北有粤港澳大湾区，南有新加坡，海南自贸港该如何突围？

2018年中央12号文件指出，海南应“坚持全方位对外开放，按照先行先试、风险可控、分步推进、突出特色的原则，第一步，在海南全境建设自由贸易试验区，赋予其现行自由贸易试验区试点政策；第二步，探索实行符合海南发展定位的自由贸易港政策”。近日，海南省商务厅等部门印发《海南省关于扩大进口促进对外贸易发展的若干措施》，提出从持续优化进口结构、提升贸易自由化便利化水平等方面促进海南对外贸易发展。

中国改革开放至今已40多年，但自贸港还是个相对新鲜的概念。自从国家提出在海南全岛设立自由贸易区，探索建设中国特色自由贸易港开始，人们对什么是“中国特色自由贸易港”、海南如何建设自贸港高度关注。

改革和探索允许闯、允许错与纠错，但好的布局、规划和战略，可以让我们少走弯路，减少不必要的失误，做到事半功倍。

鉴于此，海南自贸港对标国外“模板”时，该作哪些取舍，在构架过程中应如何处理好“坚持中国特色”和“学习借鉴”的平衡，就显得格外重要。

01　成功的自由港有何特征？

最早具有自由港雏形的是法国南部地中海之滨的马赛，12世纪法兰西王国为争夺商业利益，曾将这里定为“自由贸易园区”。最早的正式自由港，则是1547年位于今天意大利境内的利沃诺港（Livorno，当年属于锡耶纳共和国）。时至今日，全球范围内公认的自由港多达130个以上，遍布欧、亚、美、非各大洲。

设立自由港的初衷，是便利贸易，并通过贸易的发展获取相关利益，包括转口贸易、仓储及港口服务、上游加工产业及配套服务，以及旅游等周边产业等的收益，而最核心的特点和功能，则是贸易和港口物流的便利。

自由港的贸易便利，主要指关税和海关手续的便利。从最初的雏形开始，自由港就高度关注“两头在外”和转口贸易。

所谓“两头在外”，指原料和上一级配套在海外，市场也在海外，而成品的加工生产则在自由港范围内；

所谓“转口贸易”，则连成品的加工生产也在境外，自由港范围内仅提供仓储、运输等方面的服务和便利。

值得一提的是，最早的自由港利沃诺在这方面的探索并不成功：锡耶纳共和国原本以金融服务业见长，遭遇行业困境后急于谋求新的产业出路，便开创了自由港模式，但当时的利沃诺乃至整个锡耶纳共和国既缺乏有竞争力的海外贸易通道，也不具备充分的“两头在外”加工能力，结果并未达到自由港的初衷。

直到1719年，当时属于奥匈帝国（如今属于意大利）的的里雅斯特（Trieste）首创了“保税仓库模式”，大大拓展了自由港的功能和辐射空间，才让自由港模式真正充分发挥了其设计功能。

当今国际上较大、较成功的自由港，大多是“两头在外”和转口贸易并重、均衡发展的，最突出的代表是新加坡港、香港、仁川港和釜山港。

它们在发展过程中一方面充分利用自身港口、码头和仓储设施，以及自由港税务、海关手续及服务方面的便利，吸附周边地区乃至邻国的进出口流量，一方面借助自由港政策的便利积极嵌入全球产业链，发展符合自己特色、需要大量进口材料、部件、环节配套并具备强大出口需求和潜力的相关产业，实现了港口、城市和区域的均衡发展，并带动周边联动，产生良性循环。

也有一部分自由港鉴于自身条件或政策导向，采取了“一条腿走路”的方针，即只突出其中一项，如非洲的蒙罗维亚自由港（利比里亚）、洛美自由港（多哥），阿联酋的迪拜自由港，巴拿马的科隆自由港，主要发展转口贸易，罗马尼亚的康斯坦察自由港、俄罗斯的纳霍德卡自由港，则主要发展“两头在外”。

02　海南自贸港宜以“两头在外”为主

海南自由贸易港作为海南全岛设立自贸区的第二阶段规划布置，其设计初衷，不仅要获得自由港本身的直接、间接收益，也要为整个海南自贸区配套，为整个国家进一步开放、发展摸索、试验发挥更充分的带动效应，实现“复合功能”。很显然，“两头在外”和转口贸易并重的模式更适合作为海南自贸港的发展模板。

“两头在外”并非一成不变。以新加坡为例，最初的“两头在外”主要是轻工业和家电业，后来则拓展到包括化工、精密机械等在内的“重产业”；德国的不莱梅（Bremen）则从机械、煤化工等拓展转型到高科技产业和精密制造业；香港在历史上其“两头在外”曾以轻工为主，但自上世纪80-90年代以来已基本完成产业结构的改变。

