英国如何应对新冠疫情期间的“数字鸿沟”

来源：中国科协创新战略研究院《创新研究报告》

第30期（总第458期）2021-04-20

编者按：新型冠状病毒肺炎（COVID-19，简称新冠）疫情期间，缺乏网络条件和技术的人们由于难以获得相关服务，在日常通讯、医疗服务以及社区福利获取等方面受到了很大的影响。此外，条件受限的少儿也无法通过网络接受远程教育。对此，英国政府采取了一系列措施来解决“数字鸿沟”带来的问题，帮助人们更好地利用网络应对疫情。2020 年 12 月 17 日英国议会（UK Parliament）网站就此发表题为《新冠病毒与数字鸿沟》的文章，本文对其主要内容进行摘编。

新冠疫情期间，互联网和数字设备在人们获取社区与医疗服务以及日常通讯等方面发挥了重要作用，因此社会各界对数字鸿沟问题也愈加关注。数字鸿沟（digital divide）是指一个社会中人们对数字技术（如互联网和计算机）的使用能力存在差距。人们会由于诸多原因而被排除在信息和数字世界之外，其中包括缺乏访问互联网所需的基础设备或技能，或缺乏使用这些技术的动力。英国政府通过调研发现，造成数字鸿沟的主要因素包括年龄、地区、社会地位、经济水平以及是否残疾等。“数字排斥”（digital exclusion）问题使得人们更难在疫情条件下获得信息支持服务、医疗预约和福利活动。同时，缺乏互联网安全相关技能的人群受到网络危害的风险会更高，例如误导信息、网络欺诈和计算机病毒等。受数字排斥的人往往因为无法使用网络与他人进行必要的联系与沟通而不得不选择出行，这将会对公众健康造成潜在危害。社会各界在疫情期间对数字鸿沟的担忧尤其严重，因为公众是否拥有互联网关系到人们能否顺利获取公共服务和健康信息，甚至进行网络购物以及与家人和朋友的基本通讯。疫情期间的服务、活动和信息多在线上进行，线下活动受到诸多限制。在实施隔离的城市里，成年人需要熟练的数字技能才能在家工作，而对于少儿来说，远程教育则要求具备必要的网络条件和相关设备。

一、英国“数字鸿沟”的现状

英国国家统计局（ONS）从2020年开始的调查数据发现，过去3个月中，全国有95%的成年人在使用互联网，而其他调查数据表明，那些不使用互联网的成年人，主要基于如下几种原因：他们对上网不感兴趣、没有需求、担心个人隐私受到侵害以及其他网络安全问题，或者没有使用互联网的能力、担心上网成本等。劳埃德银行（Lloyds Bank）在对约4000名银行客户进行的年度调查中发现，尽管英国缺乏数字技能的人数正在下降，但有16%的受访者无法完成全部七项基本数字任务（例如将设备连接到 Wi-Fi 网络并打开网络浏览器以查找和访问网站），有9%的受访者甚至连其中的任何一项任务都无法完成。

调查还发现，某些人群被数字技术排斥的几率更高。影响英国数字鸿沟的主要因素包括年龄、地区、社会和经济状况以及是否残疾。英国国家统计局（ONS）2020的调查发现，个人定期使用互联网的几率随着年龄的增长而降低。在16 ～ 34岁年龄段的受访者中，100%表示每天或几乎每天都会上网，而在65岁以上年龄段的受访者中，每天上网的人数仅占67%。调查还发现，全国有76%的成年人使用网上银行服务，但这一比例在65岁以上的成年人群中降到49%。同时调查还发现残疾人不太会使用互联网，因为残疾人受访者中表示自己每天都上网的成年人占受访残疾人总数的84%，而没有残障的每天使用互联网的成年人则占到91%。

非互联网用户和缺乏数字技能的人更有可能属于较低的社会经济群体。根据劳埃德银行（Lloyds Bank）2020年英国消费者数字索引的调查，家庭年收入在50,000英镑或以上的人，比收入在17,499英镑以下的人，可执行基本数字任务的几率高40%。调查还发现，威尔士、英格兰中东部和东北地区拥有全部数字技能的人比例最低，而非互联网用户的比例也最高。

二、新冠疫情期间“数字鸿沟”的影响

1. 对成年人的影响

疫情期间的数字排斥在诸多方面对成年人产生了影响，例如：他们可能无法随时获得健康建议、医疗预约或住房和社会护理支持服务。疫情会对求职者们产生不利影响，因为那些数字技能较低或不能上网的人们无法使用网络检索申请工作，也无法获得在线就业支持服务。利用互联网进行交流和社交活动对于心理健康非常重要，网络不仅可用于与朋友和家人通讯，还可以提供许多社会福利活动。还有人担心由于银行和零售商越来越多地鼓励他们的客户使用在线服务，那些欠缺上网能力或其他数字技能的人将很难获得在线服务去管理他们的财务。此外，数字排斥在老年人和残疾人中最为普遍，他们在一些其他方面也会受到这种流行病的负面影响，例如他们对病毒而言更加脆弱。

