中国税务报：美国一门心思推动全球最低税

美国一门心思推动全球最低税

2021年06月09日 中国税务报 版次：06 作者：姚丽 励贺林

美国推行全球最低税，不只是为了结束各国公司所得税逐底竞争，更是为了实现本国增税目标，确保税制国际竞争力。为此，美国展开全球游说攻势，同时作出让步。6月5日，美国终于看到了想要的结果——G7财长和央行行长会议就至少15%税率的全球最低税达成共识。

6月5日，在英国伦敦召开的七国集团（G7）财长和央行行长会议发表公告，公开承诺支持全球最低税规则，最低税税率至少为15%，该税率由美国早前提出。

4月7日，美国财政部公布《美国制造税收计划》，提出改造美国现行的全球无形资产低税收入（GILTI），并对支柱二方案的全球反税基侵蚀规则（GloBE）提出新建议，形成美国版全球最低税，将最低税税率设定为21%，通过支柱二方案推向全球，成为全球通用规则。对此，各国站在各自的立场上，有的表示欢迎，也有的表示担心，甚至反对。为推动国际税收体系改革谈判，5月20日，美国财政部又主动提议全球最低税税率不应低于15%。

试图“鱼与熊掌兼得”，美国计划改造全球最低税

在国际税收改革问题上，美国拜登政府采取了与特朗普政府完全不同的路线，不仅不“退群”，而且积极主动地发声。这其中既有民主党经济路线和执政风格不同于共和党的原因，也有新一届政府急于推动经济复苏的客观需要。拜登政府“百日新政”期间，陆续推出了《美国就业计划》《美国家庭计划》等一系列“大把花钱”的经济复苏计划。为此，拜登政府又提出了雄心勃勃的《美国制造税收计划》用来“筹钱”。《美国制造税收计划》不同于往届政府推进的改革，需要国际税收的支持才可以稳定实施。由此，美国提出了改革国际税收体系的新建议——美国版全球最低税。

拜登政府提出以美国GILTI为基础，借助税基侵蚀和利润转移（BEPS）包容性框架下正在谈判的支柱二方案，在全球范围内推行全球最低税。美国财政部长耶伦给出了一个看似极具说服力的理由：必须结束近30年来全球范围内公司所得税竞相逐底的局面，这也是支柱二的目标。

然而，美国推行全球最低税的目的不像耶伦说的这么“简单”。

美国经济复苏计划需要强大的财力支撑。《美国制造税收计划》预计在未来15年内筹集超过2万亿美元的资金，并期望在之后的年份减少财政赤字。其中一项关键内容就是将公司所得税联邦标准税率从目前的21%提高至28%（也有消息称，拜登政府有可能接受25%的税率），如再考虑地方税率，美国公司所得税综合税率将达到32.34%（注：按照28%税率计算），有可能再次成为经济合作与发展组织（OECD）成员国中税率最高的国家，将大大影响美国税制国际竞争力。

为了确保美国税制国际竞争力，同时提高税率实现增税目标，拜登政府提出将全球最低税税率设定为21%，成为全球通用规则。简言之，美国试图“鱼与熊掌兼得”。

以退为进，美国对“双支柱”方案有通盘考虑

为了推动全球最低税有实质性进展，美国采取了较灵活的策略，甚至在通盘考虑后作出了一些让步。

美国版全球最低税提出后，受到一些国家欢迎，但也有国家对21%的最低税税率表示担心，甚至反对。对此，美国从最初信誓旦旦地坚持21%这一税率，到后来态度逐渐软化。5月20日，美国财政部在官网发布通告，主动说明美国与BEPS包容性框架决策领导小组的谈判进展情况，其中明确提到，作为最优先议题，美国向领导小组提议全球最低税税率不应低于15%，并强调了15%是“不能再低了的最低限度”。

美国对支柱一方案的新建议也更加务实。耶伦在今年2月的二十国集团（G20）财长和央行行长会议上表态，撤回之前就支柱一方案提出的“安全港”条款。“安全港”条款由特朗普政府提出，即允许美国公司在支柱一方案和现行国际税收规则之间任意选择。如果该条款被通过，将使支柱一方案的效力大打折扣，因而受到欧盟和OECD主要国家的反对。

美国撤回“安全港”条款之举为支柱一方案继续谈判排除了重要障碍，有利于“双支柱”方案尽快达成国际共识，从而借助支柱二方案将美国版全球最低税推向世界，形成有利于美国的国际税收秩序。耶伦在给G20财长的公开信中表示，“现在是做大事的时候了”，全球最低税就是“大事”之一。由此看，此次美国税制改革“内外兼修”，美国版全球最低税就是由美国主导的“一盘大棋”。

“纵横捭阖”，美国全球游说收获颇丰

为了将美国版全球最低税推向世界，美国展开了全球游说攻势。美国财政部为全球最低税描画了美好未来：保证更公平的跨国公司税收竞争环境，全球经济将更加鼓励创新、繁荣发展，同时让中产阶级和劳动人民享受更公平的待遇。

英国、德国、荷兰、意大利等国对美国版全球最低税表示欢迎。OECD税收政策与管理中心主任帕斯卡·圣塔曼指出，美国版全球最低税可以使其他国家有机会获得更多的税收，也有利于BEPS包容性框架下的谈判工作朝着有益的方向前进。4月29日，欧洲议会以549票同意、70票反对、75票弃权通过了“为数字时代建设更加公平和简单的税制体系”这项决议，提出“企业在欧洲：所得税框架”工作方案，并明确表示欢迎美国版全球最低税，实际上，欧盟正在抓紧制定欧盟市场的统一公司所得税规则。

美国也听到了不同的声音。爱尔兰财政部长帕斯多诺霍在5月25日公开表示反对美国版全球最低税，包括15%的最低税税率 ，因为爱尔兰没有将目前12.5%的公司所得税税率提高的打算。他还指出，推行美国版全球最低税，只有一些大型经济体可以从中获益，而忽略了像爱尔兰这样依赖低税率维持竞争力的小型经济体的利益。其他低税率国家，如匈牙利、瑞士、新加坡等国，也纷纷表达了担心。

表面上是对税率高低的争议，实质上是国家税收利益的博弈，无论支柱二方案，还是美国版全球最低税，其实施都会使相关国家让渡一定的税收主权，并且需要建立具有强制约束力的多边机制来执行相应的国际税收规则。国际税制体系将由目前的双边协调逐步迈向未来的多边治理，美国当然希望主导这一变革，并在其中发挥领导作用。

本次获得G7强有力的支持，将大大增加美国主导推行全球最低税的信心，也为耶伦的国际舞台表现加分不少。耶伦就该事项特别发表声明，指出“G7财长作出的承诺是重要的、前所未有的，为实现至少15%的全球最低税提供了巨大的动力”，英国财政大臣苏纳克也将该协议形容为“历史性的”。

从G7财长和央行行长公告中仍可以看到美国让步的痕迹。比如公告明确指出G7财长同意“双支柱”方案协同推进的重要性，言外之意是不能只顾支柱二而偏废支柱一，这一点也是德国、法国作为数字企业的重要市场国而特别坚持的。

本次G7会议期待在7月举办的G20财长和央行行长会议上，就“双支柱”方案达成全面协议。

（作者单位：天津理工大学管理学院，天津商业大学会计学院）