海南自贸港作为海南自贸区和海南省、海南经济特区的改革前沿、窗口，发展“两头在外”必须因地制宜、有所取舍。从目前情况看，传统轻工业等来料加工已是“夕阳产业”，“重产业”投入较大，当地基础不够雄厚，兼顾可持续发展、边际效应和环境保护等综合因素来考量，发展高科技产业和高端精密制造业似乎更有前途。但是，这需要突破许多瓶颈，如人才缺口、市场缺口、产业配套缺口等，需要政策和区域发展战略的相应跟进配套和倾斜性调整——概括说，既要设法“解近渴”，通过政策配套方便引进外来人才解决自由港起步阶段燃眉之急，又要设法“引远水”，为自贸港乃至整个自贸区的发展固本培元，提供源源不断的“本土化”人才。

而要发展转口贸易，就需要充足的周边物流，既要“有来”，又要“有去”，既要“来得”，又要“去得”。

当年的里雅斯特港号称“第一个真正成功的自贸港”，其港口设施条件、区位优势均不算突出，但背倚幅员辽阔商品丰富、却缺乏良好出海港的奥匈帝国，面向东地中海广大市场，实现了“百年繁荣”；多哥是个面积狭小的穷国，但洛美自由港利用政策优势和西非各国普遍使用统一货币（币值稳定的非洲法郎）、通关往来便利等条件，成功吸引了周边多个贸易量巨大的内陆国家以自己为进出口商品的“主门户”，成为公认发展得有声有色的成功自由港。

目前，海南周边有多个自由港和设施良好的港口，如何突出区位、资源和政策优势，吸引转口流量，国家层面如何统筹协调，避免同一区域各港口相互“内耗式竞争”，需要缜密研究，慎重决策。

“两头在外”和转口贸易二者中，前者对海南乃至全国的开放、发展，有着更重要的意义。

“两头在外”不仅是被动地成为全球贸易、运输网络中的一个节点，更需主动融入，成为全球产业链中一个活跃、主动的要素。通过发展“两头在外”，可以全面带动港区、海南全岛乃至周边地区上、下游产业的发展，让“一省一区一港”成为相互配套、相互促进、波浪式发展的良性循环，并能有效带动城市、乡村和社会的进步。

海南自贸港并非单纯的一个“点”，而是海南自贸区的有机环节，更是整个中国深化改革的重要步骤，要实现这些既定功能，转口贸易固然重要，但“两头在外”则更加不可或缺。

由此，海南自贸港宜以“两头在外”为主，转口贸易为辅，“两条腿走路、但有所侧重”，要慎重选择“两头在外”的产业重点，并从政策、基础设施等方面加以综合考量、配套、引进和预研。

03　基础已有，差距在哪？

一般认为，迪拜、新加坡等成功的自由港普遍具有四方面吸引力，即资源多、商机多、成本低、管得少。

这四方面当然是非常重要、不可或缺的，但总体上讲，“四方面”是适用于一切经济特区、甚至适用于一切有志于发展地区的成功经验、要素，而并非“自由港”或“自贸港”所特有的“发展要素”和“充要条件”。

在笔者看来，所谓“自贸港”，顾名思义应具备三大要素，即自由、贸易和港。

何谓“自由”？

不仅应包括关外商品免税、海关手续便利等所有自由港、自贸区普遍具备的元素和特点，也应包括一些适应中国和海南当地特点、需要的“自由”，如人才机制，企业产业政策，金融政策等，不但要让往来的人、货有“来来往往”的自由，更要通过政策、财政措施等的倾斜、引导，让本地和外来的人才、企业、资金，在法律允许范围内有充分“施展拳脚”的“自由”。

何谓“贸易”？

即自由港的一切政策、产业、基础设施的设计和配套，都应以“利商业”、“便贸易”为出发点，实现贸易、商业和流通利益的最大化，凡不便、不利于上述目标的掣肘，都应适时进行有针对性、有效的改革。

何谓“港”？

即必须选择和建设适合的港址。海南自贸区可以覆盖整个海南岛，但“海南自贸港”却不能同样把整个海南岛甚至海南省都包括在内，而必须选择并“锁定”一个特定的港口。历史上成功的自由港，其港口选择都十分讲究，共同特点是港口条件优异（自由港毕竟首先必须是一个良港），所在城市基础设施便利（总是“肠梗阻”的港口恐难“自贸”），海陆交通辐射力强、范围广阔（“两头在外”和转口贸易都不可或缺），远离其它冲突性功能。

