海外中国劳工保护制度的演变与未来展望——基于历史制度主义视角的分析

一、概念的界定

海外中国劳工与海外华侨的渊源由来已久，两者既有重合，又有区别，主要体现在三个层面：一是历史层面。在近代历史上，由于西方殖民者在中国东南沿海大肆掠卖华工，形成了以劳工为主的出国移民潮。中国移民主要以劳工为主，华工形态是华侨的一种阶段和形式。当时海外华侨的主体就是“契约劳工”。第一次世界大战时，先后有20 万华工前往欧洲从事战时劳工服务，不少人在战后留居欧洲各地成为华侨。改革开放以来，出国政策日益宽松，全国各地出国留学、投资、结婚、务工的人越来越多。这类群体被称为“新移民”，包括留学移民、技术移民、投资移民、劳务移民等。新移民群体的形成不仅扩大了华侨华人社会的规模，也为华侨华人社会注入了新鲜血液。海外华侨的来源地和组成发生了深刻的变化，不再单一的以劳工为主。二是学术层面。中国学术界对华侨华人问题的关注始于清末，随着华工大量出国，出使大臣、随员的游记、报刊以及公文涉及华侨事务的记录越来越多，如《古巴华工口供册》、《华工赴欧之实况》、《美国华工禁约记》等。此后，关于华侨历史与侨务政策的研究都将华工视为早期华侨的重要组成部分并将其作为主要的研究对象。尽管21 世纪以来，华侨华人社会发生了较大变化，但海外中国劳工仍属于新移民群体。三是法律层面。新中国成立以后，华侨在我国的地位逐渐上升。为适应侨情变化和侨务工作发展的需要，侨务部门于2009 年对华侨、外籍华人、归侨、侨眷的身份做出了新界定。一般而言，华侨指定居在国外的中国公民。“定居”的形式包括已取得住在国长期或永久居留权或已取得住在国连续5 年(含5 年)以上合法居留资格的。上述解释仅适用于华侨身份的认定。从某种意义上讲，“华侨”已经是一种政治身份，而不仅仅是一个单纯的学术概念。

随着全球经济一体化的不断深入，越来越多的中国企业在其他国家和地区投资、承包工程、开展国际劳务合作。截至2019 年12 月底，我国对外劳务合作业务累计派出各类人员达1000.15 万人次。尽管数量庞大，但学术界并未对这一群体进行严格意义上的界定，只是将他们统称为“海外务工人员”“跨境劳动者”或“海外劳工”。

笔者认为，“海外中国劳工”这一概念能较好地融合历史上不同时期出国(境)务工的中国人，其含义更为广泛，也更符合本国语境。海外中国劳工可定义为：已经或将要在国(境)外从事有报酬的活动的中国人，不仅包括与境内用人单位签订劳动合同的劳动者(其中分为被派遣至境外雇主处工作的劳动者和被派遣至海外履行境外承揽业务的劳动者)、通过境内外派劳务企业与境外雇主签订劳务合同被派遣至境外工作的劳动者、通过境内劳务中介介绍至境外就业的劳动者；也包括通过非正规渠道或者签证逾期滞留的非正规劳务人员。

可见，使用“海外中国劳工”这一概念更有助于我们用体现整体性的历史制度主义视角，审视百年来海外中国劳工制度的演变，并在此基础上深入探究影响制度嬗变的内在逻辑与深层次动因，以期为后疫情时代海外中国劳工保护制度的创新提供借鉴与参考，也为未来海外中国劳工保护制度的全面完善提供历史性启示。

二、海外中国劳工保护制度的历史演变

历史制度主义兴起于20 世纪80 年代，最早由瑟达·斯科克波尔、凯瑟琳·瑟伦和斯温·斯坦默等人提出并阐释。历史制度主义以分析现实问题为研究取向，强调制度变迁过程中的关键节点、发展路径和动力机制，并由此衍生出制度生成理论、路径依赖理论、断续平衡理论以及渐进转型理论等。历史制度主义将政治发展理解为随时间和环境而展开的进程；同时，又认为进程演变的当前含义都存在于制度之中；强调政治制度的社会背景的重要性，即一项制度的发展完善依赖于内在的社会经济和观念基础等因素。历史制度主义为探究制度变迁的过程、路径与动力提供了一个分析框架。

