新加坡公共住房分配体系研究

新加坡能够成功的解决居民住房问题主要得益于公共住房政策的成功。而新加坡公共住房政策成功的原因包括了经济的持续快速发展、中央公积金的建立和完善、新镇的合理规划和建设等众多因素。其中一个值得关注的重要经验即新加坡在大规模进行公共住房建设的同时，采取何种方式将这些不同质量的公共住房分配给住房需求相异的广大中低收入家庭。从住房分配过程来看，公共住房分配过程远远要比居民通过自身的努力进行购房或建房要复杂。

一、新加坡住房体系与“HDB”时代

( 一) 新加坡的住房体系

当前新加坡住房体系主要包括公共住房部门和私人住房部门 。公共住房出售部门占大多数，容纳了约82%的居民，其中包括: 1) 公共住房新房出售部门。新建公共住房的发售是由新加坡HDB 负责执行和管理，具有系统管理性且带有政府补贴性; 2) 公共住房转售市场。公共住房转售市场在1971 年开放，到2002 年，交易量达到了公共住房总存量的5%; 3) 执行共管公寓市场。执行共管公寓出现于1996 年，其设计和外部设施接近私人公寓，政府和居民共同管理，是比一般的公共住房档次更高的公共住房。公共住房出租部门只是公共住房部门的另一个子系统。随着新加坡居民拥屋率的不断提高，公共住房出租部门不断缩小并处于建屋发展局的控制和管理之下。大约6. 8% 的低收入群体或者外来务工人员居住在出租公共住房。

新加坡的私人住房部门是自由的房地产市场，其规模相对于公共住房部门要小很多。私人住房部门在1985 年仅仅只占所有住房比例的13. 2%，而2006 年比例达到最高时也只有20. 98% 。私人住房部门中，私人住房出售市场主要针对高收入群体。此外，还有一小部分供出租的私人住房主要用来吸引国外消费者。

从建筑形式的区别看，公共住房部门大多采用的是中层或高层住宅而私人住房部门所采用的建筑形式包括: 公寓楼( apartment) 、公寓小区( condominium) 、联排别墅( terrace house) 、双拼别墅( semi － detached house) 和独栋别墅( detached house) 。从土地使用权看，公共住房部门为99 年地契而私人住房部门有99 年地契、999 年地契和永久业权3种。

( 二) 从SIT 到“HDB 时代”

根据新加坡公共住房发展历史有两个明显不同的发展阶段: 第一阶段从1901—1959 年; 第二阶段即“HDB 时代”。

( 1) 在1901—1959 年期间，由于大量涌入的移民和高生育率新加坡人口的快速增加，加上20 世纪30 年代的经济危机以及两次世界大战对这个本来就已经很紧张的住房和公共设施问题带来了巨大了的压力。随着1927 年《新加坡改良法案》的通过，新加坡改良信托局( Singapore Improvement Trust，简称SIT) 也相应成立。然而，SIT 对公共住房发展并没有起到太大的促进公共住房的发展，公共住房也仅仅用于某些地区的拆迁安置。在1947 年到1959 年13 年时间，SIT总共建成20907 套公共住房。这一时期，虽然在市区周边开发了一些新镇如中峇鲁、亚历山德拉、女皇镇等。但城市中心大量居民仍拥挤地居住在并不卫生、有潜在危险的贫民窟中。

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( 2) 新加坡HDB 成立于1959 年，并于同年11 月通过《新加坡住房发展局法案》。1960 年HDB 开始正式运作并在新加坡历史上是第一次由政府直接介入提供住房。根据当时调查显示，新加坡在10 年内需要的新建住房为14. 7 万套，其中8 万套用来缓解住房拥挤，2 万套用来安置因发展中央城区造成的家庭搬迁，另外4. 7 万套用来解决人口自然增长对住房的需求。此外，允许私人开发商每年可以为中高阶层家庭开发3000 ～ 4000 套住房。而1961 年5 月，河水山( Bukit Ho Swee Estate) 的一场大火造成了1. 6 万人无家可归，使得住房问题更加严重并促使HDB 进一步加快建造住房。新加坡HDB 的成立取代了之前的SIT 也标志着一个新的时代的到来。随着新加坡公共住房政策的持续发展，现今新加坡81% 人口的居住在HDB 建造的房屋里，而1960 年新加坡HDB 刚成立的时候这个比例仅为9%。HDB 作为新加坡政府在住房政策方面的相应机构负责供应土地、资金并维护了政府信用和执行力度对公共住房进行建设、出售和出租。作为管理新加坡公共住房的唯一机构，HDB 显示出其在资源规划和分配方面的高效和合理。

