新加坡金融监管制度与中国的比较

摘要：新加坡金融监管局( Monetary Authority of Singapore，以下简称MAS) 是新加坡的金融监管部门，其任务是“促进经济持续增长，预防通货膨胀，促进金融服务部门稳健发展”，集中央银行职能和监管职能于一身。2013 年上半年，MAS 修订了《新加坡金融监管目标和原则》，重新确立了新加坡金融监管的目标、原则和手段，对完善我国金融监管有着重要的启示意义。

新加坡是位于马来半岛南端的一个城市型岛国，面积648平方公里，人口300多万，是东西方贸易交通的十字路口，具有重要的战略地位，同时也是世界级的金融中心，金融机构种类齐全，数量众多。新加坡金融监管局( Monetary Authority of Singapore），以下简称MAS，是新加坡的中央银行，负责制定新加坡的货币政策、汇率政策等，并担负着对银行业、证券业和保险业实施监管的职责。

一、监管组织构架

（一）新加坡金融监管机构概述

新加坡的金融监管主体是成立于1971 年的金融监管局（Monetary Athourity of Singapore，简称MAS）。作为一个崇尚高度法治和严格管理的国家，新加坡的金融监管局拥有非常强的独立性和权威性，能够对金融过程进行有效的监管。

与其他东盟国家不同，MAS 一身二任，既是央行，又是金融业监管机构，职能与中国的“一行三会”类似，具体有两大职能：一是中央银行金融调控职能，与其他国家的央行一样，MAS 也通过利率政策、公开市场业务操作、存款准备金等工具，运用利率、货币供给、外汇储备等工具，保持汇率和物价稳定，以调控整个国民经济；二是金融监管职能，负有对所有的金融部门，包括银行、保险和资本市场中介机构进行监管的职责。当然，金融监管局也通过强大的公司治理架构和严格遵循国际会计标准来提升塑造新加坡的金融业，并通过与业界合作成为一个国际金融中心。

MAS 的金融监管职能由“金融机构监管组团”实施。该组团是MAS 最大的

组团，由银行署、保险署、证券期货署、市场体系与风险顾问署、监管政策署、监管法律服务署组成。银行署是该局最大的一个部门，其人员占MAS 总员工数的1/8。由于在新加坡的银行较多，银行署下设六个银行监管组群，明确每个组群的监管机构。同时在银行署内部专门设置了“资本市场部”，以便与银行署内的有关部门合作开展对银行资本期货业务的监管。

【很多人在新加坡成立自己信托架构，目的是为了移民，孩子教育，环境】

新加坡的金融监管体系，有三个显著特点：一是监管当局具有较强的独立性。MAS采取了董事会——执行总裁办——职能部门的治理结构模式。MAS董事会由政府官员及财政金融界、法律界的资深要员组成。新加坡MAS董事会这种人员构成为保证MAS职能的有效行使发挥了重要作用，同时，并没有过多地影响MAS的独立性，在实施宏观调控和金融监管过程中有相当的独立性和很高的权威性；二是实行混业经营和合业监管的体制；三是银行业监管注重管监分离和有效协作。

（二）中国金融监管组织构架

1、现阶段我国金融监管体制

2003年10月，经修订的《中国人民银行法》保留了中国人民银行为履行其央行职责所必要的金融监管权力。至此，形成了我国目前的金融监管体制。目前，我国实行金融分业经营体制，并依据人民银行法、商业银行法、证券法、保险法和银行业监管法的规定实施具体的金融监管。从体制上看，我国的金融监管体制应属于“一元多头”，即金融监管权力集中于中央政府，由中央政府设立的金融主管机关和相关机关分别履行金融监管职能，即银监会、证监会、保监会分别监管银行、证券、保险机构及市场，中国人民银行、审计机关、税务机关等分别履行部分国家职能。在这种分业监管体制中，中国人民银行处于核心地位，是全国金融业的最高主管机关，它不仅负责银行业和信托业的监管，还要从宏观上对证券业和保险业的监管予以指导，以保证整个金融业的健康发展；银监会负责对银行业的监管，证监会作为国务院证券监督机构对全国证券市场实行集中统一的监督管理；保监会负责对全国保险业和保险市场的统一监管。同时，我国法律还规定有有金融业的自律监管和社会监管作为辅助监管。自律监管包括金融机构自我监管和行业自律监管，社会监管主要是指中介机构的监管。