考察海外中国劳工保护制度的演变，要将其置于历史语境之中才能准确把握外部制度环境变革以及内部自身条件变迁对其演变历程的影响。据此，本研究以对海外中国劳工保护政策演进与制度演变产生深刻影响的催化性事件(如相关政策的颁布、重要制度的建设、关键事件的发生、外部环境的变革等)为“关键节点”，将海外中国劳工保护制度的演变历程划分为以下四个历史时期。

(一)起步探索期(1860—1911 年)

1860 年，清政府在签订《北京条约》后首次承认劳工出国务工及外国在华招工的合法性以确保出洋华工的权益。同年12 月，清政府颁布了《现议外国招工章程十二条》，首次将华工出洋纳入制度化轨道。1864 年，为打击猖獗的拐卖、诱骗华工活动，清政府首次制定专门条款打击非法招工行为。1866 年，清政府与英、法签订《续订招工章程条约》，第一次全面提出华工的利益及各国保护的责任。1874 年，清政府签订了中国历史上第一个保护劳工的专门条约《中秘会议专条》。紧接着，清政府于1877 年、1880 年、1885 年、1894 年、1904 年与西班牙、美国、英国签订了《古巴华工条约》《中美续修条约》《中美华工条约》《中英会订保工章程》规定海外中国劳工享有的权益，明确各国政府保护华工的责任。1878 年，清政府在新加坡、旧金山、横滨等地设立领事馆并委任陈兰彬为首任驻美国、西班牙、秘鲁大使以维护海外华工的利益。1882 年，美国《排华法案》出台后，清政府随即派黄遵宪前往美国任旧金山总领事，保护华工的合法权益。

在起步探索期，清政府对华工的态度发生了根本性的转变：从被迫承认劳工出国务工的合法性到主动制定法律、签订条约、设立领馆保护外出务工的劳工，从而为海外中国劳工保护奠定了开局的基础。但由于清政府积贫积弱、国际地位低下，导致海外中国劳工仍然得不到充分的保护，他们的待遇“仅比畜生强一筹”。

(二)规范建制期(1912—1948 年)

1912 年以降，海外中国劳工保护制度在国家顶层设计中逐渐清晰并走向法制化建设。北洋政府与国民政府先后颁布了《国籍法》《修正国籍法》《国籍法施行条例》等对华侨进行登记与保护；承认双重国籍，保护侨胞利益。

与此相应，海外中国劳工保护的制度建设也开始规范化。北洋政府先后出台了《领事官职务条例》《华工保护法》《华工出洋条例》《华工事务局暂行条例》《募工承揽人取缔规则》《华工合同纲要》等条例法规，在国务院下设华工事务局，负责监督招募劳工、制定华工事务的章程法规、开展华工培训、保护和遣返华工等。一战结束后，华工出国数量锐减，华工事务局被改为侨务局，直属于国务总理，负责本国在外侨民的一切事务。侨务局的成立标志着我国关于侨务专门机构的正式成立。值得一提的是，在此期间，北洋政府第一次动用民用交通工具从海外撤回了因俄国十月革命而滞留在西伯利亚地区的3 万名中国劳工。1921 年年初，俄罗斯部分地区再度发生排华事件，北洋政府再次派出军舰保护侨民。

国民政府成立之初，相关机构设置几经波折，直到1932 年才在政府与党务两套系统下分别设两个侨务管理机构：侨务委员会与海外党务设计委员会。侨务委员会主要负责指导与监督侨务活动、处理侨务纠纷、调查侨民情况等具体事宜。而海外党务设计委员会属咨询性质。1935 年，侨务委员会制定的《募工承揽人取缔规则》《出国工人雇佣契约纲要》等法规明确了中国劳工劳动签订契约自由的原则并确立了劳工出国的途径和相关程序。这些规定在很大程度上遏制了私招、滥招行为的蔓延并为华工出洋的安全提供了法律保障。国民政府重视加强与国际劳工组织的合作，借助国际社会的力量保护海外中国劳工。1928—1937 年间，国民政府批准、实施的国际劳工公约12 项，予以采用的建议书1 项。