二、新加坡公共住房分配体系的演变和概况

( 一) 新加坡公共住房分配体系的演变

随着新加坡公共住房的不断发展，其分配体系也经历了一个不断演变的过程。从时间上划分主要经历了5 个阶段:

1947 至1960 年是新加坡信托改良局( SIT) 时期，主要实行的是积分制度( Point System，简称PS) 。在积分制度下，申请者根据改良信托局制定的相关标准( 如目前居住面积、家庭人口数、收入、是否有疾病或伤残等) 获得相应积分。新加坡SIT 将按照他们制定的标准对申请者考核并打出“最终积分值”。积分法在当时的历史环境下优点在于对住房申请者的紧迫程度进行了区分。也存在一些较显著的缺陷:如: 执行成本较高、人为参与过多对于申请者实际情况的判断容易产生主观性和任意性、较少考虑申请者的需求信息等。

1960 年新加坡HDB 取代了SIT，并在此后不断改进公共住房分配制度。1960 至1989 年期间主要实行轮候制度( Waiting List /Queuing System，简称QS) 代替了此前的积分制度。轮候制度主要以“先来先得”为基本原则，符合资格的申请者要预先支付房价20%的定金，每个注册登记的申请者都有一个申请号码。起先，所有申请者号码统一排列。

1974 年以后，HDB 开始分区登记销售的做法，将整个新加坡按照地理位置划分为5 个区域，申请家庭按照所需住房位于的区域相应进行登记。此后，5 个区域又扩充为7 个。

1989 至1992 年期间主要实行的是预定制度( Booking System，简称BS) 。推出订购制度一方面是由于随着1960 年代住房短缺问题的解决，新加坡居民对住房质量的需求不断提升; 另一方面，HDB 希望通过新的分配体制弥补轮候制度的缺点，并在新的订购制度下引入了计算机技术。订购制度下申请公共住房的居民同时必须服从HDB 规定的各个新镇中各种族按一定人口比例分配的原则。如果预定了公共住房，最后违约的，需要向HDB 支付行政费用并缴纳房价款的10%作为违约金。

1992 至1994 年期间主要实行改进型抽签制度( Revised Balloting System，简称RBS) 。在订购制度的基础上，HDB 对第一次申请公共住房的居民和要求公共住房更新换代( 申请次数大于1 次) 的居民进行了区分，保证前者申请摇号成功的几率比后者更高并且在成功申请后有更多的选择优先机会。此外，HDB 为那些多次参加计算机摇号还不能摇中的“不幸运”居民预留了部分公共住房，为他们提供更多机会。

1994 年10 月HDB 在区分了第一次申请公共住房的居民和要求公共住房升级换代的居民的基础上，为了进一步平衡两者之间的利益，采用公共住房登记系统( Registration Flat System，简称RFS) 用来代替改进型订购系统，并和抽签制度( Balloting System，简称BS) 配套使用。前者主要用来预售待建公共住房，而后者主要用于销售已建成公共住房。

( 二) 当前新加坡公共住房分配体系概况

从2007 年4 月至2008 年3 月HDB 统计的销售数据来看，通过各种方式销售/预售的新建成或待建的公共住房12580 套，其中通过抽签制销售( Balloting System) 的公共住房为1888 套，占到所有新建成或待建的公共住房的15%;订单式建造制度( Build － to － Order Scheme) 销售套数为5097 套，占到所有销售套数的41%; 通过直接选购制度( Walk in Selection) 销售的公共住房为4967 套，占39%。直接选购制度中，通过每月销售计划( Monthly Sale Exercises)售出的3 房型或更小户型为1446 套，占11%，而通过双月销售计划( Bi － monthly Sale Exercises) 售出的4 房型或更大户型为3521 套，占28%; 通过私人开发商“设计、兴建与销售计划”销售的公共住房为629 套，占5% 。