二、在监管制度上的区别

（一）新加坡监管制度

1、金融机构的准入和退出机制。

MAS严格限制金融机构的市场准入，对于信誉不佳的金融机构一概不予受理。各类银行的业务范围均有明确界定，不能超业务范围经营。金融机构的市场退出按市场原则进行，政府不干预机构的设立与撤并，金融公司要退出，需先进行清算，偿还个人和公司债务后依法清盘，不存在中央银行救助和行政关闭的问题。正是由于MAS 设定了严格的金融机构准入机制，因此，MAS充分信任准入后的金融机构，让金融机构参与间接合规性管理。MAS认为，金融机构是资金进出的主渠道和外汇交易的“信息中心”，应该最了解客户的经营背景。货币可兑换后，大量的合规性监管交由金融机构直接处理，金融机构已成为实施有效监管的“中介机构”。这些金融机构既是很重要的管理对象，又成为监管政策的一线执行者。

2、监管方式。

MAS建立系统的监管程序和监管方法，采取现场审查与非现场审查相结合，以非现场审查为主的监管模式，实现了“非现场监管——现场检查——风险评级——非现场跟踪监管”的良性循环。现场审查主要依靠中介机构进行。对于现场审查的实施，新加坡金管局有非常明确的规定，每年对哪些机构进行现场审查都有周密计划，避免出现盲目和随意的情况。非现场审查是指监管机构定期和不定期地对被监管机构上报的各种统计资料、报表等，按一定的程序与标准进行审查分析。非现场审查采取全方位搜集信息、全程跟踪完成非现场监管工作。监管者不仅定期向银行收集报表，而且还向监管当局的现场检查人员、银行的内部和外部审计者、国际资信评级机构和境外监管部门取得对银行的评价，从各类媒体和金融市场上获取与被监管者相关的资讯。MAS的非现场监管人员与商业银行高级管理层时刻保持联络，对其经营和管理情况进行广泛的征询和讨论，通过各种渠道取得银行的真实信息，并将这些信息输入信息处理系统，实现监管信息资源共享，提高监管的效率。MAS将根据非现场监管信息，确定对银行的现场检查力度和频率，实施专注风险的现场检查。MAS通常不开展对银行业的统一检查，

而是根据每一家银行对本地金融业的影响程度及非现场评级所揭示的风险状况，决定现场检查频率。

此外，MAS还根据国际惯例，结合新加坡金融业的特点，制定了一套切实可行的业务风险评价办法，运用数理模型对金融机构的各项业务的风险临界范围和现实风险进行检验对比，调控风险大小，以此评价在一定风险程度下银行的承受能力。MAS主要运用VAR模型和加压测试两种数理模型管理银行风险。VAR模型(Value -At -Risk)是国际清算银行推荐的计量市场风险的数理模型，可以测量多种交易活动(如股票、债券、衍生工具)的市场风险，通过对大量历史交易数据按正态分布进行假设检验，推导现有资产适应未来市场风险的能力。加压测试(Stress Testing)主要通过专家对产生业务风险的因素进行深入细致的分析，以历史极端事件作为假设条件，对业务风险进行单因素或多因素的极端数据测试，测量银行在极端情况下可能造成的最大损失。

3、信息披露制度。

充分的信息披露能够发挥市场对金融机构运行有效性的评价和约束作用。在新加坡，银行信息披露侧重于三方面：公司治理、经营状况以及风险管理。MAS建立了强制的信息披露制度，确保监管当局和公众能够及时了解相关金融机构的运作情况。此外，MAS还在借鉴美联署资讯程序的基础上，自行开发了一套集非现场监测、现场检查、银行风险评级为一体的资讯系统。该系统不仅可以让各种监管信息通过这一制度更好地实现信息共享，还可以在相当大范围内实现对信息的核查。

4、法律保障。

新加坡金融法律体系由银行法、保险法、证券法、期货交易法、基金管理法、外汇交易法、新加坡金融管理局发出的信函及其他相关法规组成。这些法律由MAS制定并经国会批准通过。监管权力与监管标准以法律的形式固定下来，从而保证了监管工作的严肃性和规范性。同时，相对完善的法律保证了新加坡金融监管的有效性，而严格执法则大大提高了MAS 的监管力度。新加坡对法律的严格执行举世闻名，金融机构如果出现违规行为，将受到法律的严厉处罚。

（二）中国监管制度

从体制上看，中国的金融监管体制属于“一元多头”，即金融监管权力集中于中央政府，由中央政府设立的金融主管机关和相关机关分别履行金融监管职能，即银监会、证监会、保监会分别监管银行、证券、保险机构及市场，中国人民银行、审计机关、税务机关等分别履行部分国家职能。

