美国的无咽喉战略加速制造业回流

随着拜登努力打破西方对中国制造的依赖，是时候重新学习美国的无咽喉战略了。美国的无咽喉战略加速制造业回流

2021 年一艘集装箱船在苏伊士运河搁浅，造成全球短缺和 96 亿美元贸易损失，显示出“瓶颈”全球经济的脆弱性。

对于美国来说，1990 年代中期似乎是一个辉煌的时刻，苏联解体了，世界各国人民开始拥抱美国式的自由民主和资本主义。更辉煌的是，美国是一个霸主，不需要再伸出另一只手。经济学家开始谈论一种革命性的权力管理新方法。

三大自然力量——全球化、数字化和市场本身——正在重塑世界。

商业公司正在消失，美国正在成为一个“自由代理人”的国家，美国能够与想要的任何人一起工作，受制于薄薄的合同网。在社会层面，这意味着不再需要对商业进行监管，也不再需要国有和私营企业之间的制衡。让这些力量自由发挥，它们会自动将经济发展到一个世界，正如罗伯特赖希在“国家的工作”中所写的那样，“所有权和控制权的扩散”在“全球网络”中。

更激进的是，美国民族国家本身正在消失在历史的迷雾中。1980 年代是苏联新武器系统以及日本和德国工业如何威胁美国工厂和工作的十年警报。然后这些担心突然消失了。

美国人确信，深刻的工业相互依存正在将世界人民绑在一个单一的无国界经济共同体中，这将不仅确保共同繁荣，而且确保地球和平。正如一本名为《五角大楼的新地图》的书所说，世界有了一种新的“运作理论”，其中“连通性”将“战胜”所有旧的紧张局势和竞争。事实上，在工业化国家的“全球化运作核心”中，武装冲突貌似已经成为不可能。

在冷战结束后的四分之一个世纪里，美国人一直在游弋，基本上没有注意到资本家如何利用他们的公司来集中控制工厂、铸造厂和化工厂。

因此，在四分之一个世纪的时间里，美国一直在航行，几乎没有想过他们赖以生存的商品、食品和药品是如何以及在何处制造、种植和交易的。

当然，新的全球矩阵中存在一些小故障——9 月 11 日，2008 年雷曼兄弟的崩溃，但美国继续前进，基本上没有注意到资本家如何利用他们的公司来集中控制工厂、铸造厂和化工厂，并且然后将这些能力转移到大洋彼岸，破坏的不仅仅是工作岗位。

即使当唐纳德·特朗普高呼“美国优先”时，大多数受过大学教育的自由主义者都认为这个想法很愚蠢——他只是愤怒的白人种族主义者，他们暂时认为效率和社会进步已经过时了。美国人的指甲下怎么可以有泥土和油脂？手指用于召唤优步和按下“购买”按钮。

好吧，冠状病毒大流行、俄罗斯与乌克兰爆发战争让美国人惊醒了，就在过去的三年里，美国人突然发现自己没有口罩来预防大流行，没有检测病毒所需的化学物质，没有集装箱船和铁路来运输基本货物，没有半导体来制造飞机和医疗设备，没有婴儿配方奶粉，没有天然气，几乎所有经济部门都在飙升的通货膨胀。

更糟糕的是，美国人已经意识到，不难想象会发生更灾难性的工业崩溃，事实上，白宫最近警告说，亚洲的冲突仅在第一年就可能造成美国 2.5 万亿美元的损失。

欧盟外交事务和安全政策负责人何塞普博雷尔简洁地提出了这个问题：

“我们已经将繁荣的源泉与安全的源泉脱钩，”，他在最近的一次演讲中说。他说，几十年来，西方作为一个整体依赖外部的制成品和俄罗斯的能源。

毫不奇怪，美国人和欧洲人突然争先恐后地制定“产业政策”，以确保他们能够建设美国人需要的安全和美好生活。而在美国，乔·拜登总统和国会已经承诺投入数千亿美元用于建造新的半导体代工厂和电动汽车零部件。

这对于美国人来说可能是一件非常好的事情，但是，这些仍然微不足道的进步已经受到来自各个方面的威胁。

如果做得好，新的产业战略可以帮助美国及其盟友解决当前的大部分重大危机，但如果不完善，产业政策只会让许多最大的问题变得更糟。不幸的是，今天美国仍然缺乏清晰的威胁等级来指导他们的决策，缺乏对如何使用竞争原则和政策来实现他们对目标的理解。