作为英国2020年消费者数字指数（Consumer Digital Index 2020）的一部分，劳埃德银行（Lloyds Bank）调查了2137人在疫情期间对使用数字网络的态度。78%的受访者表示，新冠疫情加剧了人们对数字技能的需求；80%的人认可数字技术为他们的生活提供了至关重要的支持；37%的人表示，他们在封闭期间使用了比平时更多的技术来维持健康和幸福；有31%的人已经学习了与工作相关的新数字技能。然而有7%的受访者因为得不到帮助，故而不能如其所愿使用互联网；还有55%的受访者表示他们在日常生活中需要的关键服务无法通过数字技术来实现。

对于那些可以上网但缺乏必要网络安全技能或知识的成年人来说，疫情也许会使他们遭受较高网络侵害的风险，譬如虚假和错误信息、网络诈骗和计算机病毒。2020年消费者数字指数（Consumer Digital Index 2020）发现，37%的英国劳动力缺乏安全合法使用互联网所需的基本技能；有 36% 的受访者认为自封闭开始以后，了解如何保持线上安全对他们而言并不重要。英杰华保险公司（AVIVA）的一项调查发现，五分之一的受访者怀疑他们收到了与新冠病毒有关的诈骗邮件。为了防范网络诈骗，英国银行业组织“英国金融”（UK Finance）发布了一份提醒人们高度警惕诈骗的“新冠病毒骗局清单”，其中包括：含有窃取受害者个人或财务信息链接的虚假政府邮件，以及声称收件人与病毒感染者有过接触的网络钓鱼邮件。

2. 对少儿的影响

由于学校停课和疫情的原因，英国大部分少儿教育都被迫中断，这使得家庭和远程学习成为学生们所必要的受教育途径。获得学校提供的远程教学以及其他组织提供的资源都需要互联网及相关设备支持。英国通信管理局（OFCOM）在 2020年1月至3月期间进行的一项调查发现，9%的有孩子的家庭无法在家使用笔记本、台式机或平板等各类电脑设备。

由于学校关闭，少儿教育的受影响程度可能会因远程教育的学校和家庭所能提供资源的差别而异。人们一直担心，条件较差的孩子们的教育会因为缺少家庭学习所需的设备和网络条件而被迫中断。教育基金（Education Endowment Fund）2020年6月的一份报告称，停课可能扩大了贫困儿童与同龄人之间的学业差距。

据英国下议院图书馆简报（the Commons Library Briefing Paper）引用的一项2020年4月进行的调查称，受调查的 4559名少儿中有五分之一吃免费校餐，他（她）们在家没有可供学习使用的电脑。而萨顿信托基金会（Sutton Trust）2020年4月进行的另一项调查则发现，最贫困学校的教师中认为有相当一部分学生无法充分利用电子设备进行家庭学习的比例高达15%，相比而言在最富裕学校中却仅有 2%；同时贫困学校中有12%的教师还认为超过三分之一的学生不能上网。调查还发现，条件较差的孩子们无法参加不论直播还是录播的线上课程的学习。不同的学校在疫情封闭期间准备提供线上教育的充分度方面也存在差异，有证据表明贫困学校确实没有做好准备。例如，萨顿信托基金会（Sutton Trust）的调查发现，最富裕地区有60% 的私立学校和37% 的公立学校已经建立了线上平台来接收学生的作业，而最贫困学校只有 23% 建立了类似平台。

从2020年10月开始，英国教育部要求公立学校在学生自我隔离或学校封闭的情况下，提供远程教学所需的相关资源。该项义务在英国《2020 年新冠疫情紧急法案》（The Coronavirus Act 2020）的“持续教育暂行指南”（Provision of Remote Education Temporary Continuity Direction）中有明文表述，并已于10月22日起实施。政府规定，学校必须为线上学习条件较差的学生提供诸如教科书和练习本之类的纸质印刷材料。

自2020年4月以来，英国广播公司（BBC）通过网站和电视提供了许多教育内容供学生选择，其中电视上的内容可以通过一个红色按钮很轻松地访问，并不需要接入网络，但是需要电视机和许可证。英国政府已经提供了 484 万英镑的资金用于支持橡树国家学院（Oak National Academy），这是一个为应对疫情而由英国教师创建的线上教室和资源中心，该中心的一些资源是可以下载的，当网络连接不良或设备无法使用时可以将其打印出来。

