美国、新加坡的博彩公共政策对澳门的启发

博彩一直是一个备受争议的行业，对于博彩的优劣得失，社会一直存在两种不同的声音，支持者和反对者各有理由，至今争论不休。所以，对任何国家的博彩而言，博彩公共政策对博彩行业起着至关重要的作用，它是整个行业发展的风向标。

博彩业发达的美国、后起博彩业的新加坡究竟有着怎样的博彩公共政策？以博彩为主要产业的澳门，其博彩公共政策又是怎样的？它们之间有着什么相同和不同之处？澳门博彩公共政策是否需要改进？

一、美国内华达州博彩公共政策

美国内华达州将博彩业定位为对其经济及居民的总体福利至关重要，从实用主义出发，从当地的经济发展出发，没有从道德伦理价值上对博彩进行好坏的评价。但也没有完全忽略博彩带来的负面影响，只是权衡之后，发现博彩对当地经济的发展起着更加积极的作用，于是把发展博彩作为经济发展的首要目标，但同时也采取了“正直性审查”为核心的监管制度，以监督当地博彩业的发展。

美国内华达州，对于博彩，一直也是存在两种对立的哲学观点。一种是赌博对道德和社会的破坏，应当制止；另一种是通过许可和征税手段，可以使赌博成为有用和有益的活动。

直到1931年内华达州将博彩合法化，主要是因为：第一，当时美国陷入全国性的经济危机，内华达急需强有力的措施刺激经济；第二，之前将赌博列为非法，但并未杜绝赌博，反倒催生了一个的市庞大的地下赌博产业。也正是这决定，让内华达在20世纪后50年，成为美国发展最快的州之一。随着美国越来越多的州将赌博合法化，这为内华达州的博彩业提供一个宽松的道德氛围，从而促使内华达州将博彩业对其经济及其居民的总体福利至关重要的目标越来越明确和坚定不移，对于博彩企业的数量、规模、经营地点等均不设限制。

二、美国新泽西州的博彩公共政策

美国新泽西州博彩公共政策是把博彩看成旅游招待业的一个组成部分，是复兴当地经济的工具而非目的，所以，虽然对赌博实现了合法化，但一直对博彩业也施加相当大的限制，例如对赌场数量的限制等。

也由于新泽西的这种博彩公共政策，导致该州的非博彩业发展不如内华达州的非博彩业的发展。

三、新加坡的博彩公共政策

新加坡政府长期以来一直将综合度假村的引入，视为该国吸引国际游客的一种工具，而非将新加坡打造成博彩目的地。同时也建立一套严格的监管制度，并对本地居民进入赌场征收税收，以减少当地居民参与赌博。

在东南亚，新加坡给人的观感是一个“道德国家”“花园城市”，赌博行为一直被严厉禁止。李光耀当年说过：“新加坡要开赌场，除非跨过我的尸体”，当时的新加坡确实是东南亚的一股清流，和黄赌毒泛滥的菲律宾形成鲜明的对比。
但是1998年亚洲金融危机之后，新加坡经济严重下滑。当李显龙继位后，把利益放在第一位，开始开放赌场和发展博彩业。但是对赌牌和赌场数量都是有严格的限制。

新加坡的博彩业为经济发展起着重要作用，同时，也对旅游业起着促进作用，新加坡实现了通过博彩带动旅游业，促进当地经济发展的目的。

四、澳门博彩公共政策

2002年政府施政报告中首次将博彩旅游业定位为澳门经济的龙头；2007年的施政报告中，博彩业只是澳门综合旅游的一个组成部分，澳门并非朝着单纯的博彩中心方向发展；2010年施政报告中没有对博彩业给出新定位，但强调控制博彩业规模，大力推动经济的多元化发展。

由此可见，澳门的博彩业地位不断下降，从原来的龙头行业到旅游的一个组成部分，再到控制规模，推动多元发展。这个变化，刚开始有点像美国的华内达，把博彩视为当地发展经济的重中之重，但是随着不断发展，又有点像美国新泽西的博彩，定位为旅游业的一个组成部分，接着又有点像新加坡的博彩，要带动其他产业的发展，实现多元发展。

五、澳门博彩公共政策需要怎样的改革？

博彩业至今是澳门的支柱产业，也对澳门的经济和居民的总体福利至关重要，但为什么政府对博彩的定位却一直在改变，换句话说，地位一直在下降，这究竟为什么？怎样的博彩公共政策才能让澳门的博彩业持续发展？以下将从三方面进行分析：