在这一时期，一系列法律法规的出台在法律层面确立了海外中国劳工制度的正当性，海外中国劳工的地位有了显著提高，相应的保护制度显现雏形。可惜的是，北洋政府与国民政府都面临内忧外患的困境，人事更换频繁，经费捉襟见肘，许多侨务政策缺乏连续性，具体的纲领与措施无法执行，最终导致海外中国劳工保护收效甚微。

(三)调整拓展期(1949—2003 年)

新中国成立后，海外劳务派遣逐步发展。20 世纪五六十年代，我国通过对外承包工程的方式向亚洲、非洲派出由企业在国内招聘的劳务人员。到20 世纪七十年代中后期，我国已在全球70 多个国家建立了1000 多个援助项目，向受援国家派出大批劳务人员。改革开放以来，我国外出务工人员的规模迅速扩大。为此，政府在制度建设、法律法规方面进行逐一调整与拓展。1992 年，原劳动部开始介入由对外贸易经济合作部负责的海外中国劳工的管理工作，从而形成了原对外贸易经济合作部和原劳动部双头管理的局面；前者负责劳务派遣管理，后者负责境外就业管理。为规范逐渐市场化运作的海外劳务输出，国家相关部门出台一系列的行政文件，对劳务合作经营资格、外派劳务培训、备用金与履约保证金、防范和处置境外劳务事件等方面进行了规范。

在调整拓展期，我国初步建立了一套集经营监管体系、突发事件应对解决机制和权益诉求保护机制为一体的海外中国劳工管理制度。但海外中国劳工安全保护的主体仍以政府为主，导致安全供给模式比较单一、安全供给内容片面、安全供给效率不高，因而难以应对海外中国劳工的保护带来的巨大挑战。

(四)发展完善期(2004 年至今)

2004 年是国家最高领导人对海外安全事件高度重视和指示最多的一年，也被普遍认为是海外中国劳工安全保护的转折年。这一年，外交部首次提出海外利益的概念，并设立涉外安全事务司；11 月成立以外交部为主导的“境外中国公民和机构安全保护工作部际联席会议”，由外交部、商务部、教育部、国家旅游局、公安部、运输部等26 个涉外部级机构和军方部门组成并增设应急办公室。2006 年，外交部设立领事保护处并在一年后将其升级为领事保护中心。2010 年后，外交部先后开通一站式领事服务网络平台；成立全球领事保护与服务应急呼叫中心；常设领事保护应急热线“12308”并推出“领事直通车”的微信公众号。

为精简机构与避免多头管理，2008 年，原劳动和社会保障部的境外就业管理职能划入商务部。商务部统筹海外劳工的日常管理工作(包括负责制定与执行与劳务输出相关的政策、监督、评审海外劳务合作公司、搜集相关数据、组织海外劳务输出员工培训等)；公安部、外交部等部门协同管理工人出入境、境外劳务纠纷或突发事件处理等问题。至此，海外中国劳工的管理架构基本形成。

在法律法规方面，商务部分别在2004 年、2005 年、2010 年出台相关法规，要求派遣公司加强对海外中国劳工的安全教育、建立信息沟通机制，并于2012 年颁布了《对外劳务合作管理条例》，明确规定企业、劳务人员、国外雇主三方的权利义务、工作内容、地点、时间、社保缴纳等。该条例被认为是目前我国保护海外劳工的最为详细的、有针对性的规范文件。

这一时期，以政府为主导的撤侨行动也日益频繁。1978 年至2018 年3 月，中国政府共实施海外撤离行动34 次。仅2005—2017 年，中国政府实施的较大规模的海外撤离行动就有19 次。