除了新加坡HDB 所销售的新建成或待建公共住房，公共住房转售市场是分配公共住房另外一个重要的渠道，具有对新加坡公共住房资源进行第二次分配的作用。从2007 年4月至2008 年3 月的建屋发展统计的销售数据来看，相比通过各种方式发售的新建成或待建的公共住房12580 套，通过转售市场销售登记销售的公共住房达到29612 套。

三、新加公共住房分配体系的构成和分类

( 一) 新加坡公共住房分配体系的构成

1. 抽签制销售。抽签方式是新加坡最主要的公共住房配售方式之一，在新加坡公共住房分配制度的演变历史中，经常会搭配使用抽签来辅助完成整个分配过程。例如: 在采取轮候制度( 1960—1989) 时期，曾经执行的是请国会议员分

别在两个签筒抽取号码的方式; 在采取订购制度( 1989—1992) 时期，当预定的人数超过公共住房可供应数量的时候也会采取计算机抽签; 在采取改进型订购制度( 1992—1994) 时期，第一申请购买公共住房的居民和申请升级换代公共住房的居民被区分排队，并分别采用计算机抽签; 当1995 年新加坡HDB 采用公共住房登记系统以排队的方式来发售期房时，同时也采用计算机摇号形式的抽签制度来发售公共住房［13］。抽签方式的销售具体流程如图3 所示。

在抽签制度下，新加坡HDB 提前将待发售公共住房信息( 包括: 地理位置、指导价格、待售公共住房数量等) 通过各种媒体向社会公告。感兴趣并符合条件的居民可以通过网络或直接到HDB 大楼提交申请表格。当申请结束后，HDB 将采取计算机摇号方式选取可以预定公共住房的申请者。抽签方式所售房源可能是在建公共住房也可能是建成公共住房。如果发售的是在建公共住房，需等公共住房竣工( 建设周期一般为2 至3 年) 才能拿到住房钥匙，如果公共住房发售的是建成公共住房，从预定公共住房到拿到住房钥匙最快仅需要3 个月。

当公共住房供小于求于时，用抽签方式决定购买家庭，不但操作方便，并且可以避免人为因素的干扰。但抽签制度带来的随机性因素也往往造成一些家庭对随机抽中的公共住房质量不满意的结果。

2. 直接选购。在1980 年代早期，新加坡HDB 就曾经在轮候制度中使用直接选购制度( Walk in Selection) 来分配滞销公共住房。在1992 年实行改进型订购制度时，如果申请者参加计算机摇号多次未中，HDB 也会在申请者愿意的情况下以直接销售的方式出售滞销公共住房。虽然直接选购的方式在之前都有使用，但是只是作为其他主要分配制度下的一种辅助分配方式。新加坡HDB 根据实际需要不断对直接选购制度进行改进，并于2007 年4 月推出了改进后的直接选购制度。新的直接选购制度按照固定时间表分区出售滞销公共住房。首轮销售采用计算机抽签，以建立更公平透明的公共住房出售程序。

直接选购制度出售的房源包括预购公共住房计划和抽签计划未售完的公共住房，被取消订购的公共住房和HDB 回购的公共住房。这些公共住房一般是地段相对偏远、楼层不佳的房型。但是和预购公共住房制度相比，主要销售的并不是待建的期房而是未售完的现房。因此，申请购买的居民往往可以在比较快的时间内( 3 至4 个月内) 获得住房钥匙。

直接选购方式最明显的优点就是方便快捷，有利于销售滞销公共住房。对HDB 来说可以减少行政成本，对于申请者来说可以更快速地获得现房。而缺点在于直接选购并不一定符合居民的需求。以致出现在可供应的公共住房也很充足的情况下，申请的队列排的很长，但是申请者却仍然迟迟不愿意做出选择的现象。此外，由于也是采取“先来先得”的原则，往往为了一个地段好或户型好的公共住房出现连续4 个通宵排队的情形