在这种分业监管体制中，中国人民银行处于核心地位，是全国金融业的最高主管机关，它不仅负责银行业和信托业的监管，还要从宏观上对证券业和保险业的监管予以指导，以保证整个金融业的健康协调发展，中国人民银行着重加强制定和执行货币政策的职能，负责金融体系的支付安全，发挥中央银行在宏观调控和防范与化解金融风险中的作用；银监会是国务院直属事业单位，统一监管银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构；证监会作为国务院证券监督机构对全国证券市场实行集中统一的监督管理；保监会负责对全国保险业和保险市场的统一监管，并保护被保险人的利益。同时，我国法律还规定有有金融业的自律监管和社会监管作为辅助监管。自律监管包括金融机构的自我监管和行业的自律监管，社会监管主要是指中介机构的监管，譬如：会计师事务所的监管。

三、中国监管制度中存在的问题

1、缺乏有效的监管协调机制

中国实行分拆监管的金融监管体制，在此体制下，三家监管机构可有侧重点，各司其职。但是，金融监管是一个整体的概念，需要三家监管机构的相互协调和合作。就中国当前的形势来看，缺乏监管机构协作合作的制度框架保障。对合作的形式，合作的各自的功能定位，信息交换机制等等都没有做出相关的说明，无法形成有效的业务协调合作长效机制。但是，随着机构业务范围和内容的不断拓展，三家监管单位所管辖的机构不可避免的会出现业务交叉和合作，也就自然会出现监管单位职能的交叉重叠，当然，对于那些还未发展起来的领域，一样会出现监管空白的情况。这种情况造成的后果就是存在监管重叠和监管缺失的情况，不仅会造成监管资源的分布不均恒，还会导致监管资源的浪费，导致监管成本虚高却得不到相对应的高效监管结果。

2、监管内容和范围过于狭窄

金融监管应该包括机构成立，发展和退出的整个环节。可是，中国的金融监管把重点放在了机构的市场准入上。对机构成立的资质进行仔细的审核和筛选，审核的内容仅限于机构的业务内容，资本情况和财务报表情况。并且同时缺少考虑金融风险的预防，风险性监管不够完善。此外，关于机构推出的监管没有做到位。监管部门偏重的侧面更是一些国家的金融机构，而忽视了民间机构以及其他的方式进行投资的机构。尤其是对网上银行服务的监管更是少之又少。如此狭窄的管理方式和内容，必然会造成监管工作的空洞和效果。

3、监管的方式和手段较为单一

在市场经济条件下，经济发展主要靠市场进行自主调节。在这样一种环境下，最为理想的金融监管方式应包括经济、政治和法律三个方面内容的综合，才能达到相互补充，相互促进和相互保障的作用，提高监管的效率和效果。但是，在中国社会主义市场经济的大环境下，却没能够实现这样一种金融监管的手段。中国的行政力量干预过多，导致在金融监管过程中 ，监管机构的随意性大，自我约束较差。以近几年为例，中国前后颁布了多条政策性法规来引导和约束金融机构的发展，但是，由于机构庞大而繁杂，颁布的法规条文不具有针对性，且不能囊括所有的金融机构，实施的效果比较差。加上规定比较呆板，不够灵活，在具体的实际操作中，无法灵活运用，更加降低了监管的效果。当前，中国的监管主要为现场监管和事后监管，所以对金融风险的预警机制把缺少研究，防范风险的能力差，事前监管几乎没有。

4、缺乏统一的监管，监管成本较高

监管本身便是一种带有强制性的指导和帮扶，所以需要有配套的相关法律法规才能进行下去。并且由于被监管机构单位性质的不同，工作范围的差异，以及不同的工作方式和方法都会对监督带来特殊的困难。监管制度的不完善导致机构钻空子，的现象常有。所以金融监管需要有一个较为全面而有效的并且一致的监管制度来保障金融机构都能遵守制度的规定，按章办事。一来可以降低监管成本，二来也能提高监管的效果。现场检查没有统一的规范可循，而且检查的时间也不固定，所以效果不是很明显，在日常的检验中用到的不多。

