美国要推动的“印太经济框架”是什么

今天起，美国总统拜登将开启就职以来首次亚洲之行，并准备在访日期间推出“印太经济框架”（IPEF）。自美国去年首次提出IPEF以来，这个被华盛顿称为“独立于中国的安排”就因其浓重的大国竞争色彩而引起全球关注。这究竟是个怎样的框架？地区国家如何看待它的前景？

给了枪还得给黄油

去年10月，拜登以视频方式出席东亚峰会时首次提出IPEF构想。此后，美国多位高官利用各种场合造势。据《金融时报》消息，下周一拜登将通过2页纸的声明正式推出该框架。虽然具体细节不详，但外界已勾勒出IPEF的大致轮廓：

第一，从目标看，IPEF的实质是“印太战略”在经济领域的延伸，旨在补足“印太战略”缺乏经济支撑的短板，针对中国意味强烈。美国商务部长雷蒙多曾明确表示，IPEF包括协调出口管制，以限制向中国出口“敏感产品”。美国贸易代表戴琪则公开宣称，该框架是“独立于中国的安排”。

《金融时报》指出，美国游离于亚太几个主要自贸架构之外，而中国则在该地区迅速增强实力和贸易存在。批评人士指责华盛顿“只给枪不给黄油”，现在美国希望有所改观。

第二，从内容看，IPEF包含四大支柱：公平和有弹性的贸易；供应链弹性；清洁能源、脱碳和基础设施建设；税收和反腐败。彭博社19日称，美国商务部高级谈判代表袁晓楹、美国贸易代表办公室东南亚和太平洋地区助理道恩·沙克尔福德将分别牵头谈判。

有分析认为，上述四大支柱中，在新经济等高精尖领域构筑一个封闭、对抗性的供应链体系，寻找中国以外的供应链替代方，将成为“印太经济框架”的重中之重。

第三，从形式看，IPEF与传统的自贸协定有着显著区别，它被设定为商议经济议题的平台，重在制定一系列贸易规则。它将由覆盖不同议题的多个模块组成，参与国无需加入所有模块，但必须同意所加入模块的所有条件。

舆论认为，传统的自贸协定引发美国民众关于就业丧失、财富外流的担忧，也与拜登政府“中产阶级外交”基调不符。美国更希望建立一个由自己主导的、单向的贸易安排，而非双向让渡市场、减免关税的自贸协定。

第四，从流程看，IPEF不需要国会批准，拜登政府通过行政令即可推动，但不排除拜登在国会寻求一项支持IPEF的两党决议。美国政府计划，拜登下周发表相关声明后，尽快就IPEF举行部长级会谈。然后在7月举行进一步谈判，以期在18个月内为框架奠定基础。

第五，从参与方看，IPEF启动之初，与美国签署初步协议的可能包括日本、韩国、澳大利亚、新西兰、菲律宾。此外，泰国17日批准声明也将参加谈判。与此同时，东南亚主要经济体印尼、南亚大国印度等国则对参与IPEF持保留意见。

有分析认为，考虑到推进数字经济、技术标准、供应链弹性是IPEF的着力点，美国或将更多倚重双边渠道，瞄准新加坡等东南亚新经济业态相对成熟的国家，通过“一国一策”来进行双边磋商并形成经济合作协议。例如，美国目前已与马来西亚等国在半导体等制造业供应链领域形成协议。

翻花样搞“小圈子”

美国给IPEF贴上的标签是“适应21世纪要求的多边伙伴关系”。只不过，这个“伙伴”是有严格限定的——美方已在多边场合宣称，将依据是否“支持美国价值观和规则”决定邀请名单。这种翻着花样搞“小圈子”、搞封闭排他“俱乐部”的做法引起地区国家警惕。

以韩日为例，尽管两国已表示将加入“印太经济框架”，但国内依旧发出担忧之声。韩国东亚研究所所长禹守根表示，“冷战思维”早已过时，但仍有个别国家固守这一思维，企图煽动对立对抗、制造冲突争端。美国声称IPEF具有包容性和灵活性，但在实际操作中却排除特定国家，此举暴露出美国的虚伪。

东京大学社会科学研究所教授丸川知雄认为，若“印太经济框架”是为了限制与中国的贸易，那这一框架将不会给其成员带来任何经济利益，而只会限制贸易。

而对广大东盟国家而言，除了不愿在中美博弈中选边站队、担心东盟中心地位受冲击之外，它们普遍认为IPEF中美国要求提得多，激励措施少，尤其在市场准入、税费优惠等方面缺乏实质内容。此外，鉴于东南亚地区经济体的多样性和政治限制，拜登政府一味强调高标准，可能使框架覆盖范围受到限制。

新加坡尤索夫伊萨东南亚研究院高级研究员贾扬·梅农告诉《日经新闻》，IPEF要求成员国遵守有约束力的贸易规则，采用严格的劳工、环境和其他标准，而不接受任何回报——比如改善对美国的市场准入，这是东盟发展中国家望而却步的主要原因。

华盛顿智库战略与国际问题研究中心评估报告认为，作为IPEF优先事项的数字经济，似乎仅仅是日本、新加坡等几个国家感兴趣的话题，一些数字经济不发达的经济体对此不感冒。无论是脱碳、税收还是反腐，美国在这些领域提出的要求都可能超出或违背合作伙伴的现行政策，将迫使其在国内做出艰难的政治决定。

地区国家的另一个担忧在于，IPEF的可持续性有多强。一方面，在美国面临中期选举、供应链混乱、通胀加剧的情况下，拜登能否将足够的政治资本分配给IPEF是个问题，而他下台后IPEF的存续也是未知之数。另一方面，不少亚太地区国家未来两年内将举行大选，可能改变与美国政府的接触方式。这些都令IPEF的前景充满变数。

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栏目主编：杨立群 文字编辑：杨立群 题图来源：视觉中国 图片编辑：邵竞

来源：作者：张全