「美国研究」刘胜湘 张鹏 高瀚：特朗普政府国家安全战略的不确定性论析

刘胜湘 张鹏 高瀚：特朗普政府国家安全战略的不确定性论析

作者：刘胜湘，上海外国语大学中东研究所教授，博士生导师；张鹏，上海外国语大学中东研究所博士后，南京理工大学副教授；高瀚，上海外国语大学中东研究所博士研究生

来源：《东北亚论坛》2020年第5期：3-19页；吉林大学东北亚论坛

微信平台编辑：周悦

［摘要］2017年1月特朗普执政以来，其政府国家安全战略已总体确定。其执政三年多来，美国和世界正承受着“特朗普主义”冲击波。由于美国在世界上的特殊地位和影响，特朗普的一举一动都牵动着世界的神经。特朗普的零政治经验、内阁成员的频繁更迭、战略安全思维的博弈竞争性以及民主党对特朗普施加的违法调查压力等，导致特朗普政府国家安全战略表现出很大的不确定性。这将损害美国的声誉和削弱其软实力，影响其国家安全战略的执行力，并破坏现有国际规则和国际关系的稳定。今后美国国家安全战略的推进还将受到国内外两大因素的影响和制约，不确定性还将持续存在。特朗普时期美国成为世界动荡之源，已从国际秩序和国际规则的建设者和维护者变成国际秩序的破坏者，特朗普或许成为美国和西方主导的世界秩序的终结者，中国对此应该有充分的应对准备。

［关键词］特朗普政府；美国；国家安全战略；不确定性；动因；影响；应对之策

［基金项目］国家社科基金重点项目的阶段性成果（17AGJ004）

特朗普执政后先后出台了《美国国家安全战略》《美国国防战略》《核态势评估》《反恐战略》和《情报战略》等报告，其国家安全战略已总体确定。国内学界对其政府推进国家安全战略的能力褒贬不一。有人持肯定评价，认为其核心决策圈基本上维持着相对均衡，短期政策会有反复，长期政策方向将具有一定的稳定性。［1］特朗普“虽然看起来有些不靠谱，但仔细想想，又都是在美国政治的大框架、主要方向上推进的”，他的一些惊人做法是其“精心筹划的结果”。［2］有人则持否定性评价，认为“特朗普主导的美国外交对世界的影响在绝大多数领域和问题上是消极的、负面的、有害的、危险的”。［3］折中论处于两者之间，认为正负相抵，其执政“并非全然负面”，但的确存在“不佳表现”。［4］在国外，学界总体相对冷静，但也不乏著名学者的媒体式抨击文章，如约瑟夫·奈认为，特朗普不断重复谎言损害了美国的信任机制；［5］萨克斯认为，全球和平的最大威胁是特朗普政府。［6］而美国主流媒体基本是负面的否定性评价，甚至出现了特朗普与美国主流媒体长期的敌对状态。《纽约时报》指出特朗普“谎话连篇”，其有关“伊斯兰国”“也门战争”“伊朗核协议的反应”和“贸易赤字”的描述全错了。［7］美联社则批评其制造了国际社会的“分裂形势”和多边主义与单边主义的对立。［8］总体看，特朗普政府的执政经验与能力明显不足，其本人不是能熟练处理国家安全事务的政治家。本文试图分析特朗普执政三年多以来其政府国家安全战略的不确定性及其产生的原因和影响，以及其国家安全战略的前景，并提出中国的应对之策。

一、特朗普政府国家安全战略不确定性的表现

国家安全战略的不确定性是指国家安全战略的重点、意图和变化趋势难以把握和预测，在外交政策行为上表现为非理性、突发性和随意性。特朗普上台之初曾明确表示过有意建立一个让人无从预测的政府决策，其国家安全战略也因此表现出很大的不确定性，主要表现在国家安全战略的重点和意图不够明确、国家安全战略决策充满非理性和突发性因素，以及发动战略威胁的随意性等方面。

（一）国家安全战略的重点和意图不够明确

特朗普政府出台的一系列战略报告文件突显了其国家安全战略重点和意图不够明确的一面。从战略重点来看，2017年《美国国家安全战略》报告提出的四大支柱明确了美国四个至关重要的国家战略安全利益，即保护美国国土、人民及其生活方式；促进美国的繁荣；重建军队使其保持优势，通过实力维护和平；提升美国的影响力。该报告提出所谓的三个层次“战略安全威胁”，即“中国和俄罗斯挑战美国的力量、影响和利益，试图削弱美国的安全和繁荣”；“朝鲜和伊朗独裁政权决心破坏地区稳定，威胁美国及其盟友”；“跨国威胁的群体，正在积极试图伤害美国人”。然而从报告所确定的战略优先行动来看，特朗普政府国家安全战略的重点并不明确，暗含很大的不确定性。报告提出的四大支柱和地区战略五大项中共有117项战略优先行动，其中“支柱一”30项，“支柱二”23项，“支柱三”31项，“支柱四”15项，地区战略18项。［9］战略优先行动太多等于没有优先行动。2019年《美国情报战略》报告也声称要支持国家安全优先事项，美国所有情报中心活动必须符合国家安全优先事项。［10］但如果优先事项太多，情报机构也不清楚应该优先执行哪一项。其根本问题在于其政府国家安全战略缺乏战略实施的优先次序。