3. 新冠疫情应用程序

2020年9月，英国国家医疗服务体系（NHS）负责数字创新的部门（NHSX）在英格兰和威尔士推出了一款具有追踪功能的手机应用程序（APP），同时，类似的应用程序也在苏格兰和北爱尔兰发布。接触者可以追踪识别所有与感染者接触过的人，警告他们可能有患病的风险，手机应用程序可以自动执行此过程。英国现有的应用程序正在测试用途更广的跟踪和隔离程序，用以防止新冠病毒的传播。

人们担心，那些被数字排斥的人可能会因没有智能手机或者相关的操作技能而无法使用该应用程序。如果这款跟踪应用程序能够普及，或者只有安装了该软件才能享受到某些社会服务，那么不会使用该应用程序的人们就可能遭到更严重的社会排斥。例如：雇主可能会要求员工们在安装应用程序以后才可以进入工作场所，而老年人等更易于感染新冠病毒之类严重传染性疾病的群体则更容易因数字鸿沟而被社会排斥，所以人们会担心那些无法有效使用应用程序的人群，会对公众健康构成潜在的威胁。2020年英国通信管理局（OFCOM）一项针对3600多人的调查发现，老年人和低收入人群大多数不会拥有智能手机（而这是使用跟踪应用程序的必备条件）。例如：35 ～ 54岁年龄段的受访者中只有5%的人没有智能手机，而这个比例在55岁以上年龄段的受访者中达到了 30%。老年人慈善机构银发之声（Silver Voices）于2020年10月对五、六十岁以上的人群进行了调查，发现有31%的人下载了应用程序，而在没有下载程序的人中有近6/7的人说他们的手机太老旧了，不支持该应用的安装。

在开始向全民推广跟踪应用程序之前，有学者建议像澳大利亚一样通过立法对该软件进行管理，还应该制定一些保护措施，以防由于是否安装了这款应用程序而产生歧视。人权联合委员会也强调了采取相关措施的重要性，确保那些无法安装应用程序的人在接受服务时不会受到歧视。

为了解决相关设备的问题，艾达·洛夫莱斯研究所（Ada Lovelace Institute）建议为那些没有智能手机的人发放具备与该应用程序相同功能的设备。新加坡政府已经采取了这种方法，他们为没有智能手机的人发放了可穿戴蓝牙追踪令牌，作为他们“合力追踪”（TraceTogether）应用程序的一部分，而这个政策最初在老年人比例较高的地区进行推广。

英国政府没有计划为非智能手机用户发放可穿戴蓝牙设备，当局表示，无法使用该软件的人也会从使用应用程序用户中受益，因为应用程序的用户会打破病毒的传播链，同时该应用程序只是更广泛的测试和跟踪程序的一部分，对于无法使用它的用户，可通过英国国家医疗服务体系（NHS） 119 电话和基于电话的手动跟踪系统获得建议。

三、应对疫情期间“数字鸿沟”的措施

为了应对数字鸿沟，英国政府建立了一个新的名为“技能工具包计划”的免费在线学习平台，用于提高民众的网络数字技能。此外，政府还宣布为数字技能“新手训练营”提供 800万英镑的资金。

1. 提升网络服务

无法有效使用互联网通常是由于缺乏宽带或移动数据服务之故。尽管英国有98%的家庭可以使用“体面”而固定的宽带网络（下载速度 10M bit/s，上传速度 1M bit/s），但是也有人担心，除那些本来就无网可上的人之外，疫情对经济的影响可能会导致更多家庭因负担不起互联网接入的费用而影响他们正常使用网络。疫情期间，随着工作场所、学校和公共场所（例如图书馆和咖啡馆等）的关闭，越来越多的人只能在家里上网。

2020年3月，在与政府商讨之后，英国主要的互联网服务商和移动数据供应商同意，暂时取消固定宽带服务的数据配额上限，并为客户增加免费的额外服务；移动网络运营商也免除了因访问国家医疗服务体系网站以及相关应用程序英国国家医疗服务体系新冠疫情程序（NHS COVID-19 app）而产生的数据费用。此外，数字包容性慈善机构“好物基金”（Good Things Foundation）建议创建一个“数据贫困实验室”（Data Poverty Lab），将互联网视为跟电力一样的基本公共事业。该实验室还提出了一些倡议，其中包括数据捐赠（类似于澳大利亚的一项方案：人们可以将自己未使用的过量移动数据捐赠给那些无力支付的人）、邻里之间的 Wi-Fi 共享、有补贴的宽带计划以及公共 Wi-Fi 的扩展。

2. 发放上网设备

“现在捐赠设备”（DevicesDotNow）是“好物基金”针对英国的一项倡议，建议英国公司捐赠一些 IT 设备，例如笔记本或平板电脑、移动 SIM 卡或电子狗等，然后通过“好物基金”支持的在线中心网络将其分发给社区在线服务中心。据“好物基金”报道，DevicesDotNow 在2020年6月已向疫情期间封闭在家的成年人发放了大约2000个设备包。