今天产能的极端集中在世界上基本上是新事物。

冷战末期，大部分工业分布广泛，美国、欧洲和日本各自制造自己的汽车、电子产品、半导体、化学品和金属，从零部件到成品，许多美国人驾驶丰田汽车，许多欧洲人拥有福特汽车，但这些汽车通常是在这些地区的工厂生产的。相比之下，今天大多数工业系统中的阻塞点越来越极端，通常到了重要产品或关键部件在世界另一端的一个地点——有时甚至是一个工厂——制造的地步。

最有据可查的此类瓶颈是在半导体中。在这里，供应不足会引发整个全球工业部门的级联短缺。这就是过去两年汽车生产中发生的情况，这反过来又导致二手车和租车短缺。仅中国台湾就生产了世界上 92% 的最先进芯片，而 75% 的半导体总产能位于东亚。在药物成分、抗生素、农用化学品、工业食品化学品、工业气体以及基础材料和矿物（包括多晶硅、石墨、钴、镁和稀土）的制造中有类似的产能集中。同样，组装 iPhone 和笔记本电脑以及制造基本电子元件的能力极度紧张。

这种集中的原因很容易发现。在 1990 年代用来为美国放弃产业政策辩护的乌托邦言论背后，隐藏的只是一种替代产业政策——基本上是“让垄断者统治”。

我们可以将这种意识形态的起源追溯到美国人在革命中拒绝旧的封建企业控制制度。在 20 世纪 70 年代，美国面临通货膨胀、经济衰退和日益激烈的国际竞争的严峻形势。作为回应，以经济学家约翰肯尼思加尔布雷思为首的左翼支持垄断者和以经济学家米尔顿弗里德曼为首的芝加哥大学右翼支持垄断者开始争辩说反托拉斯和其他监管是低效的，并且更明智的做法是从本质上讲，允许大公司进行自我监管，然后利用这种权力消除了工业冗余，使得重要的生产在除了少数几个地方之外的所有地方都处于瓶颈状态。

日本、台湾、韩国、德国，甚至荷兰最终都集中了核心产业能力。但正是中国制造占据了绝大多数此类咽喉要道，以及对维持日常生活最重要的咽喉要道。

这种新结构给美国带来的最紧迫的威胁是，由于突然无法访问某些关键组件，整个工业系统将崩溃。战后时代的分布式产业结构确保了出现问题时总有后援，相比之下，今天，许多单点故障中的任何一个丢失都可能引发具有根本重要性的工业系统的级联崩溃。

自 20 世纪 90 年代后期以来，我们已经看到许多此类事件。除了COVID-19造成的破坏外，还有日本地震、泰国洪水、冰岛火山爆发、首尔和东京之间的政治争端、各种金融危机以及一艘集装箱船在苏伊士搁浅运河，每一个都触发整个工业系统的级联关闭，包括汽车，电子产品和化学品。到目前为止，美国人很幸运。尽管这些破坏中的许多都具有破坏性，但在每一种情况下，都很容易看出冲击本来可能会严重得多。

在政治上，美国的主要威胁是其他国家将简单地挤压或切断他们需要的产品的出货量，以迫使美国、其盟友或个别西方公司屈服于某些特定需求。世界其他国家控制着重要零部件的生产——以及苹果、迪斯尼、大众和其他公司的大部分利润。

美国及其盟友可以通过阻止向中国出口某些产品和材料来进行报复——事实上，拜登政府在 10 月初大幅限制了向中国销售高端芯片和制造工具。同样，特朗普时代的制裁使中国制造商华为损失了数十亿美元的手机和通信设备销售额。

如果其他国家通过切断对农业和食品生产必不可少的 iPhone、药品和化学品的运输来反击，美国似乎还没有想好如何应对。

如果对切断供应的运作方式有任何疑问，只需看看俄罗斯通过切断石油和天然气流量迫使欧洲放弃乌克兰的努力。

乌克兰战争还展示了各个国家如何共同努力来巩固彼此的权力，例如，许多德国制造商通过将更多生产转移到中国来应对天然气和石油价格的飙升，从化学品到电气设备再到汽车。西方评论员说，俄罗斯与乌克兰的战争“为中国创造了巨大的机会”。

