步少华：美国供应链外包的“文字游戏”可以休矣

一段时间以来，关于供应链贸易及其外包方式的话题开始在美国经济外交和对外政策中占据日益重要的位置。美国认为，对重要供应链的参与和掌控程度事关其核心竞争力。与此同时，中国长期以来在全球供应链体系中的关键位置及不断进步则令美国倍感焦虑。在此背景下，美重拾对产业政策的关注，政学界先后提出了一系列关于重构供应链外包形式的新设计、新概念，妄图打破全球供应链对中国的倚重，以此打压中国并重振美国领导力。然而从实际效果来看，美国这些“新颖”的“外包”设计均未取得多少进展，基本流于“文字游戏”。就像其失败的对华关税政策一样，美国的供应链外包“小算盘”也注定是“损人不利己”。

“外包”新概念满天飞

2008年金融危机以后，美国政府开始有意纠偏其经济体系长期存在的“脱实向虚”问题，逐渐将重振制造业、回归实体经济作为经济政策的第一要务。由于美国制造业长时间以来已与中国形成了“你中有我，我中有你”的紧密离岸协作关系，美政府便打起了供应链的“歪主意”，频繁在“外包”这一供应链领域专业术语上做起文章，企图借此推动全球供应链格局重构，满足其重振国内制造业的私利。

奥巴马政府“首开风气之先”，上任伊始便祭出了美国“再工业化”大旗，随后陆续出台或启动了《重振美国制造业框架》、《美国制造业促进法案》、“国家先进制造项目办公室”等一系列辅助举措。在实现路径方面，美国从一开始就把吸引美企从中国等地“回流”这一损人利己的办法视为主要抓手。通过制定税收优惠政策，奥巴马鼓励美企用“内包”取代原有的“外包”，将投资和就业转移回美本土。当时，支持制造业“回流”已基本在美政学界形成共识，比如科尔尼咨询公司就于2011年创造出其著名的年度“回流指数报告”。

到了特朗普时期，美“外包”政策在变得更加激进的同时也在向着多元化方向发展。一方面，特朗普政府的促“回流”举措比起前任来要“生猛”许多。如果说奥巴马任内多少还是按经济规律来吸引企业回归，那么特朗普的“回流”就多少带点强制色彩了。其中，对中国施加的巨额关税可以被视为威逼在华美企“回流”的最荒唐举措。此外，美还拿出大量资金为企业回归费用“报销”，可谓是心机用尽。另一方面，“近岸外包”概念兴起。在“回流”本土的效果尚未明朗之时，新一轮的概念炒作却已开始。2019年，科尔尼公司的“回流指数报告”首次推出“近岸离岸贸易比”，跟踪美进口向近岸国家墨西哥的转移情况。2020年，特朗普签署“美墨加协定”，从贸易机制层面对“近岸外包”予以推动。除了墨西哥外，美智库还建议美将大加勒比地区也纳入“近岸”范围。

拜登政府对“外包”概念的新贡献则是将其与联盟政策结合起来。在上台伊始发布的《美国供应链行政令》和《过渡时期国家安全战略指南》中，拜登都强调了要与共享共同价值观的盟友和伙伴加强供应链合作的愿望。在去年发布的《美国供应链百日审查报告》中，拜登明确表态支持“盟友外包”，并提出了相关执行策略。与此同时，美财长、商务部长还在多个场合提出“朋友外包”概念，与“盟友外包”形成同义呼应。美近期力推的“美欧贸易与技术委员会”和“印太经济框架”等举措显然就是想在实践层面对上述概念予以推动。

层出不穷的“外包”叙事显然搞得美国人自己也有点晕。科尔尼公司去年发布了一个令人云里雾里的“恰当外包”概念，强调企业在做外包决策时应将更全面、复杂的因素考虑进来，不能陷入“回流”和“离岸”的二元论里。但至于哪里才算是最恰当的外包地点，报告并没有给出明确答案，恐怕美国自己也没搞清楚。

实际进展缓慢

美国一些人向来“大忽悠”的行事风格在供应链外包上也充分显露出来。随着时间推移，其精心设计的“外包”新架构开始逐渐层层垮塌。

首先，供应链“回流”美本土已被证明是一厢情愿。多年来，美“再工业化”陷入停滞，其制造业增加值及就业情况并未有明显改善。英国经济学人智库甚至已明确指出，未来几年内北美不会出现大规模供应链回流。近期，取消对华关税的呼声高涨，更是直接宣告了“回流”计划的破产。几年下来，巨额关税非但没有促成美企回归、重振美制造业，反倒是扭曲了全球供应链，并最终导致40年一遇的通货膨胀降临到美国消费者头上。美财长等高官近日直斥加征关税行为“不具有战略性”，显然这一评价对于“回流”政策来说也同样适用。