从战略意图来看，2018年美国《国防战略》报告表示其要继续“确保对维护自由开放的国际秩序有利的力量平衡”，［11］而其陆续退出国际组织和协议的实际行动则显示特朗普政府正在破坏美国领导建立的自由开放秩序。2018年《核态势评估》试图谋求继续维持美国核优势，［12］然而特朗普政府却对外宣布退出《中导条约》，还威胁退出《新削减战略武器条约》，与此同时又谋求与俄罗斯进行谈判，甚至计划与中国进行谈判，这是针对核力量强大的俄罗斯还是针对核力量一般的中国？其意图也不是很清晰。2018年美国《反恐战略国别报告》将朝鲜与伊朗、苏丹和叙利亚并列为支持恐怖主义国家，其主要意图是打击恐怖主义还是打击朝鲜、伊朗、苏丹和叙利亚也不是完全明确。［13］

从推进国家安全战略的具体措施来看，其政府也没有理清美国国家安全战略的重点、本质和优先行动顺序。其在三年多的执政过程中采取了一系列重大举动，包括签署“禁穆令”、轰炸叙利亚、不断发动贸易威胁、推进“修墙”、退出一系列国际条约和组织、威慑朝鲜和伊朗、搬迁驻以使馆、撤军叙利亚等，似乎是“事不惊人不罢休”。但当前的美国政府没有真正的优先行动方案，其行动可以说是“乱枪扫射”“四面树敌”，而且其战略优先行动不断变化。

（二）国家安全战略决策充满非理性和突发性因素

特朗普上台后一系列国家安全战略决策并不是深思熟虑的结果，不是完全依据美国国家利益决定，这也是其国家安全战略决策引起很大争议的主要原因。其上台后不断制造矛盾和事端，连续引起国内外的“轰动效应”，做出了一系列具有突然性的非理性决策。如上台初期就急于对外宣布激进式的“禁穆令”，很明显这个禁令并不是政客们认真思考的结果，而是以特朗普为代表的右翼民粹主义仇视穆斯林群体的一种愤怒情绪的发泄，“禁穆令”引起美国内外很大的反对声也理所当然。［14］特朗普还制造了一系列非理性和突然性的对外贸易威胁。2017年，特朗普政府不断威胁加拿大和墨西哥，要废除已经执行二十余年的北美自由贸易协定（NAFTA）。［15］在贸易威胁没有奏效后又威胁对进口钢铝征收高额关税。这一鲁莽决定在美国内外受到广泛反对。［16］不仅如此，还多次对中国进行不断加码的关税威胁，并多次警告德国和日本。关税威胁决策虽然受到了像美国贸易代表莱特希泽、美国国家贸易委员会主席纳瓦罗等保护主义者的支持和推动，但来自美国国会、精英、商界的批评声不断，认为这会造成对国际贸易规则的无视，引发世界经济的动荡，也会伤害美国经济。

2017年12月6日，特朗普突然宣布承认耶路撒冷为以色列首都，美国将启动驻以色列大使馆从特拉维夫搬迁至耶路撒冷的进程。这一举措使以色列和巴勒斯坦抗议者的流血冲突至今没有停息。2018年4月6日，司法部长塞申斯宣布了一项非法入境美国的“零容忍”政策，导致众多家庭骨肉分离，后在国内外的反对声中被迫停止。5月8日，特朗普又对外宣布美国退出伊朗核协议，引起协议其他各方的坚决反对。实际上，搬迁驻以色列使馆和退出伊朗核协议，这种激化矛盾的做法很难说对维护美国的利益有积极作用。10月20日，特朗普声称美国将退出《中导条约》。2019年2月1日，美国正式宣布启动退出《中导条约》程序。2018年12月19日，特朗普突然在推特上又宣布美国将从叙利亚撤军的决定，并在突访伊拉克空军基地时再次重申撤军决定。［17］2018年，特朗普还多次提议并讨论退出北约的可能性，迫使美国众议院于2019年1月18日快速通过美国支持北约的法案。［18］2020年5月22日，特朗普又宣布退出《开放天空条约》。

这些非常规动作引起国内外的普遍质疑。由于特朗普是非建制派代表人物，缺乏一个领导人应具备的安全决策知识和决策技能，加之个性使然，他只喜欢使用迎合其胃口的那些人，不论其是否有政治经验和决策能力，只要忠诚即可，这也造成白宫决策核心小圈子安全决策知识和决策技能的匮乏，其政府战略决策的非理性行为也在所难免。

（三）发动战略威胁有很强的随意性

特朗普上台之后在经济上和军事上不断发动战略威胁，并随意增加威胁强度。在提升产业和加强贸易措施方面，特朗普政府随意性地发起一系列对外贸易威胁。其上台伊始的第一个行政命令即是退出“跨太平洋伙伴关系协定”（TPP），并寻求与盟友间重新签订双边自由贸易协定。2018年3月1日，特朗普政府宣布对进口钢铁和铝分别征收25%和10%的关税，强行实施贸易保护主义政策。不到一个月，美国又宣布对从中国进口的商品征收500亿美元关税，并限制中国企业对美投资并购。［19］4月初，美国贸易代表办公室依据“301调查”结果，建议对涉及航空航天、信息和通信技术、机器人和机械等行业，包含大约1300个独立关税项目上的中国产品额外征收25%的关税，上述清单直接针对“中国制造2025”计划中受益的领域。随后，特朗普要求美国贸易办公室依据“301调查”，额外对1000亿美元中国进口商品加征关税。［20］9月24日，美国又针对中国的2000亿美元进口商品征收10%的关税。［21］特朗普政府还在与中国达成共识后又多次反悔，以不断提升要价。2019年5月5日，特朗普在推特上又突然连续发文宣称，要对中国2000亿美元的输美商品加征关税，从10%增加到25%。5月8日，美国贸易代表办公室宣布，“将从5月10日开始把价值2000亿美元中国输美商品的关税从10%提高到25%”。［22］8月1日，特朗普又宣布对从中国进口的3000亿美元货物和产品征收10％的关税。8月15日，美国政府正式宣布自2019年9月1日起实施。在8月23日中国宣布对750亿美元原产于美国的进口商品采取关税反制措施后，特朗普连续发布12条推特表示，将调高5500亿美元的进口中国商品关税幅度。12月13日，在中美第一阶段贸易协议达成一致之时，［23］又传出美国正考虑对已免除的欧洲产品征收最高100%的关税。［24］2020年5月，在两国2020年1月达成第一阶段协议后，特朗普政府又对华为实施新一轮制裁。5月22日，美国商务部将共计33家中国公司及机构列入“实体清单”。美方措施导致中美经贸摩擦持续升级，极大损害中国、美国以及其他各国利益，也严重威胁多边贸易体制和自由贸易原则。