不难看出，不论迪拜或新加坡，在上述三大要素方面都“配套齐全”：

迪拜港利用本国财政富庶、传统商路和文化辐射力强等优势和优异的港口条件，在几十年时间内让自己成为中东、非洲等广大地区最重要的物流、商贸中转地，不但“实体港口”财源滚滚，甚至“虚拟港口”也发展壮大，许多企业和中间商“定位”在迪拜，通过迪拜寻找上、下家，货物并不经停迪拜码头、进出迪拜保税仓库，但迪拜自由港却照样能从中获益；

新加坡港则充分利用区位优势（两洋要冲，马六甲门户）和长期形成的洲际贸易、运输枢纽地位，让自由、贸易和港口三要素有机配合，在地缘政治格局多次巨变、全球产业结构屡屡调整的几十年里，始终做到与时俱进，平稳发展。

从目前情况看，海南省暨海南经济特区经过多年发展，在上述三大要素方面都具备一定基础，但距离一个合格乃至成功的自贸港，尚有很大差距：

“自由”方面，较全国大多数地区强得多，但在现有特区中领先优势并不明显，距离自由港的“国际先进标准”差距更大；

“贸易”方面，具备一些基础和优势，但缺乏纵深和弹性，在南海周边众多竞争城市、港口中也并没有绝对优势和“一招鲜”的特色；

“港”方面，至今尚未“定点”，且周边国内外港口（包括自由港与非自由港）强手环伺。

三者相较，似以“自由”方面潜力最大，而以“港”方面为当务之急。

之所以说“自由”方面潜力最大，是因为在这个要素上政策可塑性最强，也最具弹性和可操作性。但是，很多政策需要协调、配套和“试错”，需要和整个海南自贸区的发展方向、战略和政策相兼容，更需要纳入“全国一盘棋”统筹，这将是一个长期、系统的工程，需要慎重推进，哪个方面都不能操之过急。

之所以说“港”为当务之急，是因为港口是“硬投入”，也是一切发展和配套的前提和基础，必须早日“锁定”，否则一切都是“空对空”。而且，港口的选址必须准确、精到，否则会增大建设发展成本，多走许多弯路。

04　强手环伺，海南如何选择？

目前海南的几个港口各有千秋，又各有不足：

海口港

基础设施完善，集、散、滚、客功能齐备，吞吐量为岛上之最，且粤海铁路、粤海高速公路等陆路“出口”都经过海口市，纵深辐射方便。但是，集装箱功能集中在港口发展条件有限的秀英港区，马村“四期集装箱码头”建成前功能受限，且从目前看“马村四期”的建设规模距离“海南自贸港”的需要尚有差距。不仅如此，作为省会和自贸区中心城市，海口未来土地资源宝贵，而自由港需要足够规模的保税仓库用地。

三亚港

港口自然条件好，但陆路交通辐射力不足（尤其缺乏足够铁路货运能力），且周围有特殊用地，自贸港一旦需要扩充发展，势必遭遇种种不便。而且，从目前情况看，有关方面有意将三亚作为海南旅游、娱乐和休闲度假产业的重点发展区域之一，从长远看可能与自贸港的主要功能产生冲突和掣肘。

东方（八所）港

自然条件较好，但需担负矿石、危化等专业性海运仓储任务，势必与自贸区主功能发生冲突。

从现实和成本考虑，海南自贸港锁定海口港最为经济，择址另建新港最具前途。

如果选择前者，则需重新设计、考虑港口布局（尤其集装箱码头和保税仓库的设置需要具备极大前瞻性）；

如果选择后者，则更需早作决断，并在此基础上慎重调研、科学决策。

必须指出的是，未来的海南自贸港将面对一南（新加坡）一北（香港）两个公认的、足以跻身全球最成功自由港行列强手的“夹攻”，区域内还有克拉克（菲律宾）、巴淡（印尼）等跃跃欲试的“新丁”，和槟城（马来西亚，1969年取消自由港政策）等有意重新加入自由港行列的“老将”虎视眈眈，可谓前途光明、竞争激烈。

“多算胜、少算不胜”，未雨绸缪的战略研究、论证和布局至关重要。“世上本没有路，走的人多了也就成了路”，说到底路是自己走出来的。海南自贸区-自贸港作为新时期中国深化改革的试点、先锋，更可谓任重道远，重担在肩，如何选好“他山之石”中的模板，兼收并蓄，因地制宜，取长补短，具有重要而深远的意义。

来源：瞭望智库

作者：陶短房