随着法律法规与制度机构的不断健全，海外中国劳工保护制度日趋成熟，保护主体也开始呈现多元化趋势：市场、国际组织、社会组织都在不同程度上参与了保护海外中国劳工的实践。但现有的海外中国劳工保护体系仍然以应急为主，缺乏预防和常设机制。海外劳工所面临的安全威胁日益复合化使得海外中国劳工保护工作不堪重负，也使得安全供给严重不足。而随着多元主体参与海外劳工保护的实践，如何协调行动、整合各方利益、形成合力，也成为当前海外中国劳工保护的重大议题。

三、海外中国劳工保护制度变迁的动力机制

在历史制度主义的视角下探索海外中国劳工保护制度的变迁动力机制，旨在寻找制度变迁背后的深层次结构；分析制度背后的经济体制、政治理念、关键性节点、文化观念等因素对制度变迁的影响并提炼具有普遍意义的基本因素。总体而言，海外中国劳工保护制度演变主要受到以下五种驱动力的影响。

(一)理念转变

历史制度主义者认为，制度变迁受制于行动者的理念。理念影响着制度选择的方向、模式和结果。重要政治人物通过理念的改变，进而推动他实施或转变政策；或者新的理念被强有力的政治组织所采用，从而被广泛传播影响制度变迁。

1859 年以前，清政府严格实施海禁政策，视外出务工者为“化外”“弃民”。一些官员认为“敝国大皇帝抚有万民，区区此类漂流海外者，何暇顾及”。随着奴隶贸易的结束，大量中国劳工输入到全球各地，多次出现虐待华工事件。此时，清政府逐渐意识到海外华工的悲惨遭遇，予以同情。恭亲王奕䜣上书朝廷：“如坐视华工受虐而不设法拯救，不独无以对中国被虐人民，且各国见之，亦将谓中国漠民命，未免启其轻视之心”。1875 年，清政府派出陈兰彬、容闳到古巴等地考察华工所受虐待。考察结束后，清政府开始意识到保护海外华工的重要性与必要性，并开始设立驻外领馆。此后，出国劳工数量急剧增长，海外中国劳工保护问题日益受到重视。政府不仅首次设置侨务专门机构，还首次出兵护侨、撤侨并坚持“设法使华侨在居留地受到平等待遇”。在此期间，政府制定了一系列的法令和条例，为保护华侨、华工权益多次与排华严重的国家进行交涉。北洋政府时期，在海外中国劳工数量不断增加的同时，他们的处境也日益艰难。北洋政府对海外中国劳工的重视与日俱增，进行长效的制度建设以保护海外劳工。国民政府在保护和救助海外劳工方面做出了诸多努力，如设置专门的管理机构，修订相关法律法规保护劳工，加入国际劳工组织并批准、实施国际劳工公约12项等。新中国政府更是意识到，海外中国劳工是海外中国公民的重要组成部分，对他们的保护直接关系到国家形象和尊严，政府有着不可推卸的保护责任与义务。从2005 年起，历年政府工作报告都强调要“积极维护我国公民在海外的生命安全和合法权益”；2012 年，中共十八大报告明确提出要“坚定维护国家利益和我国公民、法人在海外合法权益”，国防白皮书首次提到保护海外公民；2014年，李克强总理在安哥拉召开海外民生座谈会上强调要注重海外民生工程建设，维护海外企业公民合法权益，切实维护我国企业和公民在海外的合法权益；2017 年和2018 年，我国的政府工作报告均专门提到“加快完善海外权益保护机制和能力建设”；2020 年3 月，习近平出席二十国集团领导人应对新冠肺炎特别峰会时特别指出，中国政府高度重视保护海外中国公民身体健康和生命安全。