针对朝鲜、伊朗两国，特朗普政府采取了军事上极限施压，以高压促谈判的方式，通过对两国进行极限施压的方式迫使对方让步。

对待朝鲜，特朗普宣称，一个拥有核武器的朝鲜可能会导致世界上最具毁灭性的武器在亚太地区扩散，这对全球构成威胁。美国政府促使周边国家和美国进一步加强安全纽带，并采取更多措施保护自己、盟国和战略伙伴。基于这一观念，特朗普政府随意性地不断加大军事威慑强度，炫耀比朝鲜有更强大的核武器，一时使朝鲜半岛上空阴云密布。美国总统特朗普和朝鲜领导人金正恩于2018年6月12日在新加坡举行“金特会”后，朝核危机已大为缓解。2019年2月27~28日在越南举办的第二次“金特会”未能达成任何协议。在这段时间里，特朗普多次称赞金正恩，甚至在白宫走廊挂满与金正恩的合影进行炫耀，又让人觉得匪夷所思。

对待伊朗，美国谋求在政治上加强伙伴关系圈，孤立伊朗。特朗普政府声称要与合作伙伴一道，断绝伊朗政权寻求核武器的途径，消除伊朗的有害影响（malign influence）和伊朗在该地区的恶性活动（malign activities）。2018年5月，特朗普以伊朗核协议不能彻底消除伊朗威胁和核开发为由单方面宣布退出伊朗核协议，［25］还以是否追随美国退出伊朗核协议并制裁伊朗为标准，对与伊朗保持贸易关系的国家进行制裁。2019年4月6日，据《华尔街时报》报道，特朗普宣布伊朗伊斯兰革命卫队（Islamic Revolutionary Guards Corps）为“外国恐怖组织”（Foreign Terror Group），将一个主权国家的武装力量列为“恐怖组织”历史上还是首次。［26］4月8日，特朗普正式宣布伊朗伊斯兰革命卫队为“恐怖组织”的决定。伊朗则对等将“美国中央司令部及其驻西亚军队认定为恐怖组织”。［27］4月22日，美国又宣布从5月2日起将不再给予进口伊朗石油以豁免。6月24日，特朗普下令对伊朗最高宗教领袖哈梅内伊实施“严厉金融制裁”。9月20日，美国以“伊朗袭击”沙特石油设施为由宣布对伊朗央行等实体实施制裁。11月4日，美国在“伊朗人质事件”纪念日宣布对包括最高精神领袖哈梅内伊之子在内的9名伊朗人实施制裁。11月22日，美国财政部又发布将对伊朗通讯与信息技术部长穆罕默德·贾瓦德·阿扎里-贾赫鲁米实施制裁。12月29日，美国突然轰炸叙利亚和伊拉克的伊朗系基地，在这次行动中，伊朗海外情报和特种作战部队“圣城旅”总司令苏莱曼尼被定点清除。［28］作为对这次行动的回应，伊朗议会通过将美军列为“恐怖组织”的动议。2020年1月7日，伊朗对美国驻伊拉克的军事基地进行了导弹袭击。［29］在刺杀苏莱曼尼不久，美国又用同样的方式斩首阿拉伯半岛基地组织负责人卡西姆·里米。3月6日，伊朗又一高级将领赛义达·扎伊那布遭暗杀。中东局势将面临更大的安全风险。

特朗普在内政和外交上显得有些随心所欲，其政府随意性地发动贸易关税威胁和使用战争边缘威胁政策，突显其国家安全战略的不确定性，以及对世界和平与稳定的破坏性。

二、特朗普政府国家安全战略不确定性的动因

从总体上看，美国国家安全战略是确定性与不确定的统一。从确定性层面看，其战略以美国国家利益为中心、以地区制衡为主要手段、以中国、俄罗斯、朝鲜、伊朗、古巴等意识形态不同的国家为主要对象，以实现世界霸权为终极目标；从不确定性层面看，其战略因为受到不同因素的影响而有所不同。确定性是恒定的，不确定性则千差万别。特朗普政府国家安全战略既有确定性一面，也有不确定性一面，笔者在此主要探讨其战略的不确定性问题。特朗普的零政治经验、内阁成员频繁更迭、战略安全思维的博弈性以及民主党对特朗普施加的违法调查压力等是导致其不确定性的主要原因。

