【新加坡眼看中国】淡马锡模式是中国国企改革良药吗

新加坡眼按：正值两会期间，昨天（3月12日），中国国资委主任肖亚庆在就“国企改革”相关问题回答记者提问时表示：“淡马锡一直是我们学习的榜样，在国企管理和国资监管方面确实做了很多有益的尝试。” 中国官方层面正面提及学习淡马锡并不多见，就此问题，新加坡眼特邀新加坡国立大学李光耀公共政策学院顾清扬副教授来进行解读。

环顾全球，国有资产经营得好的并不多见，这几乎成了世界难题。大部分的理论和实践都对国有资产运作持悲观态度，所建议的解决方案大都是一卖了之。

然而，新加坡的国有资产经营却走出了一条创新之路，他们在经营中恪守市场原则，不仅保证了国有资产的持续增值，更处理好了国家、政府、共同投资者、私人经济与国民利益的关系，实属不易。

尽管新加坡是蕞尔小国，国有资产总量与偌大的中国相比仅为九牛一毛，但其充满创新元素的运作机理，的确有可借鉴之处。借鉴新加坡经验，盘活中国庞大国有资产，这将对中国长期发展产生无可限量的推动作用。

新加坡的国有资产分别由新加坡金融管理局、新加坡政府投资公司和淡马锡控股负责管理。其中，淡马锡的运作模式最具特色和代表性。淡马锡是按照新加坡公司法注册的公司，财政部是其唯一的股东。

淡马锡1974年成立时从财政部接手了35家国营公司共计3.54亿新加坡元的资产。截至2015年3月，淡马锡的资产已经累积到2660亿，股东年回报率为16%。作为控股公司，淡马锡将国有资产以股权的形式投资在新加坡的企业，这些新加坡企业便被称为与淡马锡的政府股权有关联的“政联企业”或“淡联企业”。 至2015年3月，淡马锡市值为2,660亿新元。

国有资产经营之所以难，是由于其本身固有的一些弊端，例如：政企不分、信息不对称、委托-代理关系问题、预算软约束、垄断、缺乏竞争、激励不足等等。这些问题相互影响和加强，阻碍了国有资产有效运营。因此，一个有效的国有资产运营模式，必须要能解决上述问题。

新加坡政府通过设立淡马锡控股公司，将国有资产的经营全权委托给这个商业公司运营，财政部仅在淡马锡董事会人选上行使一般股东的职责。即使在行使这项职责过程中，也是广泛征求专家的意见，并报总统批准。

至于淡马锡控股公司的具体经营和投资活动，则由淡马锡董事会及其管理层全权负责，政府从不干预。这种只管人不管事、保持“一臂之距”的治理模式，既有效地把握了淡马锡的大方向和经营文化，又给予了淡马锡充分的自主权。

由于淡马锡起到了相当于“防火墙”的作用，阻隔了政府与政联企业之间的关系，就不会产生政企不分的问题。这样淡马锡控股及其下属淡联公司就在不受政府干扰的情形下，按照市场化原则灵活运作，为股东创造最大的价值。

同时，这种政企分离的另外一个重要意义在于，它成功剥离了政府直接经营国有资产的责任，减轻了政府的负担，使其可以超脱于短期的企业经营绩效，将精力专注于国家长远利益和战略规划，而不被短期目标所绑架。

从成立之始，淡马锡控股就按照国有私营的原则。政府不授予政联企业垄断权，在融资和政府采购等方面不给予特殊待遇，令其完全按照市场原则强化其硬约束，做不好就任其接受市场的处罚，甚至破产倒闭。

淡马锡控股采取了一系列创新措施克服国有资产运行中常见的通病。例如，采用股权多元化引入私人股东，鼓励通过上市优化公司治理结构，通过国际化增强其竞争力，这些措施大大减缓了信息不对称及随之产生的委托-代理关系问题。

通过在全球职业经理人市场遴选优质企业家，并通过长效激励机制平衡企业创新和风险防范，使得淡联企业可以长期稳定发展，持续为股东和新加坡的国家储备创造源源不断的财富。

淡马锡历年的投资组合比较

淡马锡控股的最大特色在其董事会的运作。政府对淡马锡的影响主要通过派出股东董事参与董事会的决策。一直以来，淡马锡董事会十余名董事中只有一名是财政部派来的股东董事，以尽量减少政府的影响。而这名股东董事从未担任董事长或董事会内的专业委员会主席。他的主要作用是反映股东的意愿，建立董事会与财政部的沟通与联系，让政府能够及时了解公司运作、绩效和资产售卖活动。

