全球数字经贸规则的第四种力量：DEPA有什么不一样？
文丨赵旸頔、彭德雷
【编者按】11月1日，中国商务部部长王文涛致信新西兰贸易与出口增长部长奥康纳，代表中方向《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）保存方新西兰正式提出申请加入DEPA。下文为作者刊发于《亚太经济评论》的一篇研究（2020，第4期），从DEPA的视角介绍了全球数字经贸规则的最新发展，以及与CPTPP协定、USMCA协定等主要区域经贸规则的对比。界面新闻获授权刊发，标题为界面新闻编辑所拟，内文有所删减。经过作者审阅。
数字经济(Digital Economy)是指以数字技术和计算技术为核心和基础的经济，其内容涵盖了所有由网络和其他数字通信技术支持的商业、经济、社会、文化等活动。数字贸易(Digital Trade)最早以电子商务的形式出现，是数字经济领域最活跃的部门之一。2014年《美国与全球经济中的数字贸易》报告中将数字贸易界定为：“国内商业和国际贸易中通过互联网或以互联网技术为基础，实现产品和服务的订购、生产和传输等商业活动”。
随着人工智能和信息技术的发展，数字化已成为全球经济增长和发展的强大动力。但由于缺少全球性规则和一致性监管方案，数字经济的发展也遇到市场准入限制、本地化要求、知识产权、数据隐私、网络安全、税收和管辖权不确定性等壁垒和挑战。
当前，全球数字经济和贸易领域的规则制定呈现多元化发展的态势，并且主要围绕数字贸易展开。首先，各国政府正在采取单边行动制定相关规则，包括跨境产品电子传输、对数字服务征税、修改消费者隐私规则等。
其次，世界贸易组织(WTO)中至少有83个成员正在努力制定一套涵盖数字贸易诸多方面的规则，包括管理电子商务货物交付、应对在线服务以及确保网络空间的安全。
再次，许多WTO成员已将数字贸易规则纳入更广泛的自由贸易协定安排。例如，《全面和进步的跨太平洋伙伴关系协定(CPTPP)》达成了一个关于电子商务的章节，新近生效的《美墨加协定(USMCA)》亦涵盖了一套数字贸易规则。
最后，一些政府已经开始致力于数字贸易专门规则的创建。东盟各国于2018年12月签署了《东盟电子商务协定》，美国、日本于2019年10月签署了《美日数字贸易协定》，2020年6月智利、新西兰和新加坡签署了《数字经济伙伴关系协定(DEPA)》，澳大利亚和新加坡也将签署一份类似的《数字经济协定(DEA)》。总之，当前许多国家正积极致力于数字经济尤其是数字贸易领域规则的谈判和构建，需要引起中国关注。
一、DEPA协定——推动数字经贸规则发展的又一力量
目前，全球数字经贸规则主要由三种力量所主导。第一是美国提出的倡导支持数据自由流动、反对服务器和数据本地化要求的模式;第二是欧盟为代表的强调隐私、视听产品例外、知识产权和消费者保护的模式;第三是中国为代表的强调数字主权的治理模式。
在美国、欧盟和中国三方数字贸易主张存在明显差异的情况下，DEPA协定作为推动数字经贸规则的第四种力量值得关注。
2019年5月，新加坡、智利和新西兰启动了DEPA三方会谈。DEPA 协定旨在为数字经济制定前瞻性标准，以支持数字时代的数字经济和贸易。2020年1月，新加坡、新西兰和智利发表三方联合声明表示，数字化已经改变了贸易的性质，作为对外开放和依赖贸易的国家，缔约方有一个共同的目标，即在数字时代推进贸易。缔约方认为当前的贸易规则和政策不能完全解决数字化和数字贸易带来的新问题，DEPA协定是一项全面且具有前瞻性的协定，可以解决数字经济中的关键问题，主要内容涵盖跨境贸易和商业中使用电子文档、个人信息保护、网络安全、在线消费者保护、数字身份、人工智能等。
2020年6月12日，DEPA协定的虚拟签署仪式由新加坡、新西兰和智利通过数字签名手段在线上进行。
同时，DEPA协定也将促进国家间加强数字连接，并作为在WTO框架内制定数字贸易多边规则的基础。DEPA协定作为全球未来多边和双边数字经济与贸易规则的制定基准，可以在促进贸易的同时为数字经济创建一个框架。可以预期，DEPA协定的缔结将对正在进行的WTO电子商务谈判产生积极的影响。
二、DEPA协定的主要内容及典型特征