（一）特朗普的零政治经验

特朗普没有从政经验，不熟悉美国政治运转机制，在处理美国内外问题上显得力不从心。特朗普通过平均每天发表10篇左右的推文来证明自己的“清白”“冤屈”和“胜利”，成为名副其实的“推特总统”。特朗普将大量的时间用在发表推文上也是其政治经验不足的表现。一位有从政经验的政治人物就不会过度发推文，而应脚踏实地去解决问题。参议院少数派领袖舒默曾就此多次警告特朗普远离推特，美国不能承受一个失败的“推特总统”。［30］特朗普在移民问题上强行要求修“隔离墙”，在贸易问题上进行关税威胁，在朝核和伊核问题上极限施压，其战略蕴含着很大的风险和不稳定性，这也决定了其内外政策都难以成功实施。美国移民问题不可能因修“隔离墙”而得到解决，关税威胁也难以解决美国贸易赤字，对外极限施压使美国对外关系紧张。这些手段不仅不能使美国再次伟大，反而会使其推进国家安全战略具有很大的不确定性。如修“隔离墙”的争论使美国四分之一政府部门关门超过一个月，美国国家安全战略如何能在政府关门中得以实施？关税威胁不仅损害中美关系，也使美国与其盟国的关系受到很大影响。美国政府如何能在其与世界主要国家的战略关系受到很大影响的情况下推进其国家安全战略？目前来看，特朗普的零政治经验已成为美国国家安全战略实施的绊脚石。

（二）内阁成员频繁更换

特朗普的执政风格与美国政治体制格格不入，美国国家安全战略的决策和实施因此存在很大隐患。美国政治体制讲程序、重能力，不惧怕社会批评，而特朗普要求忠诚，打击政治对手，用人不避亲，这招致其与“主流建制派”进一步分裂。特朗普对不忠诚者，甚至观点异议者进行坚决打击，要求政界“在政治上接受其领导，在行动上遵从其意志，在结论上贴近其需求和判断”。［31］因此，特朗普与政府高官之间存在严重矛盾，甚至不惜与高官骂架。伍德沃德的《恐惧：特朗普在白宫》、迈克·沃尔夫的《火与怒：深入特朗普的白宫》，以及被特朗普解职的美国前联邦调查局（FBI）局长科米的回忆录中详尽记录了大量有关特朗普与政府官员冲突、任人唯亲、采用小集团决策模式维护其权威，甚至将情报部门政治化的各种案例。

特朗普政府决策圈最初主要由白宫总统顾问班农、总统高级顾问米勒及总统顾问康威等“反建制派”人物组成。自上任以来，特朗普对包括亲信在内的政府机构深怀疑虑和不满，频繁更换政界领导人，已有二十多名白宫中高级官员离职。其中包括第一任国家安全事务助理弗林、白宫办公厅主任普里伯斯、白宫新闻秘书斯潘塞、白宫首席战略师班农、白宫国家经济委员会主任科恩、第二任国家安全事务助理麦克马斯特、联邦调查局长科米、国务卿蒂勒森、司法部副部长罗森斯坦等。［32］2018年11月7日，特朗普解雇了司法部长塞申斯，12月23日，特朗普又通过推特宣布辞退国防部长马蒂斯。2019年3月8日，空军部长希瑟·威尔逊宣布辞职，4月7日，国土安全部部长尼尔森辞职。6月18日，代理国防部长沙纳汉不再寻求国防部长确认程序，并将辞去国防部副部长一职。8月15日，国家情报总监科茨和副总监戈登辞职，时任国家反恐中心主任马圭尔出任代理国家情报总监。9月10日，特朗普推特宣布解雇国家安全顾问博尔顿，9月18日，特朗普宣布罗伯特·奥布莱恩继任国家安全顾问。10月17日，特朗普又突然宣布能源部长里克·佩里将离任，12月1日，佩里正式宣布辞职。继任者是原能源部副部长布鲁耶特。11月24日，特朗普推特宣布美国海军部长斯宾塞被解职。12月12日起，美国国防部印太安全事务助理国防部长薛瑞福、人事战备副部长斯图尔特等多名高官连续宣布辞职，很多职位都是临时顶替。一个有意思的现象是，2020年以来，特朗普已解职多名督察官员，包括国防部代理督察长格伦·费恩、国家情报系统督察长迈克尔·阿特金森、卫生与公共服务部首席副督察长克里斯蒂·格里姆、国务院督察长斯蒂夫·利尼克等。至今特朗普政府仍有大量职位空缺，其政府机构的运转并不畅通。特朗普用人的不确定性将导致国家安全战略评估与协调的不足，也会增加国家安全战略决策和执行的不可预测性。

（三）战略安全思维的博弈性

美国国内有不少人怀有深厚的冷战情结，习惯用现实主义的博弈式竞争思维来看待和处理国际政治，特朗普成了这一安全思维的代表人物。特朗普政府生硬推出过度强调博弈竞争性的国家安全战略，打破了国际社会相对稳定的竞争状态。其随意挑起事端，增加了其政府国家安全战略的不确定性。

2017年的《国家安全战略》报告将中国和俄罗斯视为战略竞争对手，认为当今世界是一个竞争世界，“美国面临的竞争和对抗不是一时的趋势或一时的问题，它们是交织在一起的长期挑战”，需要美国“持续关注和承诺”等。2019年6月1日出台的美国《印太战略报告》将中国称为“修正主义国家”（revisionist power）。［33］这些都是冷战时期的常用语。今天，国家利益与国际社会利益高度交织，国家在追求自身利益优先的同时不得不考虑国际社会的整体利益，实现国家利益与国际社会整体利益间的平衡。然而，特朗普政府极力强调“美国优先”，追求美国霸权利益最大化与绝对化，将美国利益凌驾于国际社会的整体利益之上，这将危及全球治理和国际秩序的价值基础和体制机制。其政府将“大国战略竞争”视为首要关切，崇尚和迷信实力，尤其是军事实力，将国家战略安全建立在军事实力的基础之上，认为军事力量是谋求其战略安全的重要工具，因而追求打造无人能敌的军事力量。将军事实力奉为圭臬的做法折射出其权力欲望的冷战观念。［34］这些带有强烈的博弈竞争性战略安全思维将严重损害国际安全，也会影响美国战略安全战略目标的实现和美国安全，同时也会催生国际社会的恐惧感，进而引发国际社会的动荡和不安。其政府试图在后冷战时代模仿当年的里根，推进强硬的竞争战略，与相互依存的和平发展时代相悖。正是其战略安全思维的博弈竞争性导致美国与其盟国的冲突不断，与中国的贸易纷争久拖不决。可以说，特朗普政府时期的美国已成为制造世界动荡之源。