平等的机会过上体面的生活。

《独立宣言》引发了许多革命，因为美国的白人宣布自己摆脱了王室、教会和公司的权力。但正是国家与国家的独立性让新美国的公民明白他们需要一个真正的工业战略。

美国人认为如果他们想要保留他们的民主共和国，他们必须掌握的一项技能就是制造他们需要保护自己的武器和船只。

1791年，美国财政部长亚历山大·汉密尔顿率先制定了这样的计划，在他的“制造业报告”中，汉密尔顿提议补贴新工厂的建设，然后用关税来支付补贴，并保护新工厂免受外国竞争对手的侵害。然而，从一开始，托马斯·杰斐逊、詹姆斯·麦迪逊和其他人就抨击汉密尔顿的愿景主要是将财富、权力和政治控制权集中在一群新的本土垄断者手中。

在 1801 年赢得总统职位后，杰斐逊与国务卿麦迪逊和财政部长阿尔伯特加勒廷一起开始制定一项他们认为对美国民主威胁较小的产业政策。他们的方法基于最简单的规则：打破国内所有潜在的经济瓶颈，并采取行动确保美国独立于国外的所有经济瓶颈。

在他们的模式下，政府确实补贴了某些对国防至关重要的行业，例如斯普林菲尔德军械库和布鲁克林海军造船厂，但前提是在政府直接控制下。他们的主要工具是竞争政策，其形式既包括对银行业和公司治理的严格控制，也包括国家和地方层面强有力的反垄断法执法。

到 1831 年法国政治作家亚历克西斯·德·托克维尔 (Alexis de Tocqueville) 访问美国时，这种方法显然取得了惊人的成功。他写道，

美利坚合众国从他们对英国的殖民依赖状态中解放出来仅半个世纪；那里的大富翁数量很少，资金仍然稀缺。然而，世界上还没有人在贸易和制造业方面取得如此迅速的进步。

到 1850 年代初期，塞缪尔·柯尔特、艾萨克·辛格和赛勒斯·麦考密克已经展示了如何使用装配线上排列的机器制造大量相同的手枪、缝纫机和收割机。这种新的“美国生产体系”给英国实业家留下了深刻印象，以至于议会举行了听证会。然后，在 1853 年，柯尔特在伦敦海德公园附近建立了世界上第一家海外工厂。

然而，在内战之后，美国铁路的成熟为未来的大亨们提供了一种利用杠杆获得强大权力的方式。尽管铁路本身通过公司章程和后来的州际商业法受到严格监管，但包括约翰·D·洛克菲勒和安德鲁·卡内基在内的工业巨头想出了如何利用铁路网络的垄断性质来扩大自己的业务规模和范围.

二战后的分布式产业结构，保证了出现问题时有后备。现在，任何故障点的丢失都可能引发重要工业系统的级联崩溃。

在 1880 年代，华尔街银行家通过资本卡特尔化、新的所有权结构以及对竞争对手企业家的产业自由的其他限制，将垄断提升到了一个新的水平。银行家摩根大通今天被人们记住主要是因为垄断了信贷大门，但他也通过相互关联的董事职位以及通过控制电气、电话、钢铁和其他行业的大量专利来行使权力。

在 1912 年的总统竞选中，伍德罗·威尔逊主要针对摩根的控制系统，并指责华尔街威胁到民主本身。但一入主白宫，威尔逊和他的知识分子伙伴路易斯·布兰代斯 (Louis Brandeis) 就远远超越了摩根，并着手彻底更新杰斐逊为 20 世纪工业制定的无阻塞点规则。在威尔逊的头 18 个月内，这包括帮助通过克莱顿反托拉斯法、联邦贸易法、联邦储备法和第一个现代关税制度，以及迫使摩根拥有的 AT&T 剥离西联电报公司。

