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今天的中国，无论是城镇还是农村，都面临着不断加剧的人口老龄化问题。有限的公共财政支出无法满足日益扩大的养老需求。同时，老龄化还衍生出了一系列的社会、经济问题。解决养老问题迫在眉睫。

早在2013年，中国发布《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》，提倡逐步使社会力量成为发展养老服务业的主体，鼓励民间资本参与养老服务业发展。今年2月，民政部、发改委、教育部等十部委又联合发布了《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》。在其后的国务院常务会议上，国务院总理李克强提出将在医疗、养老、交通等领域推广政府和社会资本合作模式（以下简称PPP模式），以竞争择优选择包括民营和国有企业在内的社会资本，扩大公共产品和服务供给，并依据绩效评价给予合理回报。此举被视为转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点的重要改革举措。尽管只是“摸着石头过河”，但在养老业中引入PPP模式仍不失为一种有意义的尝试。

如今中国人口结构面临着三大问题：人口年龄结构迅速转变，劳动力人口逐渐减少；“空巢老人”现象突出；高龄化趋势明显。

根据1956年联合国和1982年维也纳老龄问题世界大会上提出的标准，当一个国家或地区60岁及以上老年人口占总人口比例超过10%或者65岁以上老年人口占总人口比例超过7%，则意味着这个国家或地区进入老龄化。

中国第六次全国人口普查数据显示，2010年大陆60岁以上和65岁以上人口占总人口分别为13.26%和8.87%，同比上一次人口普查上升了2.93和1.91个百分点。《中国老龄事业发展报告（2013）》指出，随着五十年代“婴儿潮”出生的人口进入老年期，中国将迎来第一个老龄人口增长高峰。截至2014年底，中国60岁以上老年人口达到2.12亿，占总人口的15.5%。图一显示了从1950年到2100年65岁以上人口占总人口比例预测。

同时，未富先老也是中国不同于其他老龄化国家的严峻挑战。城镇化的提高和二元城乡户籍制度的固化意味着越来越多失地农民出现。据中国社科院《2011年中国城市发展报告》称，2011年中国因城镇化等原因失地农民的总量已经达到5000万人左右，且仍以每年约300万人的速度递增。按照2014年60岁以上人口老龄化15%的标准粗略推算，2014年中国农村60岁以上失地农民约有885万，今后会有越来越多的老龄失地农民出现。未富先老问题在农村特别严重。

同时，未富先老也是中国不同于其他老龄化国家的严峻挑战。城镇化的提高和二元城乡户籍制度的固化意味着越来越多失地农民出现。据中国社科院《2011年中国城市发展报告》称，2011年中国因城镇化等原因失地农民的总量已经达到5000万人左右，且仍以每年约300万人的速度递增。按照2014年60岁以上人口老龄化15%的标准粗略推算，2014年中国农村60岁以上失地农民约有885万，今后会有越来越多的老龄失地农民出现。未富先老问题在农村特别严重。

今年年初中国国务院明确养老保险制度改革，养老保险“双轨制”正式终结，日后机关事业单位人员同样需要缴纳养老保险费用。然而，去年中国社科院发布的一份研究报告指出，中国城镇职工基本养老保险统账结合下的隐形债务达86.2万亿元。隐性债务，指的是在计划经济年代，因劳动者个人对养老保险不作任何投保，在体制转型时由于实行了个人账户，这些人没有个人账户资金的积累，所以国家必须对这些人的养老金进行偿还。这意味着中国政府仍然需要支付工作期间没有缴纳养老保险的职工的退休金。人口老龄化的压力以及自2010年以来人口抚养比预测的不断攀升（图二），人口红利式微，更加剧了社保养老基金入不敷出的紧迫性。除此之外，出生在中国“婴儿潮”（即1950年代）时期的人们即将进入退休年龄，其中在机关事业单位的人在工作时间内也基本没有缴纳养老保险，因而隐形债务的数字在短期内依然庞大。

政府与社会资本合作（Public Private Partnership，简称PPP)，从广义上来说，是指政府与社会资本之间，以合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务为目的，彼此形成的一种伙伴式关系，而公共部门则由公共设施和服务的提供者变为制订者、合作者、购买者和监督者。

在政府财政支出压力巨大的前提下，引入能够提供有成本效益的公共产品和服务的第三方是一个三赢的选择。通过引入社会资本，带动行业发展，加强政府与社会资本的合作，风险共担，增加养老行业的业内竞争，降低养老服务价格，既减轻了政府的财政负担，同时增加了养老服务与产品的供给，增强了竞争状态下的服务质量。

不同于其他基础设施投资，养老业的投资额度大，回报周期长，因而在目前的养老行业中，仍然没有一个固定的、有效的、可复制运用PPP的模式。除此之外，区别于年轻一代的消费结构，老年人的消费主要集中在医疗支出上，因此医疗行业PPP的成功案例可以有技巧地借鉴到养老行业中。根据中国投资咨询的调查，目前中国的医院有四大PPP的典型案例，以下列举其中两个：

(1) 广州广和医院由广州市第一人民医院（简称“市一”）和广济医疗器械有限公司（简称“广济”）合作建立。其中，品牌、业务用房和技术由市一提供，资金和业务管理由广济提供，从而达到双方优势互补的效果。双方根据合作协议进行利润分成，完全与市场机制接轨。这家医院自试营业以来，已经基本达到运营平衡，成为广州市职工医疗保险定点医院。