（四）民主党对特朗普不断施加的违法追究压力

在竞选总统失败后，民主党就着手设立一个专门对付特朗普的“作战室”，以便对特朗普政府施加压力。［35］特朗普上台后也因此一直被民主党施加的各种违法犯罪调查所困扰，包括“通俄门”、妨碍司法、逃税门、“通乌门”和弹劾等，这些调查压力使特朗普政府国家安全战略的决策和执行具有很大的不确定性。

一是“通俄门”调查。自“通俄门”调查以来，特朗普深感不安。从2017年1月开始，特朗普竞选团队安全政策顾问和其执政后首任国家安全事务助理弗林、竞选团队外交政策顾问乔治·帕帕多普洛斯、竞选团队经理马纳福特及其副手盖茨、特朗普前私人律师科恩、其密友和顾问斯通以及与特朗普竞选团队成员交往密切的荷兰籍律师兹万等多位重要人物认罪或被起诉，竞选总统的核心团队成员相继认罪使特朗普在政治上处于不利局面。民主党在2018年中期选举中赢得国会众议院多数席位后，一些民主党议员坚决支持弹劾特朗普，民调也显示大部分民主党支持者希望特朗普被弹劾。［36］众议院多数派领袖佩洛希对此并不支持，她认为这并不值得，因为弹劾可能导致国家分裂。［37］然而实际上弹劾可能并不一定有利于在野党，就像1998年共和党弹劾克林顿一样，尤其是“通俄门”调查至今并没有找到确实证据，但无论如何这给特朗普带来巨大的心理压力。特朗普对调查“通俄门”痛恨不已，并多次在推特上公开对此进行批评和痛骂，怒称“通俄门”调查是“蓄意的政治迫害”，并辞退支持“通俄门”调查的所有官员，启用反对“通俄门”调查者。詹姆斯·科米因为坚持“通俄门”调查而成为被辞退的受害者，司法部长塞申斯因回避“通俄门”调查而遭开除，公然批评穆勒团队的惠塔克曾短暂成为代理司法部长。2019年3月22日，穆勒向司法部部长巴尔提交了《“通俄门”调查报告》，巴尔致信国会特朗普没有“通俄”，身背沉重“通俄门”压力的特朗普终于长舒了一口气，连续发布推特谴责“通俄门”调查和民主党，并再次声明自己的清白。实际上“通俄门”调查还没有完全结束，在美国众议院多次呼吁司法部公开最终调查报告的决议后，当前美国正围绕着是否对外完整公开《“通俄门”调查报告》处于激烈争论之中。4月17日，美国司法部公布了删节版的“通俄门”调查报告。由于该调查报告没有发现特朗普“通俄”证据，民主党表示将继续就特朗普是否妨碍司法进行深入调查。

二是妨碍司法调查。2017年5月，在穆勒被任命为“通俄门”调查特别检察官后，民主党针对特朗普的违法犯罪调查穷追不舍。2017年6月7日，民主党得州议员格林（Al Green）和加州议员谢尔曼（Brad Sherman）表示，特朗普在“通俄门”调查过程中妨碍司法公正，第二天，科米被传唤到参议院作证，“通俄门”调查范围也因此扩大。7月12日，谢尔曼以“重罪和行为不端”为由正式向众议院提交了弹劾特朗普议案，指控特朗普威胁和解雇詹姆斯·科米妨碍司法公正。［38］2019年3月4日，美国众议院司法委员会主席纳德勒正式宣布将调查“特朗普、白宫、特朗普竞选团队是否存在妨碍司法、贪腐以及权力滥用”等问题，司法委员会将向包括特朗普的儿子和女婿在内的相关人员索取文件，以寻找特朗普及其助手妨碍司法公正的证据，［39］针对特朗普的调查再次扩大。4月21日，美国众议院司法委员会、监督和政府改革委员会、众议院情报委员会负责人都表示要进一步推进特朗普妨碍司法调查。［40］在《“通俄门”调查报告》提交后，由于该报告并没有就特朗普是否妨碍司法得出结论，该报告可能存在妨碍司法的证据，民主党因此对此紧抓不放，这也是众议院呼吁完整公开《“通俄门”调查报告》的主要原因。白宫要求前白宫首席法律顾问麦加恩公开澄清特朗普没有妨碍司法公正的请求已被其拒绝。［41］特朗普是否妨碍司法的调查正紧锣密鼓地进行。

三是对特朗普逃税的调查。早在2016年总统竞选期间，有信息披露了特朗普房地产开发公司将销售款伪装成贷款的方式避税。2018年10月2日，《纽约时报》刊文报道了关于特朗普家族财务状况的调查情况，认为特朗普家族通过成立空壳公司操纵房租价格、转移资金、超低价的变相赠与等手段逃税4.13亿多美元，特朗普起了关键的帮助作用。［42］2019年4月3日，在“通俄门”调查还没有完全结束之际，民主党再次发起对特朗普的逃税调查，众议院筹款委员会向税务机构提出申请，要求获得2013年到2018年特朗普的纳税申报记录，特朗普以正在接受审计为由拒绝公开纳税申报表。［43］5月20日，美华盛顿特区法院法官梅塔下令，限期特朗普聘用的马萨斯（Mazars）公司公开特朗普财务记录，特朗普一直面临民主党的财务审查和“逃税门”的巨大压力。