DEPA协定由十六个主题模块构成，包括商业和贸易便利化、处理数字产品及相关问题、数据问题、更广阔的信任环境、商业和消费者信任、数字身份、新兴趋势和技术、创新和数字经济、中小企业合作、数字包容、透明度和争端解决等。
其中的最具特色条款包括:
（1）数字贸易便利化:数字身份认证(Digital Identity)、无纸化贸易(Paperless Trade)、电子发票(E-Invoicing)、金融科技与电子支付(Fintech and E-payment);
（2）数据跨境流动与创新:个人信息保护(Personal Information Protection)、跨境数据流动(Cross-border Data Flows)、政府信息公开(Open Government Data)、信息创新与监管沙盒机制(DataInnovation and Regulatory Sandboxes);
（3）构建值得信赖的数字环境，促进中小企业和民众数字参与程度:人工智能(AI)、线上消费者保护(Online Consumer Protection)、中小企业合作(SME Cooperation)、数字包容性(Digital Inclusivity)等。
三、DEPA协定与当前主要区域数字经贸规则的比较
尽管在WTO达成诸边协定遥遥无期，但是数字贸易规则的进展将继续在双边和区域贸易协定的推动下继续。在DEPA协定之前，许多贸易协定已经为数字经贸规则的制定做出贡献。作为CPTPP协定的前身，TPP协定是较早设置电子商务章的区域贸易协定之一。
在美国退出TPP协定之后，TPP协定成员国达成了CPTPP协定电子商务章节，美国则与加拿大和墨西哥签署了USMCA协定，并将TPP协定的电子商务章升级为数字贸易章。USMCA协定、CPTPP协定、《美日数字贸易协定》和DEPA协定为代表的一系列创新型区域贸易协定展示了政府如何联合起来，使贸易承诺现代化以应对全球数字经济面临的挑战。
（一）CPTPP协定、USMCA协定及DEPA协定之比较
CPTPP协定的电子商务章和USMCA协定的数字贸易章节虽然文本近似，但二者也存在一定差异，体现了不同缔约方在数字贸易领域的核心诉求。总体而言，USMA协定数字贸易章节在CPTPP协定电子商务章节的基础上增加了文本的可预测性，更为完善、严格和高标准。
由于新加坡、新西兰和智利同为CPTPP的成员，DEPA协定深度借鉴了CPTPP协定，DEPA协定细化并归类了CPTPP协定原有几乎所有条款(排除了源代码转让和互联网互连费用分担)。DEPA协定“数字产品和相关问题的处理”模块和“数据问题”模块涵盖了CPTPP协定电子商务章节下的主要承诺，如数字产品非歧视待遇、允许数据跨边界自由流动、禁止本地托管数据要求。
和CPTPP一样，DEPA协定将WTO暂停电子传输关税永久化，但在CPTPP基础上细化了消费者保护和数据隐私条款，提高了数字经济相关的法律和法规的透明度。DEPA协定还在CPTPP协定的基础上考虑了包括人工智能、金融科技等多项新兴技术与趋势等软性合作安排，将调整范围从数字贸易扩大到数字经济的多个方面。DEPA协定还在CPTPP协定基础上增加了包括《威坦哲条约》例外、审慎例外、货币和汇率政策例外、税收例外、保障国际收支例外等多项例外规定，并进一步加强缔约方在数字经济领域的广泛合作。
与USMCA协定相比，DEPA协定未涵盖UCMCA协定中承诺的源代码转让与交互式计算机服务。
同时，相较于USMCA协定，DEPA协定创造了一个数字经济的监管框架，其范围比美墨加之间仅限数字贸易领域的约束性规则更为广泛。根据《全球数字经济竞争力发展报告(2019)》显示，美国的数字经济以大型ICT企业为主导，拥有完整的数字经济产业链，因此美国主导的USMCA以巩固大型科技公司的市场地位为目标。而根据万事达2017年发布的数字进化指数(The Digital Evolution Index，DEI)显示，DEPA协定国家如新加坡和新西兰以政府为主导的数字经济模式在电子政务、智慧交通、智慧医疗等数字经济基础设施建设领域处于全球前列，但是这些国家缺乏具有全球影响力的大型ICT企业，因而在协议中对当地的数字初创企业和中小企业做出特别关照，这或许是DEPA协定和美国主导的USMCA等协定在数字经济领域存在差异的主要原因。