(2) 汕头潮南民生医院是由香港企业家吴镇明先生投资兴建，并由汕头大学医学院第一附属医院全面经营管理的综合性中外合资医院。由于角色明晰、目标一致，医院一年内便实现了运营的收支平衡。医院不仅为潮南区百姓提供了优质、方便、及时的医疗卫生服务，同时也真正解决了“看病难”问题。

PPP模式在医疗甚至其他领域的案例还有很多，具体的政府与社会资本之间的关系也有很多种，但总结起来一个共同点就是，以社会资本作为公共项目的主要运作资本，且政府更多应该成为一个监督者而不再是公共服务或产品的提供者。

2011年民政部发布的《社会养老服务体系建设“十二五”规划》提出中国养老方针“9073”为主，即90%的老年人使用由社会提供服务的居家养老，7%的老年人使用社区养老服务以及3%的老年人使用以养老院为主的机构养老。

从根本上而言，政府倡导公共领域引入PPP模式的一个主要原因是政府在提供公共设施或服务方面缺乏足够的资本投入，尤其是在老龄化日益加剧、养老需求不断增加的压力下。正如前文所言，通过PPP模式引入个人和社会资本，一方面减轻了政府的财政负担，另一方面，经济风险能够由政府与社会资本共同分担。同时，在提高市场竞争的前提下，PPP模式有利于增加养老服务的供给和改善服务质量，更重要的是，价格市场化下，竞争有助于降低养老服务价格，降低养老成本，惠及更多老年群体。

尽管中央政府在年初出台了相关政策鼓励支持民间资本参与养老产业发展，但在没有成功先例的养老行业开展PPP模式仍存在一些挑战：

首先，不同于基础设施项目建设，养老项目的PPP合作模式多样化，设施建设、收费标准监管难度大。相比起硬件设施建设，养老服务更加注重细致和人性化的照料、服务。这不仅需要制定并完善良好的政府与社会资本合作、运营和管理制度，同时需要加强整个社会对养老行业人才培养的重视。

其次，养老供需不协调。从养老的方式来看，目前养老业中常见的PPP模式主要有地产养老、机构养老和居家养老等。一方面，相比起公办养老机构，这些以盈利为目的的民办养老机构价格和质量良莠不齐。价格高的，质量较好，目标群体主要是家庭经济条件较好的老年人。价格便宜的，质量难以保证，老年人宁愿选择在家养老，因此也出现了民办养老机构床位空置率高的问题。另一方面，受中国传统文化习俗的影响，老年人一般倾向于居家养老。经济条件较好的老年人自然会选择在熟悉的家庭中养老。对于那些生活在底层的老年人而言，政府的社会保障安全网会提供“兜底”的养老服务。然而对于占大多数的“夹心层”则既难以支付质量好的民办养老机构的高昂费用，同时也很少能够享受到居家养老的优惠政策。总体而言目前中国的大多数民办养老机构选择走“高端”路线，针对经济条件较好的老年人，而社会中对养老有更大需求的实际上是处在中层甚至底层的老年人。

中国老龄产业协会副会长张恺悌在接受《东方了望周刊》访问时指出，目前对居家养老模式有支持作用的政策仅占所有相关政策的一小部分；相反，更多的政策倾向于仅占3%的机构养老，比如福利彩票基金主要用于投入公立养老机构建设。养老政策亟需进行结构性调整。

最后，是政策法规的完善。理论上，政府与社会资本在PPP模式中应该处于平等的地位，但由于政策法规来自政策制定者，合作的最终目标是提供公共产品，社会资本在合作中往往处于被动状态，社会资本自身的优势可能难以体现。

在理论上和实践中，PPP模式带动养老业发展仍存在诸多争议。无论如何，养老需求的不断增长是未来几十年可预见的情形。有限的政府资源必须借助社会资本以满足庞大的养老需求。结合以上的分析和讨论，笔者列出几点政策思考：

一、在养老政策制定上要与实际养老需求达成一致。当前中国的养老方针以居家养老为主，因此政府在引入PPP模式的过程中，要考虑到有利于维持并发展以居家养老模式为主，社区养老和机构养老为辅的优惠政策。

二、政府应该利用税收等经济优惠政策鼓励、吸引更多个人、企业投身养老产业，为该行业的发展带来创新的动力，尤其是在切合当前主要养老方针的投资上。

三、基于当前中国老龄人口的经济状况，PPP模式需要鼓励发展更多普惠性而非高端的养老服务和产品。

四、养老人才培养。社工、护理人员在提供养老服务中不可或缺。利用政策优惠手段鼓励社会机构，如福利机构、基金会、养老机构，针对教育水平较低的中年人，尤其是失业或待业人士，开办养老工作者资格培训，提高养老工作者的服务水平，以及全社会对养老工作者的理解、尊重。

五、推广医养结合的养老服务，鼓励有社会资本参与的医院在社区建立医养结合的社区养老中心。以居家养老为核心模式，社区养老为辅，推广以居家养老服务结合社区医疗的PPP模式。

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