其次，“近岸外包”效果不彰。尤其是美高度重视的“旗舰项目”美墨制造业合作实际进展缓慢。一方面，美墨制成品贸易额不增反降。疫情暴发后，主要受两国汽车制造产业链断裂影响，墨出口受重创。2020年，墨对美制成品出口额同比下滑10%，在美制成品进口中所占份额下降0.7%。另一方面，美企赴墨投资兴趣不如预期。许多公司发现墨西哥能力有限，有些设备或零部件无法在那里生产，如塑料制品的昂贵模具，不得不从亚洲获取。福特、通用、克莱斯勒等车企的赴墨投资计划颇不顺利。

最后拜登政府正力推的“盟友外包”和“朋友外包”，则是推出未久即已饱受质疑。面对不含关税豁免、市场准入安排，但又要强迫各国接受美国所谓的高标准“印太经济框架”这一“怪胎”，亚太国家观望态度明显。新加坡总理李显龙甚至直接对该框架背后美国的“回流”和“朋友外包”动机提出警告，强调“这样的举动切断了地区经济增长与合作的途径，加大了国与国之间的分歧，可能引发大家都不希望看到的冲突”。马来西亚前总理马哈蒂尔更是直言不讳批评“印太经济框架”就是“美国用来孤立中国的政治集团”，直接戳穿了美国虚伪的掩饰。

“中国制造”势不可挡

除了自身进展缓慢外，美供应链战略的“去中国化”初衷也丝毫没有实现。相反，中国在全球供应链体系中的地位反而越来越稳固了。

从全球贸易结构来看，中国与世界的联系比以往任何时候都更加紧密。中国已连续5年保持世界货物贸易第一大国的地位。在供给端，中国“世界工厂”地位愈加稳固。2020年，中国在全球货物出口中的份额达到14.7%，创下1978年有记录以来所有国家的最高水平。在需求端，中国持续发力打造“世界市场”。以奢侈品贸易为例，2021年，中国在全球奢侈品市场中的份额超过20%。中国政府推行的支持免税贸易的政策更是可能令奢侈品在华销量在2025年前增加3倍。刚刚生效的《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）无疑又将进一步巩固中国及东亚在全球供应链中的位置。

从企业投资层面来看，外商对中国的信心和忠诚度不降反升。2021年，中国吸收外资首次突破1万亿人民币。今年前4个月，中国实际使用外资规模又同比增长26.1%。不少富有远见的跨国企业不仅没有离开中国，反而选择在华扩大业务。比如特斯拉上海工厂即将扩产，未来有望成为特斯拉全球最大汽车出口枢纽；宝马集团今年将在南京建立创新和数字化中心，其在华晨宝马的股权比也将由50%提升至75%；SK海力士的30GWh（吉瓦时）动力电池项目今年将在盐城开工。

在外企看来，持续在华投资兴业是因为中国具有以下几方面绝对优势：一是拥有全球最完善的供应链生态系统。中国是全世界唯一拥有联合国产业分类中所列全部工业门类的国家，220多种工业产品产量居世界第一。一流的基础设施和营商环境也为企业节约了大量成本。二是创新驱动下的产业升级成效显著。中国在先进制造业上已形成新的比较优势。在芯片领域，中国的制造能力近来大幅提升。中国海关数据显示，今年第一季度，中国集成电路进口数量同比减少9.6%，与2021年同期33.6%的增幅相比大幅回落。在电动汽车电池领域，仅宁德时代一家就达到全球市场份额的35%。三是巨大的消费潜力。目前中国在全球纯电动汽车市场中的份额占比甚至已高达61%。

但即便如此，只要中美博弈一天不结束，拜登及后续的美国政府就肯定还会继续建构、炒作其“外包宇宙”，拿供应链说事。然而，全球产业链供应链的形成与发展，是全球化发展浪潮中，市场规律与企业选择共同作用的结果，是经济规律的体现，某些国家人为地企图以政治力量强行改变经济规律，是不现实的，并不能解决本国经济面临的问题，更会损害全球经济发展。

衷心奉劝美国一句：与其“恰当外包”，不如就老老实实地“正常外包”。尊重客观经济规律，才是最恰当的外包。

（步少华，中国国际问题研究院拉美和加勒比研究所副所长，原文《光明日报》6月8日）