中国劳工制度的演变，呈现出制度上从“不愿保护—被动保护—主动保护”与理念上“无视—漠视—重视”的曲折发展轨迹，正是理念的转变直接推动政策和制度的不断完善。

(二)国内发展需要

第二次鸦片战争以后，以“师夷长技以制夷”为主要宗旨的洋务派兴起，他们采用“中学为体、西学为用”的原则，学习西方设领制度保护侨民以促进自身的改革与发展。在第二次世界大战期间，抗战急需大量人力、物力与财力，国民政府认识到海外华侨对抗战的重要性，积极制定、实施各类政策以保护海外劳工与海外华侨以增强海外华侨对祖国的认同与支持。新中国成立以来，海外中国劳工在对外援建中做出了重大贡献。改革开放焕发了社会主义市场经济活力，外出务工的人数与日俱增，特别是海外中国劳工侨汇收入对于提升家庭收入，改善社会经济起到了越来越重要的作用。1982—2015 年，侨汇收入占我国国家外汇储备平均比重达2.88%。2018 年中国接收的侨汇金额超过670亿美元。随着“一带一路”倡议的全面推行，保护海外劳工对于海外工程项目的落实与我国海外利益的拓展与维护至关重要。海外中国公民的安全已经成为国家整体安全利益的有机组成部分。

(三)国家实力提升

一个国家的综合国力深刻影响着该国与国际社会的融入程度。不断攀升的国家实力为海外中国劳工保护提供了资金支持与保障。尽管在起步探索期和规范建制期，政府采取了各类措施保护海外中国劳工，但由于当时中国国力较弱、政局动荡、经济落后，海外劳工保护的力度大大受限，效果不尽如人意。新中国成立以来，尤其是改革开放以来，我国的经济实力显著增强、政治影响力不断扩大、国际地位日益提升，这无疑加快了海外中国劳工保护制度的发展。

(四)国际形势转变

在起步探索期，中国国门因鸦片战争而被打开，清政府开始接受近代国家的观念、进行机构改革、转变传统的朝贡外交、参与国际会议。在规范建制期，我国先后经历了两次世界大战与全球性的经济危机，动荡的国际局势导致了大规模的排华浪潮，从而迫使北洋政府与国民政府不断实施更为强硬的手段，拓展更加多元的渠道保护海外中国劳工。冷战结束后，非传统安全问题凸显，海外中国劳工所遭遇的安全威胁日益复合化与交织化。国际形势的复杂多变再一次促使海外中国劳工保护理念、内容与模式的转型、升级。

(五)关键节点催化

历史制度主义借鉴了生物进化的“间断均衡”学说，将制度演变分成了制度存续的“正常时期”和制度断裂的“关键节点”两个阶段。后一阶段被外部环境变化导致的危机所打断，从而产生突发性制度变迁，此后制度会再次进入稳定平衡期。关键节点指促使制度转变的关键创始时刻，它驱动制度走向不同的发展道路，带来突然的制度变革。

推动海外中国劳工保护制度发展的关键节点包括：1860《北京条约》的签订使清政府首次承认了劳工出国的合法性。1874 年的秘鲁船只事件使清政府开始设使领馆并派出考察团考察华工在外的生存情况。第一次世界大战爆发后，大批中国劳工赴欧参战，北洋政府首次建立专门机构管理华工。1918 年，北洋政府首次运用军事力量从俄国的西伯利亚撤侨、护侨。第二次世界大战的爆发、排华浪潮的掀起迫使国民政府不得不通过更灵活的外交方式来保护海外中国劳工。1978 年改革开放，大规模的劳务派遣开始涌现。中国政府重新调整机构设置以适应新形势。2004 年5 月，11 名中铁十四局的中国工人在阿富汗修建铁路时遭遇恐怖分子袭击身亡，此次事件促使中国政府首次启动私营安保公司的力量保护海外中国劳工与企业，并重新反思与加快领事保护制度的建设。

制度变迁很难由单一因素推动，往往是多种因素合力的结果；即使是相同因素的组合，随着时间和情境的差异，也会出现截然不同的结果。因此，五个驱动力因素之间并不是独立存在的，而是相互塑造的，从而构成能促使制度变迁的“动力机制”，推动海外中国劳工保护制度的不断演变。