四是“通乌门”调查与弹劾调查。从特朗普当选总统开始，民主党一直有人表示要弹劾特朗普，“通乌门”成为弹劾导火索。“通乌门”调查起始于美国众议院情报委员会公开的匿名举报信，举报者检举特朗普利用职权寻求乌克兰干涉美国2020年大选。特朗普2019年7月在电话中以军事援助为诱饵试图向乌克兰领导人施压，要求乌克兰总统泽连斯基调查其竞争对手拜登的儿子在乌克兰的行为，以有利于帮助他连任总统。这引发了美国众议院针对特朗普的“通乌门”调查，并因此进一步引发9月24日国会针对特朗普的弹劾调查。9月26日，美国代理国家情报总监马奎尔出席听证会。2019年11月13日，针对特朗普弹劾案的首场公开听证会向全美电视直播。12月3日，众议院情报委员会正式公布了弹劾特朗普总统的调查报告，并已经送众议院司法委员会。［44］12月5日，佩洛西表示将要求众议院司法委员会起草弹劾特朗普的条款，［45］12月10日，佩洛西正式宣布了针对特朗普的两项弹劾条款：滥用总统职权和妨碍国会调查。12月13日，众议院司法委员会正式投票通过了弹劾条款，［46］12月18日，弹劾条款获众议院正式通过。民主党把控的众议院并没有急于提交，而是在寻求增加新的证据或者关键证人。12月29日，特朗普突然在推特上转发OAN爆料佩洛西之子保罗·佩洛西利用母亲之便获取巨额不当利益，佩洛西也转入“乌克兰丑闻”。在经过了近一个月延迟后，2020年1月15日，佩洛西签署了弹劾案并提交参议院，2月5日，参议院通过决议宣布特朗普无罪，特朗普终于可以喘口气了。不过在2020年美国总统大选结束前，民主党和共和党的斗争仍将持续。

三、特朗普政府国家安全战略不确定性的影响

特朗普政府国家安全战略的不确定性将严重损害美国的声誉和削弱其软实力，影响其国家安全战略的推进与执行，并破坏现有国际规则和国际局势的稳定。

（一）对美国声誉的损害和软实力的削弱

美国是一个号称“自由、开放、自信”的国度。“二战”结束以后以其经济、军事和政治影响力在全球独占鳌头，汇聚了世界上最优秀的人才，各种不同的人群通过合法和非法的途径来到美国学习、创业和谋生，世界上不少国家一直在追随和效仿美国。特朗普执政后，其种种做法严重损害了美国在全球的声誉，并大大削弱了其软实力。一系列禁令、挑起贸易争端、在防务费用上对盟国施压等使“心胸狭小、自私、傲慢、缺乏自信、不负责任”的美国形象开始生长，美国的声誉因此受损，其再难以形成对世界，包括其盟国在内的巨大号召力。尽管美国在“二战”后至今推行的霸权政策对美国的形象有很大影响，然而在世界上承担的国际责任还是有利于美国负责任国家形象的塑造，“仁慈的霸权”（benign hegemony）也是人们对美国霸权的默认和礼貌称呼，但今天特朗普政府已经使美国从一个“可信赖”的国家变成了一个不可靠的国家。因为谁也不清楚美国政府会在什么时候突然发出威胁，也不知道会在什么时候突然制裁某个国家。无论是法国、德国、土耳其、日本等美国的盟国，还是中国和俄罗斯等美国认定的战略竞争对手，或是伊朗和朝鲜等被美国认定的“流氓国家”，以及印度等美国的战略伙伴，都成为特朗普政府威胁和制裁的对象。世界甚至因此有可能会出现学者害怕到美国交流、企业害怕到美国投资、国家害怕和特朗普政府打交道的现象。

（二）对国家安全战略执行力的影响

特朗普政府国家安全战略的不确定性将严重影响其国家安全战略的执行力。战略重点不够明确会使美国国家安全战略执行起来像“盲人摸象”，这样我们就能理解特朗普政府为什么在国家安全战略的执行上变化如此之快。战略决策充满非理性和突然性会使美国政府官员在推进其国家安全战略时无所适从，这就是马蒂斯辞职的主要原因。特朗普突然宣布从叙利亚撤军使美国在中东的战略和政策蒙上阴影，而国防部长马蒂斯辞职则会使美国中东战略的执行雪上加霜。从国际上来看，美国执行国家安全战略的不确定性会引起其他国家对美国责任承诺的怀疑，这些国家不太可能会和美国一起贯彻执行纯属美国意图的战略，这也是法、德两国为什么提出要发展欧盟独立防务的原因所在。特朗普政府正使美国变成真正“孤独的超级大国”。