（一） 博彩业之定位

从过往澳门的博彩业定位来看，不难看出澳门政府站在澳门的角度出发。建议从今往后，澳门博彩业的定位要结合中央，结合内地的发展考虑澳门博彩业的定位，特别要从“一国两制”的框架下进行思考与定位。

回归后的澳门，在“一国两制”的方针下，《澳门基本法》第118条的支持下，特别是2002年的赌牌开放，让澳门的博彩业突飞猛进，给澳门的经济划下重要的一笔。但是随着2020年年初，新冠病毒的影响，让澳门的博彩业备受巨创，创下历史低迷记录。这背后的原因，和澳门的博彩公共政策密不可分，因为澳门博彩公共政策一直站在自身发展的角度出发，完全依赖中央政策的倾斜与内地市场，所以中央对澳门的通关政策对澳门博彩的发展起着致命性的作用，换句话说，澳门博彩业的发展成败都在于中央对澳门的通关政策上。

澳门作为中国的一个特别行政区，它的一切发展与内地的发展一脉相承。所以澳门在制定博彩公共政策时，不能只顾自身发展，忘记内地的发展。在对博彩业进行定位的同时，也要考虑澳门博彩业对内地经济的促进作用，只有让澳门与内地的经济共同发展，澳门的博彩业才能持续发展。

毕竟澳门博彩业的蓬勃发展，确实给本地居民带来良好的福利，但是对于内地居民而言，丝毫感受不到博彩业的福利，反倒增加厌恶感。普遍认为，澳门就是内地的收割机、资金外流地及官员腐败金的洗白地。由此可见，澳门单方面的发展定位，势必引起内地的质疑，所以澳门博彩公共政策制定时，要多从“走进来”转为“走出去”，实现与内地达成双赢的局面。

美国任何一个州订立博彩公共政策时，也不能不考虑联邦政府的因素，只有得到联邦政府的认可下，才能持续发展。澳门在“一国两制”下，更加不能不考虑国家的发展，特别澳门地小、资源少、依赖高。

（二） 批给制度

澳门对赌牌的批给年限最长为25年，是全世界批给年限最长的地区。年限长，有利于博彩业的稳定发展，但同时也降低了政府对博彩的主动权。澳门也是世界唯一只限赌牌量而不限赌场数目的地区，这样的制度下，促使很多“卫星赌场”的产生。“卫星赌场”的存在，不仅冲击了澳门博彩由政府批给的理念，也构成了监管隐患，有损公众对博彩业的信心。

例如，新加坡法律明确规定，新加坡只允许发出两个赌牌，且一个赌牌仅适用于一间赌场。美国印第安纳州将赌牌限定为11个，一个赌牌允许开设两家赌场。伊利诺伊州将赌牌限制为10个，一个赌牌允许开设两个水上赌场。

由此可见，往后澳门的赌场数量是否需要限制，将是博彩公共政策制定的一个思考方向。

（三） 税制问题

回归后澳门政府制定的《娱乐场幸运博彩经营法律制度》（第16/2001号法律）规定，博彩公司每年需要拨出不超过其博彩经营毛收入2%之款项予一个以促进、发展或研究文化、社会、经济、教育、科学、学术及慈善活动为宗旨之公共基金会。

该基金会主要通过对澳门社会社团的拨款，但社会对基金会对社团的拨款持怀疑态度，认为不够透明，社团发挥的成效不够显著。也有社会人士建议，基金会需要把更多的资金拨向社保和教育。

对此，本人表示支持。理由是：回归前，葡萄牙政府不管澳门居民的民生问题及教育问题，澳门社团发挥在这些方面，恰恰弥补了葡萄牙政府的缺失与不足，但是回归后，澳门政府完全是从澳门居民的切身利益出发，而此时的社团的作用是否和回归前一样重要？这个问题值得深思与讨论。特别社团代表的是某一些群体的利益，而政府代表的是全体居民的利益。由此可见，基金会从博企收到的资金，该如何分配和使用就显得尤为重要。同时，收到的资金，是由政府统一集中管理和分配，还是由各个社团分散处理，两者之间的成效，有待商榷。

社保是关系到每一位居民的切身利益，有助于社会的繁荣稳定；而教育是根本，人才的培养是澳门多元发展的必要条件。教育具有长期性和持续性，唯有长期投资教育，才能有效促进当地经济的发展。俗话说：十年树木百年树人！政府制定公共政策的时候，不能只看澳门的GDP，也要关注到教育的重要性。

总而言之，澳门博彩业从鼎盛时期到现在的低谷期，加上周边国家陆续开放赌权的威胁，澳门博彩业的持续发展，需要做一个全面、深度的思考。于是，澳门博彩公共政策的制定显得尤为重要。