淡马锡式的国资管理：放权与治理之间的平衡

风传中国国务院已经批准以新加坡方式改革中国国有企业，拟成立以新加坡国有投资公司淡马锡为模本的若干新型国有控股公司。中国国企改革借鉴淡马锡经验，这当然已经不是新闻了，中国国资委和淡马锡之间的交流合作早就开始，而中国官员们也不是第一次到淡马锡取过“经”了。但如此高层次地正式决定采取这种模式，这不仅是对淡马锡式国资管理方式的肯定，也是目前大气候小气候下相当明智的政策取向。

国有企业的经营管理，向来是世界性的难题，因为这其间最大的矛盾是政府要同时承担作为监管者的“官府”角色和作为市场主体的经营者角色。此外，作为市场主体，还存在着企业所有权与管理权相分离的代理成本问题。新自由主义经济理论认为国有企业是一种无效或低效的存在，就是因为认为政府不能克服这些问题。事实上，这些问题也不可能得到完全克服，只能被适当缓解。当一国有着成立国有企业的其他方面的需要时，只能努力在效率与其他因素之间取得平衡，而不是完全私有化国有企业。

新加坡独立后采取的经济发展战略是“两手抓”，一手抓开放，敞开大门迎接跨国公司来投资，并且以高度合乎甚至优于国际惯例的商业法律体制来保护外国投资者的利益，而另一手则抓经济自主，大力发展国有企业，其业务及于几乎所有行业。这些国企最初由政府直接持股。在1974年，决定由财政部根据《公司法》成立一家控股公司，作为股东持有所有国企里的政府股份，这就是淡马锡控股公司的由来。如今，淡马锡已经是世界上最大的政府投资公司和主权基金之一，旗下资产达2660亿新元（约合1900亿美元）。根据淡马锡自己公布的信息，自1974年成立以来，它的投资的年回报率是16%，从任何方面讲都可谓业绩不俗，而且稳定增长，风雨无阻。淡马锡也在标准普尔和穆迪两大信用公司的AAA排名行列。总之作为国企来说，它在商业上非常成功。

淡马锡成功的一个重要秘诀就是它在新加坡特有语境下，很好的实现了政府放权与良好公司治理之间的平衡。新加坡财政部虽然是淡马锡的唯一股东，但将淡马锡视为一家根据商业考虑进行运作的独立法人。新加坡总统对淡马锡也有一定权限，比如根据财政部提名任命董事，以及批准淡马锡动用过去的现金储备。除此之外，财政部和总统完全不干涉淡马锡任何投资决定和经营管理，这些完全由董事会来决定。当然，如果公司业绩不佳，政府当然有权根据公司法行使股东权利，更换董事。换言之，就政府权限而言，新加坡政府对淡马锡采取“两头控制，不管中间”的做法，一头负责挑选董事会成员，另一头每年考核业绩，根据业绩情况来判断是否继续留任董事，但对企业本身的经营管理和商业决策不加任何干涉。

另一方面，政府采取很多措施优化淡马锡的公司治理，建立以董事会会核心的管理体制。董事会有13名成员，其中绝大部分为独立董事。董事会下设若干委员会，同时在管理层内部，CEO下也设若干委员会，都是从市场上择优聘请职业经理人。管理如许庞大资产的淡马锡，总共才有530名员工。

在当前国际经济体制演化的过程中，淡马锡方式的一大优势就是能够迎合TPP等新一代自由贸易协议的要求。根据TPP等协议所制定的针对国企的规则，国企要被认可为商业主体，必须有自主性且只能根据商业考虑运作，政府可以选任国企的董事会成员，但不能对国企的经营决策横加干涉，否则国企就要被视为是政府机构，从而丧失商业活动的资格。从各方面讲，淡马锡模式都是比较符合这些规定精神的。

本文作者王江雨博士为新加坡国立大学副教授、亚洲法律研究中心副主任、西安交通大学法学院海外优秀学者讲座教授。主要研究方向为国际贸易与投资法、国际金融法、国际商法、中国法律传统，以及中国公司证券法。为中国政法大学、北京大学美国宾夕法尼亚大学、英国牛津大学校友。近年来多关注新加坡政治与国际关系。本文首发于2015年08月19日 星期三 新京报 《法雨政风》专栏。