淡马锡董事会的一大特色是重用独立董事的作用。独立董事不仅在数量上具有压倒性多数，而且担任了董事会中所有的重要职位，包括董事长和三个专业委员会的主席。

独立董事分为两类，一类是前政府高官，通常只有一位并由其充当董事长。选择这类政治背景的独立董事，是为了确保建立有效的公司治理结构和优良的企业文化。另一类是企业家精英背景的独董，占了董事会的大多数，他们是由全球范围内挑选出来的优秀企业家和战略家，其主要作用是负责专业决策和专业监管（新加坡企业不另设监事会）。淡马锡放手让企业的商界精英掌舵，能够完全施展这些专业人士的活力，而当公司出问题时，又能够适时问责。

在新加坡良好的市场和国家治理的外部环境下，重用独立董事，既加强了公司的决策及监督的质量和水平，又一定程度上克服了独立董事的道德风险和激励不足等缺陷。

淡马锡坚持决策与执行相分离，主张董事会独立于管理层，公司董事会中只保留一名执行董事，即管理层的首席执行官。这种权责明确的公司治理模式，使得董事会可以专注于重大决策和问责， 又使得管理层更为尽责和专业化。

国有企业运营的另一大问题是怎样处理好与其他利益相关者的关系， 涉及到国家长远利益、私人经济活力以及国民的利益。国有企业的行为必须以国家的长期经济利益最大化为原则，而不是国有企业本身的利益最大化。 淡马锡这方面的探索也颇具启示。

淡马锡控股通过两次重要的“国退民进”过程，很好地处理了国有资产和私人资本的配置关系。私人经济是一个国家长期发展的最重要的发动机，淡马锡通过上下游关联和资产脱售，不断将私人资本引入到产业发展中。而当新加坡私人经济逐渐成熟后，国有经济有序退出。

淡马锡的有序退出同时实现了两个功能：首先是把国有经济让位给私人经济来经营，为私人经济腾出发展空间，使国家经济增添活力和创新能力；其次，淡马锡适时的“战略撤资”也实现了国有资产的增值。通过股权脱售、整体售卖或者上市等方式退出，优质资产得以高价卖出，使股东收益最大化。增值的收益又通过国家储备净投资回报的渠道进入政府财政层面，并最终实现对国民的回馈。

正是由于淡马锡对财政的巨额贡献，才使得新加坡有能力实行低税率的轻税体制，而这又激励了资本和人才的不断汇集，达成经济的良性循环。

综上所述，淡马锡控股公司的运营具有一定的启发性和创新性。淡马锡一些做法完全可以引入到中国国企改革之中，特别是对竞争性的国有企业，应将现有的多重目标剥离出去，集中于国家股东利润最大化目标的实现上，像淡马锡那样按照市场要求运作。

国企应以多元股权的形式经营，由于国企资本规模庞大，股权多元化的进程会相当缓慢， 国家应有一个长期的计划，有步骤和渐进的推动这一过程。目前能够较快达到效果的领域是进行公司组织结构的变革，如完善公司治理结构，让董事会真正行使企业的最终决策权，隔离行政系统对企业经营的干预。培育和完善国企职业经理人市场，提高国企高管专业化和国际化水平，应取消经营性竞争国企的垄断权以提升其硬约束和竞争性。

当然，中国的国企改革，其外部条件和自身特点都显示出高度的复杂性和无比的挑战性，照搬淡马锡模式既无益也无效，学习“淡马锡模式”背后的原理恐怕更具有价值。中国的国企的进一步改革将会提供了巨大的改革空间和改革红利，对中国长远发展产生重要影响，我们翘首期盼！

顾清扬

新加坡南洋理工大学经济学博士，现任新加坡国立大学李光耀公共政策学院副教授，高级公共行政与管理硕士学位项目课程副主任、高级公共管理短期培训项目主任。顾教授在新加坡和中国的经济发展、政府公共政策、城市化发展和管理等方面有广泛而深入的研究，还广泛参与了为中国政府官员提供的各种培训课程，并为多个政府部门提供过咨询服务。