威尔逊、布兰代斯和他们的盟友将他们的愿景称为“新自由”，他们将他们的体系集中在对市场结构和公司行为的简单明线限制上。一个核心规则是，任何企业都存在多个竞争对手——无论是在国家层面还是在地方层面。第二个核心规则是，控制铁路和电话等基本网络的公司对每个客户都一视同仁。他们相信，这两项规则相结合，将反过来带来公平的市场工资和价格、竞争机会、优质商品和快速的技术创新，或者至少，通过打破所有主要的私人权力集中，可以更容易地利用公共政府的权力来实现这些目标。

20 世纪 30 年代中期，富兰克林·罗斯福利用新政将威尔逊更新后的反垄断制度的目标和原则扩展到美国政治经济监管的所有领域。1940 年，罗斯福政府通过大规模补贴工厂建设以准备与德国和日本开战的计划，使美国竞争激烈的工业体系超速运转。通过一个名为国防工厂公司的机构，政府为 46 个不同州的大约 2300 家工厂支付了费用。在这种模式下，政府直接拥有这些工厂，然后将它们出租给私人运营商。

在 1940 年代和 50 年代，哈里杜鲁门和德怀特艾森豪威尔政府加强和完善了无阻塞点系统。他们将政府必须采取行动确保任何公司控制任何工业产品市场的 25% 以上的想法正式化。他们采取行动，通过谨慎地将政府拥有的国防工厂出售给任何承诺与占主导地位的制造商竞争的人来立即实现这一目标。在一个著名的案例中，政府通过将政府建造的工厂出售给竞争对手 Kaiser 和 Reynolds 并利用反垄断机构几乎迫使 Alcoa 分享其专利，从而打破了 Alcoa 长期以来对美国铝业的垄断。

杜鲁门和艾森豪威尔政府还将无阻塞点系统输出到欧洲、亚洲和更大的世界贸易体系。他们通过在战后占领德国和日本期间对这些国家实施严格的反托拉斯制度来做到这一点。尽管他们未能将反垄断原则纳入战后贸易体系，但他们利用美国的关税体系和经济实力，通过将大量新的工业产能转移到法国、德国、意大利和日本，实现了同样的基本目标，以及后来去了韩国，他们还使用新的世界银行系统在巴西、墨西哥、阿根廷、印度和其他地方扩大工业。

20 世纪 80 年代中期，美国如何利用反垄断原则在国际上实施无阻塞点制度的最纯粹的例证之一是日本制造商发起了一项协调行动，以夺取对半导体和个人电脑组件生产的控制权。罗纳德里根政府的回应是使用关税、配额、补贴和其他形式的压力来打破日本对这些能力的控制。他们这样做的方式不仅促进了美国的生产，而且促进了欧洲和这些业务的新国家，包括韩国、马来西亚和新加坡。

其结果是一个真正的国际体系，几乎没有工业瓶颈。当苏联解体时——在很大程度上是因为它自己高度阻塞的工业体系已经失灵——世界其他地区得到了人类历史上最开放、最稳定、最具创新性的生产体系的服务。这是一个将许多国家聚集在一起进行建设性合作的体系。简而言之，到冷战结束时，美国的无阻塞点系统为世界上许多人民带来了惊人的繁荣和广泛且不断发展的和平。

可悲的是，就在胜利的那一刻，美国已经在拆除曾取得如此巨大成功的体系。里根政府虽然继续在国外执行无阻塞点制度，但实际上放弃了在美国执行反托拉斯法，其理论依据是垄断效率会为“消费者”带来更大的“福利”。从 1993 年开始，比尔·克林顿 (Bill Clinton) 政府将这种支持垄断的思想应用于贸易政策，最引人注目的是 1994 年的乌拉圭回合关税与贸易总协定。这种一二拳让企业经理可以自由地将产能集中在国内和然后将这种能力转移到为他们提供最有利可图的交易的任何国家。

因此，在接下来的四分之一个世纪里，垄断者和重商主义者集中了一个又一个部门，利用他们的权力剥夺了美国所依赖的这些生产和运输系统的大部分（如果不是全部）冗余和弹性。

与1801 年和 1912 年一样，美国今天的挑战是打破国内所有潜在的经济瓶颈，并确保美国独立于国外的所有经济瓶颈。

为了取得成功，美国的产业战略必须符合当下的现实，简单地试图复制美国在二战期间所做的事情是行不通的。今天的情况截然不同。当时，美国赖以生存的工厂几乎都在美国。今天，美国许多最重要的工厂都位于其他国家。此外，当今生产和运输系统的高度集中和紧密结合意味着任何突然的中断都可能对美国和整个世界引发真正的毁灭性冲击。