（三）对国际规则和国际稳定局势的破坏

特朗普政府国家安全战略的不确定性将破坏现有国际规则和国际局势的稳定。特朗普执政后制造了一系列史无前例的非常规“退群”事件。2017年1月，美国退出《跨太平洋伙伴关系协定》，6月退出《巴黎气候协定》，10月退出联合国教科文组织，12月退出《移民问题全球公约》，2018年5月退出《伊朗核协议》，6月美国常驻联合国代表宣布退出联合国人权理事会，10月特朗普表态美国将退出《中导条约》，2019年8月2日，美国正式单方面宣布退出该条约。8月19日，美国宣布试射一枚常规陆基巡航导弹，引起国际社会的剧烈反映。2019年4月，又表示将退出联合国《武器贸易条约》，甚至威胁退出世界贸易组织（WTO）、联合国和北约。由于美国多次行使否决权阻止WTO仲裁机构新法官的产生，12月11日，WTO仲裁机构因两名法官任期结束而停止运行。2020年5月18日，特朗普又威胁退出世界卫生组织（WHO），5月29日，正式对外宣布美国将终止与WHO的关系。美国在重大国际协议上表现出背信弃义，这不仅削弱了美国的软实力，更为严重的是随意破坏国际规则。特朗普政府频繁“退群”使美国从制定规则、维护规则的引领国家变成带头破坏规则的国家。

特朗普政府对世界既有规则的破坏是一个危险的先例和信号。如果其他国家效仿美国，世界将重回“丛林状态”的无序时代，这也是包括美国的主要盟国在内的世界大多数国家反对特朗普“退群”的主要原因。人类吸取两次世界大战的深刻教训形成的战后规则和秩序受到“退群”的巨大挑战。假如世界变成一个没有秩序、不遵守规则的世界，美国也不可能独善其身，也会受到无序世界的惩罚。历史已经反复证明世界各国都曾经是无序世界的受害者，包括美国自身也曾在“二战”参战前惨遭日本的突然袭击。因此，特朗普政府“退群”有可能建构美国在世界的新身份，即美国是世界麻烦的制造者、国际规则的破坏者和世界秩序的搅局者，而不再是世界秩序的维护者和建设者。实际上，“退群”也难以维护“美国优先”的国家利益，而是两败俱伤。国际社会的确是在特朗普宣布“退群”后受到了损害，但美国自身也难以逃脱“退群”的惩罚。2019~2020年美国经济放缓信号就是对特朗普政府破坏国际规则和国际局势的“回应”，美国深受新冠疫情之害跟其不断“退群”也有很大的关联性。

特朗普政府国家安全战略的不确定性也会破坏现有国际局势的稳定。冷战结束以后的国际局势在既有规则和秩序的影响下总体相对稳定，因为有了这些规则和以这些规则为基础的秩序，国家间的交往成本会大大降低，国际社会对各国的行为有遵守规则和顺应秩序的预期。特朗普政府推进国家安全战略的不确定性会使国际社会对其对外战略决策和行为缺乏预期，为了应对其不可预测性，各国也会运用不确定性战略，结果会造成国际局势的动荡和恶化。事实正是如此，如2018年12月19日特朗普在推特上突然宣布从叙利亚撤军给中东地区造成新的不稳定，宣布撤军决策时叙利亚已出现土耳其兵临城下的紧张局势，美国的盟友因没有得到任何撤军通知也不知所措，这也逼得博尔顿和蓬佩奥兵分两路急于赶到中东忙于安抚。2019年3月21日，特朗普又突然通过媒体对外宣布，美国承认以色列在第三次中东战争开始占领至今的叙利亚戈兰高地享有主权，中东安全局势再度紧张。4月8日美国又宣布伊朗伊斯兰革命卫队为“恐怖组织”，美伊关系进一步恶化。11月18日，蓬佩奥公开宣布美国认为以色列在约旦河西岸建立的定居点不违反国际法。2020年1月2日，美国精准暗杀伊朗海外军队与情报高官。伊朗自美国退出伊核协议后正式宣布终止履行其第五阶段协议，伊核协议濒临崩溃，中东局势又增加新的变数。特朗普政府已成为地区动荡之源。

四、前景展望与应对之策

特朗普执政已三年多，美国国家安全战略的不确定性是否会有所减缓？中国应该如何应对其给中国与世界带来的影响？

（一）前景展望

美国国家安全战略的不确定性与特朗普的政治经验和治理能力不足、政府领导人频繁更换、民主党不断施加的违法追究压力以及战略安全思维的博弈性有关。这些因素在特朗普时期仍将存在，美国国家安全战略的不确定性还将持续。不仅如此，今后其国家安全战略的推进还将受到国内外两大因素的影响和制约。

在国内，特朗普政府推进国家安全战略的进程将受到两党掣肘。自特朗普上任以来，以特朗普为代表的共和党与佩洛西为代表的民主党之间的政治较量就没有停止。中期选举后，美国国内政治已发生重大变化。中期选举前，由于共和党控制着国会两院，特朗普政府也基本能得到国会两院的支持。中期选举后，虽然共和党继续控制着参议院，但民主党已赢得众议院多数，终结了共和党同时控制参众两院的局面，这也给特朗普政府带来一大难题，其国家安全战略的实施能否得到参众两院的同时支持？美国民主、共和两党有众多的政见分歧，这将严重阻碍特朗普按其意图推进国家安全战略。如在修建美墨“隔离墙”问题上，两党剑拔弩张，特朗普在推特上不断发文将边境安全问题怪罪于民主党，因为民主党不支持特朗普想要的“修墙”预算，特朗普多次威胁如果民主党不支持“修墙”预算拨款，就让美国政府关门，结果造成联邦政府部分机构历史性地关门35天。2019年1月25日，特朗普与民主党虽达成短暂开门三周的协议，但在“修墙”问题上仍没有达成一致。2月4日，白宫表示特朗普为了获得“修墙”资金将宣布美国进入国家紧急状态（National Emergency），2月15日，特朗普正式对外宣布了这一决定，试图绕过国会获取“修墙”经费。2月28日和3月14日，众议院和参议院分别通过议案阻止其紧急状态令。3月15日，特朗普否决参议院的决议案。4月5日，众议院已提起联邦民事诉讼，寻求阻止特朗普绕过国会获取修建边境隔离墙资金。表面上看，“修墙”争议是特朗普为代表的共和党与众议院多数派领袖佩洛希、参议院少数派领袖舒默为代表的民主党之间的争论，［47］而根本上是美国国内已经分裂为两种不同力量之间的对抗，即严重撕裂的“平民主义和精英主义”对决。［48］3月4日，众议院司法委员会就“妨碍司法”“公共腐败”“滥用权力”等议题扩大对特朗普的调查。5月9日，美国多家非政府组织向民主党众议员特莱布递交了超1000万人签名的“弹劾特朗普请愿信”。9月12日，美众议院司法委员会投票正式通过了启动弹劾特朗普总统的相关调查程序，并举办“弹劾总统听证会”。9月24日，佩洛西宣布正式启动对特朗普的弹劾程序。10月31号，众议院以232票赞成、196票反对的表决结果，通过了弹劾特朗普的调查程序决议案。［49］12月10日弹劾条款公布。12月17日，白宫网站公布了特朗普回怼弹劾调查的公开信，认为弹劾是骗局，“通俄门”等调查是政治迫害。［50］第二天，众议院依然通过了弹劾条款。2020年2月5日，参议院否决了众议院弹劾条款。从泾渭分明的两党投票情况来看，弹劾实际上是美国党争的结果，甚至在2月4日出现了特朗普拒绝与佩洛西握手，佩洛西当面撕碎特朗普国情咨文的局面。

