。二是在坚持全方位赋能方面，构建数据驱动的数字城市基本框架。要加快构筑数据新要素体系、数字新技术体系和城市数字新底座，充分释放数字化蕴含的巨大能量，以数字维度全方位赋能城市迭代进化、加速创新。三是坚持革命性重塑方面，引导全社会共建共治共享数字城市。以全面数字化转型，推动城市各领域全方面的流程再造、规则重构、功能塑造、生态构建，创造全新的生产生活方式和发展路径。四是在创新工作推进机制方面，科学有序全面推进城市数字化转型。强化动态调整和供需匹配，通过数字化转型，将各领域堵点难点转化为发展亮点，形成政府引导、市场主导、全社会共同参与的城市数字化转型工作格局。

5.深圳：全球新型智慧城市标杆和“数字中国”城市典范

深圳信息化一直走在全国前列，已连续2年获得全国重点城市网上政务服务能力评估第一名、全国数字政府发展指数第一名，连续3年获得全国智慧城市发展水平评估第一名。在2021年1月5日，深圳市人民政府发布《关于加快智慧城市和数字政府建设的若干意见》，提出将聚焦“优政、兴业、惠民”，建设主动、精准、智能的整体数字政府，发展数据要素资源依法自由流动的蓬勃数字经济，提供安全可信、平等普惠的数字市民服务，打造数字政府、数字经济和数字市民三位一体的数字深圳，到2025年，成为具有深度学习能力的鹏城智能体，成为全球新型智慧城市标杆和“数字中国”城市典范。主要突出以下亮点：

一是突出新基建，强化新型基础设施作为总支撑；二是突出依法治数，发挥数据要素核心驱动引擎作用；三是突出开放用数，推动新模式新业态创新发展；四是突出区域协同和国际合作，提升全球影响力。此外，还创新提出“数字市民”计划，构建“数字市民”认证、管理和应用体系，推动“数字市民”可跨城办理业务、跨域使用数据。

6.杭州：数智杭州·宜居天堂

2020年12月，《中共杭州市委关于制定杭州市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二0三五年远景目标的建议》出台，提出紧紧围绕“数智杭州·宜居天堂”的发展导向，以数字化网链推动产业链供应链优化升级，以数字化生产提高全要素生产率，以数字化消费激发重量级新需求，以数字化融合打造跨界成长全场景，推动数字化转型全方位先行实践，率先建成“整体智治示范区”和数字变革策源地，推动数字变革走在前列。具体如下：

一是坚持数字赋能产业变革，推进产业基础高级化、产业链现代化。争创数字经济国家示范城市，成为全球视觉AI产业中心、全国云计算之城和中国区块链之都、国际金融科技中心，奋力打造“全国数字经济第一城”。二是坚持以数字化改革牵引各领域改革，充分激发体制机制活力。加快建设新型智慧城市，以城市大脑建设撬动各领域改革，奋力打造“全国数字治理第一城”；营造国际一流营商环境，深化“最多跑一次”改革；探索培育数据要素市场，鼓励数据资源合规交易、有序流通、高效利用等。

四、“十四五”城市数字化转型“三步走”策略

第一步：规划，顶层设计是城市数字化转型“第一道门槛”

一个城市数字化转型成败三分论，三分之一靠规划，三分之一靠技术，三分之一靠运营，规划解决做什么（走对路），技术解决怎么做（工具和载体），运营解决怎么样（绩效和可持续发展）。失败项目主要问题不在技术，通常是在规划和运营，城市数字化转型要实现1+1+1>3的效果，关键在规划设计的水平高低和执行能力强弱。做好城市数字化转型顶层设计，基于国脉在省级、市级、区级规划实操经验，我们认为主要做好“五步曲”，具体如下：

1.摸清现状

通过资料分析法、现场调研、召开部门座谈会、领导访谈以及专家访谈等方式，从政府管理、基础设施、民生服务、产业发展、环境优化、投资运营、体制机制等方面调研本地区数字化转型现状，梳理出政府、企业、市民等不同主体对城市数字化转型的建设需求，全面把握本地区数字化转型所具备的现实条件、短板与痛点和未来需求，形成《城市数字化转型调研方案》《城市数字化转型现状调研报告》等几份成果。

2.对标分析

通过从城市环境特征（城市定位、区位、资源环境等）、产业结构或重点产业（如重工业城市等）、数字化转型成效得到公认或与本地数字化转型发展阶段相似等方面选取对标的国家和城市，在机制体制、基础设施、数据资源、数字化应用等方面进行深度对标分析，找出问题与差距，总结提炼特色与具体做法，形成《城市数字化转型典型案例调研报告》，为本地数字化转型提供借鉴。

3.战略定位

从对内积聚力量、促进数字化转型，对外打造品牌、提升区域竞争力两个方面，基于城市发展基础、环境与需求出发，综合考虑城市的历史基础、城市发展的国际背景和国内背景、城市发展内在需求、城市的产业现状、城市的职能分工和发展方向、城市区域影响及地位等因素，找准本地发展特色，明确城市数字化转型的战略定位。

4.绘制蓝图

立足新发展阶段，贯彻新发展理念，服务新发展格局，结合城市现状、数字化转型需求和战略定位，提出未来五年城市数字化转型的指导思想、基本原则、建设目标和总体架构，建设目标分为总体目标、细分目标，其中建设目标应是明确的、可衡量的、可达成的、有明确时限的，应与城市自身的数字化发展设想和其他城市规划目标相一致；总体架构包括业务架构、数据架构、应用架构、基础设施架构、安全体系、标准体系、产业体系等内容，明确城市数字化转型包含的资源、系统、平台和基础设施等方面的内部结构，以及结构之间的相互关系。