（二）《美日数字贸易协定》与DEPA协定之比较
在DEPA协定谈判的同时，2019年10月美国和日本曾就一套针对数字贸易专门领域的高标准、全面的条款达成了单独的协议，该协定在USMCA协定数字贸易章的基础上达成，雄心介于TPP与USMCA之间。
《美日数字贸易协定》主要内容包括:消除对数字产品的歧视性待遇、防止今后对电子传输征收关税、验证电子签名的使用、为在线消费者和个人信息提供保护的条款;禁止对通过电子方式传输的数字产品(如视频、音乐、电子书、软件和游戏)征收关税;确保对数字产品的非歧视待遇，包括税收措施的覆盖范围;确保所有领域的跨境数据无障碍传输;禁止数据本地化要求，包括金融服务供应商;禁止任意访问计算机源代码和算法;确保公司灵活地在其产品中使用创新的加密技术。
《美日数字贸易协定》在USMCA协定基础上完善了相关定义，强化了知识产权保护力度，增加了多项例外规定，规定了数字贸易税收问题、金融服务提供商的金融服务计算设施的位置特别规定、使用密码技术的信息和通信技术产品等条文。总体而言，《美日数字贸易协定》符合USMCA制定的数字贸易规则的一般标准，并将扩大美国在数字贸易领域的领先优势。
DEPA协定与《美日数字贸易协定》也存在一定重合，这表明美式数字贸易模板在亚太地区的进一步渗透。例如二者都设置了类似WTO协定的一般例外和安全例外条款，但是DEPA协定没有对包括电子认证和电子签名、交互式计算机服务、源代码转让做出进一步承诺，也没有就数字贸易的税收问题和金融服务计算设施作出安排。
与《美日数字贸易协定》(UJDTA)相比，DEPA协定的最大优势在于其开放性。DEPA协定被设计成“模块化”的诸边贸易协定，以便未来的参与者只选择最适合成员特定情况的协议元素。DEPA协定致力于为想要为数字技术制定高质量、高标准的规则的政府解决其面临的困境。DEPA协定代表了为数字经济创建和谐框架的良好开端，它包含允许成员在明确需要时根据当地情况调整规则的灵活性，并且为其他成员更广泛地采用模块提供条件。同时，为了使DEPA协定在长期内取得成功，就需要企业继续与政府保持联系，以确保未来纳入文本的新规则和条款仍然是相关和有效的。
（三）比较视野下中国自贸区协定中的数字贸易(电子商务)规则
目前，中国签署的自贸协定中，中国—澳大利亚、中国—韩国、中国—新加坡包含单独电子商务章，中国—智利自由贸易协定则仅提及了电子商务方面的合作。中国签署的其他自由贸易协定则未对数字贸易(电子商务)做任何承诺。
2019年签订的中美贸易第一阶段贸易协定中提及“双方有意在2019年《大阪数字经济宣言》框架下建立合作机制，协商数字技术惠及农业领域的方式”。此外，中国正在与包括挪威、以色列、巴拿马和其他国家在内的许多国家进行自由贸易谈判，预计这些协议或将包含数字贸易(电子商务)章节。
与DEPA协定相比，中国—澳大利亚、中国—韩国、中国—新加坡自由贸易协定的电子商务章主要关注包含关税、透明度、国内监管框架、国际监管合作、电子认证和数字证书、无纸贸易、反垃圾邮件、网络消费者保护、在线数据保护、通过互联网实现商品贸易便利化等数字贸易传统议题，且电子商务章普遍被排除在争端解决之外，这削弱了承诺的可执行性。2020年的中国香港—澳大利亚自由贸易协定中突破性地加入了计算机设备的位置、源代码处理等承诺，并对金融服务计算设施进行了单独的规制。鉴于中国与DEPA协定的三方均签订了自由贸易协定，且与新加坡、智利的自由贸易协定中都包含电子商务的内容，后续中国可在其他双边(区域)自由贸易协定谈判中借鉴DEPA协定的相关规则;也可以在国内规制措施中借鉴DEPA协定的部分模块如创新与数字经济、广泛的信任环境、中小企业合作、新兴趋势和技术、数字包容等，而对部分模块如跨境数据流动持保留态度。
四、DEPA协定对中国参与数字经贸规则构建的启示