主要威胁是，其他国家可以简单地挤压或切断美国需要的产品的出货量，以迫使美国、其盟友或个别西方公司屈服于某些特定需求。

简而言之，美国的任务是设计和实施一项战略，在生产和控制现在高度阻塞的世界中广泛重新分配工业产能，同时不引发工业崩溃、引发灾难性冲突或屈服于工业胁迫。成功要求美国在很大程度上将这项任务视为美国和国际工业体系的设计问题——使用法律和政策——以确保它们的稳定性。

美国前两个世纪的政策教训指向一个相对简单的六点计划：

分类：美国的首要任务是绘制每个潜在危险的工业瓶颈，然后确定哪些构成最严重的威胁。这样做时，美国必须牢记，单一国家并不是唯一可能寻求利用这些咽喉要道来勒索政治或经济利益的国家。美国必须想象俄罗斯、朝鲜、伊朗，甚至美国的盟友以及所有这些国家内部的派系可能采取的行动，在确定危险的咽喉要道时，美国还必须想象自然灾害、金融危机和第三方战争的潜在影响。这必须包括美国和美国盟国境内的每一个咽喉要道，这样美国才能确切地知道他们仍然掌握着哪些手段。

合作：其次，美国必须与美国的 G-7 盟友和其他主要工业合作伙伴密切合作，以确定和分类瓶颈，并制定一项计划来打破每一个危险的产能集中。特朗普的美国优先信息和拜登官员的一些更具侵略性的言论可能会受到许多选民的欢迎。但如果美国的目标是尽快加强安全和缓和紧张局势，那么生硬的保护主义就会导致糟糕的政策。美国已经在经济合作与发展组织 (OECD) 中为此类项目建立了一个机构目标。

构造：美国必须开始重建垄断者和重商主义者集中的几乎所有工业能力，大致按照每个咽喉要塞造成的相对威胁程度所要求的顺序进行重建。CHIPS 和科学法案以及通货膨胀减少法案是一个良好的开端。但同样重要的是，立即开始在不同国家重建生产药品投入品、抗生素、工业材料、电子元件以及农业和食品系统化学品的能力。这将需要比美国所见过的更大的投资和协调水平。它还将要求美国大力鼓励欧洲人和其他盟友在自己的国家内也这样做，而不是抱怨美国旨在让所有国家更安全的投资。

竞争：美国必须在所有重要工业系统中恢复制造商之间的真正竞争。美国在美国重建工厂的目标不是为“国家冠军”制造商提供平静而暴利的生活。它是为了确保工业产能在世界范围内的安全合理分配，以及对该产能的所有权和控制权。一旦美国重建了工厂，有很多方法可以构建竞争以确保国际工业体系内的产能保持分布。

交谈：美国必须与其他国家讨论如何共同努力避免工业生产的灾难性中断，以及如何合作重新分配产能以确保系统的稳定性和弹性。明显的模式是美国在古巴导弹危机后与苏联进行的谈判，以避免双方发生灾难性的核战争。

合作：最后，美国必须重新学习如何平等对待七国集团和以外的国家。二战后建立的金融和贸易体系最初的承诺是发展所有人的工业和技能。半个世纪以来，这种方法虽然不完美，但却奏效了。然而，自 20 世纪 90 年代中期以来，最富有国家的一般做法是让全球南方的生产和金融受到西方公司、银行和“多边”机构越来越贪婪和专制的控制，在过去十年中，不受监管的通信和 Facebook 和 Twitter 等商业平台对这些国家的政治和社会影响只会使问题变得更糟。

两年时间里，拜登政府见证了美国半个多世纪以来产业战略的最大变革。这在实际政策中最为明显，白宫和国会已拨款超过 2000 亿美元用于重建美国的工业和科学能力。

2021 年 7 月，拜登亲自谴责了罗伯特·博克的意识形态，后者在 1980 年代初期带头努力调整国内竞争政策，围绕着以效率为名促进垄断的目标。在国际上，白宫放弃了克林顿总统在 1990 年代信奉的极端自由贸易思想，拜登政府不仅保留了特朗普时代对中国征收的关税，而且几乎放弃了世界贸易组织，无视对新的多边贸易协定的呼吁，并为电动汽车引入了范围广泛的“购买美国货”规则。