5.实施路径

从城市数字化转型目标出发，依据系统论和结构分析等方法论基础，结合总体架构设计的内容，提出未来五年城市数字化转型的主要任务、重点工程、实施步骤和保障措施。主要任务应根据城市发展需求和资源禀赋，区分各项任务的轻重缓急。重点工程主要包括未来有重大影响的平台建设等，包括建设内容、建设模式、建设周期和负责单位等。实施步骤则按照项目与业务的依赖程度、紧迫程度以及难易程度等，明确各阶段实施计划、目标、任务等。保障措施包括组织、政策、资金、人才等各方面的建议。

第二步：实施，城市数字化转型“五位一体”建设任务

根据国脉多年来咨询经验和实践案例，“十四五”期间，我们建议以数字营城的理念，构建“一基一脑一数两张网”城市数字化转型任务架构，即重点推进数字基建（基础一底座）、数据资源（数据一大脑）、数字经济（产业发展一数引领）、数字惠民（民生服务一网通城）、数字治理（城市治理一网统管）。

图表 6城市数字化转型任务框架

1.数字基建（基础一底座）。以新发展理念为引领，面向城市高质量发展和高效能治理需求，按照“统筹规划、共建共享”的原则，构建云、网、数、边、端均衡协调的新型数字基础设施体系，打造“物联、数联、智联”的城市数字底座，让基础建设的“高投入”转变为城市能级和经济发展的“高收益”。

2.数据资源（数据一大脑）。旨在深度挖掘“数据金矿”，构建全市共建共享共用的数据资源体系和应用支撑体系，强化全市数据资源管理，创新数据治理模式，规范政务数据权属责任、交互机制和共享要求。推进城市大脑数据、应用支撑、人工智能、区块链等中枢基础能力建设，建设城市驾驶舱，实现对城市的全面感知、智能分析、精准研判、协同指挥和应急处置。

3.数字经济（产业发展一数引领）。围绕产业数字化、数字产业化和数据价值化，以数字营商优化环境，以场景应用汇聚产业，以基金政策激活产业，以产业载体集聚市场主体，着力培育数字应用新业态，突破核心关键技术，激发实体经济新动能，做大新兴消费市场，打造全域数字经济，在构建国内国际双循环相互促进的新发展格局中展现更大作为。

4.数字惠民（民生服务一网通城）。满足市民对美好生活的向往，解决尤其是弱势群体“数字鸿沟”问题，以数字化推动教育、医疗、养老、就业、社保、民政等基本民生保障更均衡、更精准、更充分，构建智能便捷的数字化惠民服务统筹体系，提供服务入口统筹、服务资源集成等，打造统一服务入口平台，切实提升市民的生活便捷度与数字化体验感，凸显惠民服务“一网通城”。

5.数字治理（社会治理一网共治）。加快治理理念、治理机制、治理工具、治理手段和治理方法全方位、系统性、重塑性变革，推进城市管理、交通出行、治安管理、应急管理、市场监管、规划管理、生态环境等领域数字化建设，加强各业务资源整合共享、新技术创新融合应用、区域协同与公众参与，推动治理模式由低效到高效、被动到主动、粗放到精准变革，实现共治共管、共建共享的新型城市治理模式。

第三步：评估，城市数字化转型项目赋能平台助推一张蓝图干到底

对于城市数字化转型而言，顶层设计是灵魂，是引导其走向成功的“明灯”，但现实却往往存在规划落地难、规划与实施两张皮的现象。为了有效解决该问题，提升城市数字化转型成效，国脉基于“软件+咨询+数据”针对性开发了城市数字化转型项目赋能平台，通过把政策要求、管理规定、业务流程与现代信息技术结合起来，以项目管理、任务管控、效果评估为重点，对本地区数字化转型项目从申报、预审、立项、实施、验收等方面全流程、全口径登记梳理，实现以规划管项目，以任务督落实，以评估强效能。

项目管理模块可以实现对项目全要素管理、全阶段管理、全流程管理，除了具备常规项目全流程管理功能外，通过项目与业务、系统、数据之间的链条关系，能及时提出下阶段要淘汰、可整合或强化提升的思路建议，以及在项目预审阶段，通过指标规则配置可以为谋划一批创新性高、示范性强、影响面广的应用项目提出建议。任务管控模块通过顶层设计和主管单位需求梳理形成数字化转型重点任务清单，建立抓落实、抓推进、抓督查、交必办、办必果、果必报的任务管理体系，及时掌握数字化转型重点任务执行全景情况，实现详细的任务落实、实时的监测预警和精准的跟踪督查。效果评估模块则通过构建“底线指标+追赶指标+创新指标”多位一体的指标体系，并基于规则配置实现全自动、全流程精益管理，通过评估及时发现问题、解决问题。

最后，我们认为，城市数字化转型不单需要一城一策的顶层设计、五位一体的建设任务、一张蓝图干到底的评估管理，还必须做好数据这篇大文章，数据质量决定城市数字化转型质量，数据能力决定城市服务能力！当务之急要抓好资源集聚度、设施集约化、数据流动性、业务融合度。