3. 订单式建造。早在2001 年的时候，由于在当时实行的公共住房登记系统下，大量公共住房建造好了却不能满足申请者的需求。因此新加坡HDB 就尝试将申请环节调整到了公共住房开工建设之前并在充分收集了申请者对于地理位置、户型等方面的需求信息后再着手开始动工建造。新加坡HDB 于2006 年2 月正式推出了订单式建造制度。订单式建造制度主要分为4 个阶段: 信息发布阶段、申请阶段、预定阶段和建设阶段。

符合购买资格居民可以根据HDB 发布的拟建公共住房的信息进行申请。3 周后申请阶段结束，HDB 将评估申请结果，通过计算机抽签来确定申请居民的购买顺序并及时发布结果。筛选后的申请者将被获邀参加待建新公共住房预定并签订合约，如果预定的人数满足HDB 所需的最少人数( 70% 以上的预订量) ，HDB将以具体的预定结果为指导开始公开对建设单位进行招标( 进入建设阶段) ，否则将放弃此项目的建设。整个预购公共住房过程，从申请到拿到钥匙往往需要4 至6 年的时间。

与以往的公共住房“先造后售”相反，订单式建造制度是“先售后造”。这种制度的优点是能很好满足申请居民对公共住房质量的需求并减少了空置公共住房滞销的风险。缺点是等待的周期一般较长，不适合于对住房需求比较紧迫的居民，同时也不适合于社会住房问题很严重的时期。

4. 公共住房转售市场。1971 年以前新加坡公共住房不可以转售，但可以以原价卖回给HDB。1971 年以后，新加坡逐渐开放了公共住房转售市场，但是转售需要满足居住3年( 后改为5 年) 的条件并征收转售税，不符合居住年限要求者须以原价出售给HDB。1985 年7 月规定，对于购自转售市场的组屋，不再征收转售税。这改变了实行10 年之久的转售税政策，组屋转售市场进一步放开。转售组屋数量猛增到13770 套，占当年新组屋售出量的28. 3%，1987 年这一比例达到36. 8%，而1979 年只占3. 2% 。新加坡公共住房转售市场不但为公共住房和商品住房之间的垂直过滤和公共住房内部的水平过滤提供了平台，促进了公共住房资源的进一步优化配置，同时也为公共住房保值、增值提供了可能。

5. 私人开发商“设计、兴建与销售计划”。2005 年被提出的DBSS 是新加坡公共住房发展历史上的一次重大创新。将私人房地产开发企业引入公共住房的设计、兴建与销售过程中给公共住房的发展注入了创新性和活力。这使得新加坡公共住房更加迎合新加坡居民日益苛刻和高涨的居住需求。对于购买DBSS 公共住房的居民，HDB 将给符合资格者提供贷款。

（二）新加坡公共住房分配制度分类

虽然，新加坡公共住房分配体系包括各种不同的分配制度，但是总的归纳起来可以划分为三种主要模式: 排队销售模式、订购模式和私人开发商销售模式。

( 1) 排队销售模式基于“先建后售”的顺序。最简单的排队遵循“先来先得”的基本原则。新加坡改良信托局时期的积分制度( 1947—1960 年) 、以及“HDB 时代”的轮候制度( 1960—1989 年) 、订购制度( 1989—1992 年) 、改进型订购/抽签制( 1992—1994 年) 、直接选购制度都属于这一类型，并且不断完善。例如: 加权积分代替简单算术积分、分区登记代替统一登记、公布未来建造计划供申请者预定、对于第一次申请者和申请升级换代者相区分等改进措施。这些改进主要目的是能对申请公共住房的排队居民不同实际情况和不同需求情况能做出区分以更快捷、更准确地分配公共住房资源，同时也使这一类型的分配模式通过不断改进可以面对不同时期的需要。

( 2) 订购模式基于“先售后建”的顺序并基本遵循“量身供给”的原则。这一类型分配制度主要指新加坡HDB后期推出的按需发展制度。该制度的核心思想就是公众参与到公共住房的供给和分配过程中，使需求信息能得到充分的考虑。

( 3) 私人开发商销售模式是试图将市场化机制引入公共住房分配过程的结果。主要指新加坡HDB 后期所推出的私人开发商“设计、兴建与销售计划”。这是新加坡HDB 一次创新性的尝试。其主要出发点是希望通过引入私人开发商市场化的运作来完成公共住房设计、建设和营销。