10 月，美国国家经济委员会主任 Brian Deese 在克利夫兰的一次演讲中总结了这些努力。他说，美国又回到了利用政府来塑造工业成果的行业。他说，“有一种强烈的、充满活力的愿景将”这些努力统一起来，成为“现代美国工业战略”。

不幸的是，这一战略的概念和实践中的巨大漏洞导致许多工作未完成，并威胁到过去两年取得的成就。

如果我们根据威胁的严重程度来审视美国的整体努力，我们可以发现许多根本性缺陷。其中最重要的包括：

没有总体计划：美国政府尚未制定计划来确定优先投资的领域，甚至还没有制定解决国际生产体系突然中断的计划。它甚至没有一个团队负责完善和监督这样的计划。这就是为什么美中经济与安全审查委员会最近呼吁在“行政部门内设立一个办公室来监督、协调和确定优先事项……以确保美国供应链的弹性和强大的国内能力，”。

关注点太窄：CHIPS 和通货膨胀减少法案至少在理论上将启动美国大部分半导体和电动汽车生产系统的重建。然而，尽管有许多警告，美国仍未制定政策来解决化学品、药品、电子产品、材料和电子元件等极其危险的阻塞点问题。美国政府也没有完全制定计划来解决芯片供应系统的瓶颈问题，产能极端集中在中国、日本、韩国、欧洲和美国也是如此。

没有办法强迫行动：美国传统的无咽喉战略的主要政治教训是，国家必须使用反垄断和贸易力量迫使企业为公众服务并投资于新的能力和技能。尽管杰斐逊、威尔逊、罗斯福和艾森豪威尔有时会使用补贴来促进生产和研究，但他们明白，如果不明智地使用大棒，即使是最大的一堆胡萝卜也无法阻止马吃饱后狂奔。

政策与战略的混淆：白宫曾多次表示，其新的产业战略旨在创造更多就业机会、加快脱碳速度、为小企业提供更多机会以及减少对其他国家的依赖。这种消息的微定位有助于推销立法。但如果从字面上看，它会迅速分散美国对实现其中一个目标所必需的核心结构变化的注意力。美国传统的无阻塞点系统的关键见解是，结构就是战略，美国应该始终专注于塑造市场和企业行为，以打破所有的权力集中。由此产生的容量和控制分配几乎自动确保了工业系统的冗余和稳定性，同时使美国能够应对任何特定的冲击或政治威胁。

没有博弈论：几十年来，美国军方制定了许多详细计划来应对中国潜在的军事行动。但美国政府似乎几乎没有花时间思考如何应对其他国家的工业封锁或禁运。美国自己对中国的制裁也不会影响中国的决定和行动。正如英国《金融时报》专栏作家 Rana Foroohar 最近所写，拜登政府“正在按下地缘政治的热键，而此时美国尚未针对此类冲突的经济后果制定详细的行动计划，美国今天的许多行动都近乎鲁莽。

没有大师：白宫汇集了故事所需的一切，以引导美国人民度过动荡的工业重建时期。它启动了一个阴谋，在这个阴谋中，政府既要打破旧守卫的权力，又要资助新守卫的崛起。它以更强大的民主、更快的脱碳和持久和平的形式指出了一个更美好世界的希望。但白宫尚未将这些元素编织成一个主要叙述，以简单的语言解释我们如何到达这里、我们要去哪里、我们将如何到达那里以及为什么。

两年时间里，拜登政府见证了美国半个多世纪以来产业战略的最大变革。但放弃真正改革的压力正在迅速增加。

德国新政府几个月来一直在警告企业依赖其他国家的危险，新总理奥拉夫·舒尔茨最近表示，他“对一些公司如此依赖个别市场并完全忽视风险感到惊讶”。然而，当政府成员质疑化工巨头巴斯夫的首席执行官决定在其他国家建造一座巨大的新化工厂时，这位首席执行官平静地驳回了公众利益，并简单地说，“我们在其他国家的业务非常有利可图。”

美国的无咽喉战略加速制造业回流