（1）英格兰地区的相关措施

教育部在2020年夏季为无法从学校等地方获得线上教育服务的贫困生提供了笔记本、平板电脑和4G路由器。有资格获得这项支持的年轻人包括：贫困的10年级学生、离校生和年龄低于19岁的具有社会兼职工作的学生。政府在2020年夏天交付了约220,000台电脑（包括笔记本和平板）和约51,000台4G路由器。政府已承诺在2020—2021学年发放更多的设备，用于帮助孩子们接受到远程教育。这些设备适用于因疫情而中断的线下教育或需要隔离的学生，也可供在医院、学校的学生使用。根据教育部的最新数据，在2020年9月1日至10月22日期间政府共发放了105,508台电脑设备。

作为2019年教育技术战略的一部分，教育部启动了一项名为示范院校（demonstrator schools and colleges）的计划，对国内院校有效地使用网络资源提供技术支持。疫情期间教育部调整了该计划的目标，将工作的重心放在帮助院校获得远程教育的教学和服务上。

（2）苏格兰、威尔士和北爱尔兰的相关措施

疫情期间，政府一直积极地推行“成就苏格兰基金”（The Attainment Scotland Funding）的灵活使用，该基金为缩小贫富学生之间的学业差距而设立，可用于支持贫困学生的远程学习，例如为他们提供学习的设备等。另外，苏格兰政府还与地方政府、医疗卫生机构、慈善团体以及IT部门展开合作，制定了一项应对疫情的“连接苏格兰计划”（Connecting Scotland programme），其目标是到2021年底使50,000个受到数字排斥的家庭能接入互联网，并为无法上网的贫困群体提供互联网连接、上网设备、培训和服务。该计划的最新进展是向受到数字排斥的低收入家庭和医护人员提供笔记本和平板电脑。苏格兰政府还实施了一项单独的计划，投入了900万英镑的资金，为贫困儿童提供了25,000台笔记本电脑，以支持他（她）们在疫情期间的远程学习。

威尔士政府承诺出资300万英镑，用于向受到数字排斥的学龄儿童提供互联网及相关设备。政府还向养老院和医院发放1000台设备，以帮助老人们获得数字医疗服务，并可与亲人们保持联系。

2020年4月，北爱尔兰教育部发布了向需要远程学习的贫困儿童借用网络设备的计划。6月首批3000台笔记本电脑发放，8月发放了更多数量的笔记本电脑。

3. 提升数字技能

许多组织一直通过提供网络课程帮助人们提升数字技能。“好物基金”为人们提供了许多线上资源，可以帮助人们掌握基本的数字技能，其中包括称作“以我方式学”（Learn My Way）和“让它被点击”（Make it Click）的在线课程。疫情期间，该基金会推出了一种新的资源（用互联网备战新冠病毒），其中包括在线查找健康信息和视频通话等。

疫情初期，英国政府推出了“技能工具包”（The Skills Toolkit）——一个新的免费在线学习平台，旨在帮助民众提升在线工作技能，为休假的员工提供继续提升工作技能的机会。2020年9月，政府宣布为数字技能“新手训练营”投入800万英镑的资金，以扩大在西米德兰兹郡和大曼彻斯特进行的试验。该计划还致力于扩大“技能工具包”中所提供课程在全国的覆盖范围。

4. 防范网络危害

在学校关闭期间，由于缺乏良好的网络安全意识和技能，人们担心孩子们在家里长时间上网时，会接受到不宜内容和网络霸凌等网络侵害。对此英国政府发布了一份资源清单，使得家长及监护人放心孩子们上网的安全，同时也为学生和教师在远程教育时提供安全建议与支持。2020 年 9 月，英国政府发布了“少儿教育安全”法定指南（‘Keeping Children Safe in Education’statutory guidance）的修订版，其中包含少儿进行安全的远程教育所需附加信息及支持。另外，政府也针对个人和企业在疫情期间如何免遭网络诈骗的问题，发布了一系列的指导建议。

2020年3月，英国政府成立了一个反虚假信息小组，专门负责识别和处理疫情期间的网络不实与误导信息。11月，政府声称已与社交媒体商定施行一揽子网络监管措施，以限制和杜绝有关新冠病毒不实信息的传播。这些措施包含一条原则和一项承诺，原则是任何媒体都不得从新冠疫苗相关的虚假信息中获利，而承诺是要对标记过的虚假内容作出快速反应。通信管理局（OFCOM）对一些线上资源进行集中整治，重点是揭穿网上对新冠病毒的谣言，帮助人们了解和掌握最可靠的信息。

文章来源

https://post.parliament.uk/covid-19-and-the-digitaldivide/

编译 : 王坚、吴崇，责任编辑：黄诗愉

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