5、金融机构内部控制和行业自律制度不健全

中国家对一些机构也制定了一些措施来进行防范，但是在具体操作过程中缺乏有效的作用，可有可无，意义不大。主要愿意有：金融机构的内部审计缺乏独立性，财务信息失真的概率非常大，不能做到严格的执行内部控制体制，并且相关信息都作为保密数据很少对外公开，无法判定其是否有违规操作。机构缺乏自我约束的意识，不知道如何做到自我管理。行业自律是发自于民间的一套机构管理体制，强调机构自己管理自己，自己对自己负责。但是行业自律需要较高的自我约束机制作为保证，不然只会成为空谈。但是行业自律可以联合监管机构的监管条例一起发挥作用，来维护金融发展的稳定和可持续发展。就目前我国金融业的发展状况来看，行业自律这种管理方式还未能在我国的金融机构中普及，也没有达到预期应该有的效果，仍需要时间来改进和逐步健全。

6、货币政策与金融监督管理存在利益冲突

对中国人民银行职能权利进行改变，适当的进行权利分配给银监会，考虑到央行双重觉得冲突导致货币政策和监管职能存在主动和被动的矛盾。然而，银监会的成立并没有彻底解决这对矛盾，而只能说解决了央行自身的内部矛盾，但是这对矛盾只是被提出来独立起来，换而言之，矛盾外部化了。在这之后的金融监管中，央行便专注于货币政策的制定和实施，不再涉足过多的金融监督责任。可是，不可否认的是，银行监管相关的信息是对央行制定有效的货币政策有着重要的借鉴意义的。但是分离之后，这些信息很多都不幸丢失了，这就对央行制定的货币政策是否全面深入和有效有了较大的影响。两者之间的冲突势必会影响整个金融行业的发展稳定。

【新加坡金融市场稳定】

四、对策与建议

1、确立明确的监管目标。

新加坡的金融监管并非为了杜绝风险，而是在允许金融机构自行承担风险的基础上，去阻止、减少风险发生的可能性，防止部分金融机构的经营问题影响到整个金融体系的稳定，这点对于我国具有极大的借鉴意义。我国的金融监管也应该对金融机构的经营风险保持一定容忍度，通过建立存款保险等制度来缓释风险。此外，在金融体系稳定的总目标下，建立诸如微观金融机构稳健、金融市场透明有效、金融基础设施运行稳定、金融消费者受到有效保护等分目标，通过积极的监管措施来保证目标实现。

2、突出金融消费者保护在金融监管中的重要地位。

新加坡将金融消费者保护摆在重要位置，在监管目标和原则中都进行了明确列举。而我国虽然建立了金融消费者保护机构，但尚未将金融消费者保护工作放到与对金融机构的风险监管同等重要的地位，因此建议我国加强金融消费权益保护顶层设计，在制度层面明确金融消费者保护的重要性，将监管重点放在加强金融消费者教育和督促金融机构的信息披露义务上。此外，尽快出台专门保护金融消费者的法律法规，赋予金融消费者保护机构必要的保护手段。

3、明确由央行牵头，实现监管信息共享。

亚洲金融危机后，新加坡实施了金融改革，将原来分属于财政部、银行监督委员会、保险监督委员会、证券监督委员会、货币局的金融监管职责统统转移到金融管理局，实现了综合监管。此外新加坡金管局非常注重与其他关注金融机构安全和稳健的利益相关者开展各种协商合作，促进信息共享、减小监管制度推行阻力。与新加坡不同，我国央行承担着维护整个金融体系稳定的职责，但由于实行金融分业监管体制，监管信息散落在银监会、保监会、证监会等各个金融监管部门，不利于实现整个金融体系的全面有效监管，因此建议由央行牵头建立金融监管信息数据库，实现金融监管信息的共享和综合利用。

4、注重协商合作。

充分发挥监管合力由于实行分业监管体制，我国的金融监管一方面靠国务院直接出面协调，一方面通过央行牵头的金融监管联席会议制度实现，这种依靠外部协调的做法导致监管成本高，难以形成监管合力。建议从长远来看，借鉴MAS 的经验，成立金融监管局，实现对银行、证券、保险行业的综合监管，减少监管协调成本和制度推行阻力。然而金融监管局的成立不能一蹴而就，因此宜将央行牵头的金融监管联席会议制度作为过渡性安排，建立明确的决策机制、议事规则、决策权限等，发挥协商、协调功能，成为真正的宏观审慎监管框架。此外，MAS在金融监管规则出台前非常注重听取市场参与者和公众的意见，我国各金融监管部门在监管制度出台前，也应充分评估该制度是否符合市场实际，征求市场参与者和公众意见，争取最大程度的支持和理解，减小推行阻力。