DEPA协定是当前最为全面和完整的区域数字经济协定之一，它主要包含便利性条款而非约束性规则，旨在提供一个关于数字经济的政府间的合作框架。DEPA协定为数字经济尤其是贸易领域制定了前瞻性标准，建立了新的国际规则路径，以在最大程度上支持数字时代的数字经济和贸易。值得注意的是，DEPA协定缔约方是发起跨太平洋战略经济伙伴关系协定(Trans-Pacific Strategic Economic Partnership Agreement)谈判四个国家中的其中三个(此外还有文莱)，是TPP、CPTPP谈判的最初成员。DEPA协定将为中国今后参与双边、区域和多边数字经济规则谈判提供一定启示:
（一）缩小数字鸿沟，提升协议灵活性
DEPA协定涵盖了一系列与企业相关的模块，这些企业从事数字服务贸易，通过电子商务跨境运输货物，或以其他方式参与数字和技术领域。各国政府可以选择直接与DEPA协定对接，从而扩大与新成员的协议，也可以决定在不同的环境中选择和使用模块的全部或部分，如考虑将DEPA协定条款直接纳入其他贸易协定，或选择使国内政策与DEPA协定相关内容一致。这也为中国在区域和全球的数字规则参与上提供更多灵活性。可以预期DEPA协定将是一个灵活的协议，其成员很可能会增加，这就意味着DEPA协定将向能够满足其标准的WTO成员开放。如果更多国家的政府同意使用这些模块或将其国内政策与DEPA协定框架和结构相结合，DEPA协定将会变得更加重要。这意味着DEPA协定的推广、扩围与实施是关键，如果关注数字经济问题规则的非缔约方可以被鼓励加入，DEPA协定将成为全球数字规则制定的一个关键转折点。
中国也可以在未来双边或区域数字贸易(电子商务)谈判中致力于缩小国家间数字鸿沟，提升数字贸易(电子商务)协议“中式模板”的灵活性。
（二）加大创新水平，提高框架吸引力
DEPA协定讨论了一系列新兴的数字经济问题和主题，涉及数字经济领域的几乎所有方面，这些条款可以极大地支持数字时代的贸易。DEPA协定通过建立个人信息保护、在线消费者保护、人工智能伦理以及保护企业跨境数据流动的权利等监管框架，在消费者保护和维持企业竞争力之间取得了良好的平衡。DEPA协定是当前WTO电子商务谈判的有效补充，也建立在APEC和OECD等国际框架的基础上。缔约方希望DEPA协定中产生新的思路和方法能够供WTO成员在谈判中使用，也为其他正在进行自由贸易协定谈判的国家提供参考，尤其是这些协定的章节涉及数字贸易(电子商务)内容。未来，DEPA协定可能成为政府间规范数字贸易的标准框架参考。各国可以在一定范围内自行决定实施或执行数字贸易相关要求，以帮助围绕类似规则达成共识。中国也可以在双边或区域数字贸易(电子商务)谈判中，加强规则的包容性，在促进创新、促进中小企业合作和发展、数字包容、透明度方面借鉴DEPA，以回应数字时代全球经济发展的需要，从而增加数字贸易“中式模板”的吸引力。
（三）推动广泛合作，确保政策一致性
DEPA协定的许多条款仍相对具有试探性，随着框架的进一步发展，这些条款还包括对未来工作和磋商的承诺。尽管批评者认为DEPA协定在许多领域仍然存在缺陷、缺乏附加价值，如DEPA协定仅提供了网络安全、竞争法、政府数据公开和中小企业对话等领域合作的软性承诺，并未给缔约方带来足够的约束性义务，为政府如何实施这些规则留有广泛余地，这限制了政府应对迅速增加的监管挑战的能力。但是作为全球区域性数字经贸协定，该协定的各个模块(尤其是从CPTPP中提取的规则)对于参与数字贸易的企业来说仍然是迄今为止最为有利的，并有望成为未来自由贸易协定中数字贸易监管规则或国内政策与立法中的开拓者。DEPA协定可以帮助企业了解如何应对日益增长的数字贸易的重要性。总体而言，DEPA协定带来的一致性有助于推动数字经济蓬勃发展，同时避免单边规则对于数字世界前景的破坏以及对企业效益的伤害。未来，中国应在多边区域数字贸易(电子商务)谈判中继续推动广泛合作，推动双边、区域和多边数字贸易规则谈判，确保数字经贸领域政策的一致性。
（文章仅代表作者观点。作者赵旸頔系上海交通大学凯原法学院博士生；彭德雷（通讯作者），系华东理工大学法学院院长、华理-临港自贸区创新研究院研究员。原文标题：全球数字经贸规则的最新发展与比较——基于对《数字经济伙伴关系协定》的考察。DOI:10.16407/j.cnki.1000-6052.2020.04.006 。）
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