四、海外中国劳工保护制度的未来发展

当前，肆虐全球的新冠肺炎疫情给海外中国劳工保护带来了巨大的挑战：一方面，与以往的街头暴乱、武装冲突、自然灾害不同，疫情使以政府为主导的撤侨模式效用有限，因为疫情下撤侨最大的风险在于撤侨过程中容易感染病毒；另一方面，面对疫情，海外中国劳工需要的不仅是帮助他们撤离疫情严重的国家或地区，更重要的是为他们提供卫生防疫物品、生活必需品、有效的医疗援助、减少因疫情带来的经济损失等。在此背景之下，仅靠以政府为主导的撤侨模式实施海外中国劳工保护远远不够。因此，建议抓住新冠疫情这一关键节点打破制度上的路径依赖，实现海外劳工保护制度的创新与提升。

一是尽快成立专门负责海外中国劳工日常管理的机构。成立专门机构负责行业监管、促进就业、提供相关福利、保证安全等。现行海外中国劳工管理的职能散落在外交部、商务部、公安部等多个部门，容易产生职能分散、多头管理、权责不清等弊端。建议借鉴别国的经验，成立专门的海外就业部或外国就业促进部(如孟加拉、斯里兰卡)；或在劳工部下设一个机构专门负责海外劳工部署或接受外籍劳工等事宜(如柬埔寨、菲律宾、缅甸)。

二是加快立法进程。尽快出台专门的海外中国劳工保护法，以明确劳工的合法权益、规范海外劳工管理实践、确保劳工安全。这方面，其他国家可借鉴的做法有：出台专门的劳务输出法规(如菲律宾、斯里兰卡)；视劳务输出为移民从而采用移民法(如孟加拉国、印度)；对国外就业和国内就业采用统一的法规(如泰国、韩国)。

三是实现政府职能的多重转变。当前，海外中国劳工保护已经形成了多元主体的态势：中央/ 地方政府、海外中资企业、私营安保公司、华人华侨机构、民间团体、国际组织等都在不同程度上参与海外中国劳工保护。政府应在多元主体的集体行动中起到沟通、组织、仲裁的作用；建立多元主体的协调框架，整合多方资源，提高保护效率。政府不再是一个高高在上的管理者，而是一个合作者、协调者、服务者以推进更加人性化的公共服务、为海外劳工提供相关福利、提供法律援助等。

四是提前制定应急计划。相关部门应该设计制定一套完整的应急计划或方案，将各种可控或不可控的因素考虑在内，形成系统化、体系化的应急预备方案，以备不时之需。危机管理研究表明，没有应对计划的危机，比有应对计划的危机，其持续时间要长2.5 倍。在美国，每个驻外机构都必须建立一个应急行动委员会，其最大的责任就是保护美国海外公民。这些委员会可以促进不同治理主体之间不定期的交流、会面、讨论。

五是积极融入全球劳务移民治理。劳务移民已成为国际政治与全球政策对话中的一项核心议题。我国应加强关于劳务移民治理的国际合作、积极融入区域治理机制、配合国际社会构建管理劳工移民的全球框架、提升在这一领域的话语权；同时，通过缔结双边条约、多边协议等切实保护本国劳工权益。

海外劳工保护不仅是一个庞大而复杂的制度体系，也是一个集日常管理、多主体合作、应急救援、多方协调于一体的综合、复杂的系统工程。自晚清以来，海外中国劳工保护制度经历了一个漫长而复杂的演变过程：保护的对象不断扩大、保护的议题逐步拓展、保护的主体日渐多元。尽管如此，在新冠疫情冲击下，海外中国劳工保护制度仍然面临着巨大的挑战，有待进一步提升与完善。在对海外中国劳工保护制度作宏观、动态、全面把握的基础上，我们需要在理念、法律、制度、队伍、条件等层面进行深入反思与创新，以助推海外中国劳工保护制度改革的深化。

(摘自：章雅荻：《海外中国劳工保护制度的演变与未来展望——基于历史制度主义视角的分析》，《华侨华人历史研究》2022年第1期。注释从略，如有需要请参见原文。)