弹劾没能让特朗普辞职，但会使特朗普声誉受损并影响其个人情绪，从而带来其内外政策的突然变化。为了转移国内注意力，特朗普有可能在外交政策上制造紧张状态，这将进一步增加美国政府推进国家安全战略的不确定性。如2019年12月3日，特朗普突然宣布中美达成协议可以放在2020年大选后。12月8日，他突然以朝鲜实施“重大试验”为由警告朝鲜将面临“失去一切”的风险，这必将会影响东亚安全局势。与此同时，又传出美国要对欧洲更多商品征收100%的关税。2020年1月2日，美国利用无人机定点清除伊朗海外情报和特种作战部队“圣城旅”总司令苏莱曼尼和“人民动员”组织领导人穆罕迪斯。1月5日，特朗普发推特又威胁已锁定了52处伊朗目标。这些行动跟特朗普受到弹劾压力试图转移国内视线不无关系。

在国外，特朗普政府的“美国优先”战略不受欢迎。特朗普当选美国总统前后反复强调“美国优先”，以确保美国国家利益的实现。然而“美国优先”意味着其他国家靠后，无论是其盟国还是非盟国都必须优先保证美国利益，如果美国利益得不到保护，特朗普政府将会采取单边行动。这就是为什么特朗普政府会不顾国际社会的反对做出一系列反常规行动的原因之一。这些反常规的单边主义行动受到了国际社会的一致反对。即使是美国的铁杆盟友——英国也认为，特朗普政府的单边主义损害英国利益，英国要和志同道合的国家一起推进以规则为基础的多边主义，将中国作为系统性对手不符合英国利益。［51］在2018年和2019年召开的G7会议上，特朗普因此成为真正的“孤立主义者”。2019年12月3~4日在伦敦举行北约成立70周年活动会议上，特朗普再次被孤立，结果导致特朗普突然宣布取消即将召开的新闻发布会，并提前回国。特朗普上台后使稳定的美欧关系变得不怎么稳定，美俄关系降到冰点，中美关系更加紧张，中东和拉美局势更加动荡不安。世界因特朗普政府国家安全战略的不确定性而变得更加不确定。

特朗普总统个性和偏好也是美国对外战略的不确定性之原因所在。［52］他绕开媒体发推文吹嘘自己的政绩，以争取选民。这些因素使美国与世界仍将承受特朗普政治秀之痛。目前已临近2020年美国总统大选，民意调查时特朗普有持续落后于民主党候选人的情况。特朗普的支持率一直低于50%，［53］新冠疫情发生后由于应对不力，其支持率又进一步下降。［54］从特朗普推文可以看出，在国内疫情如此严重时，其仍不忘国内政治争夺，甚至曾经极力掩盖疫情。让他没有想到的是，新冠疫情让美国股市10天内四次熔断，石油期货出现负值，美国社会开始惊慌。他从最开始肯定中国控制疫情到后来“甩锅中国”，使中美关系又面临新的考验。期间还“甩锅世界卫生组织”“甩锅民主党”“甩锅州政府”。因此，特朗普为了赢得国内选举也有可能进一步采取损害中美关系和破坏国际秩序稳定的“神经式”行动以转移国内视线，其国家安全战略的不确定性依然存在。特朗普时期美国已从国际秩序和国际规则的建设者和维护者变成国际秩序的破坏者，特朗普或许成为美国和西方主导的世界秩序的终结者。即使特朗普谋求竞选连任失败，美国国家安全战略不确定及其给世界带来的不稳定性也许会有所减弱，但不会消失，中国对此应该有充分的应对准备。

（二）应对之策

一是中国不挑战美国领导的世界体系和结盟体系，以尽可能稳定中美关系。中美关系是当前世界上最重要的双边关系，是世界稳定的基础，特朗普政府将中国视为战略竞争对手是要在中美关系上挑事、惹事，其关键是担心中国挑战美国的霸主地位。中国虽然表示不怕事，但其表达的核心是不挑事、不惹事，体现在中美关系中就是不挑战美国在世界体系中的领导地位，其中最主要的就是不挑战美国的结盟体系。美国在世界上的结盟体系客观上看可以出现所谓的霸权稳定。美国作为霸权国家在东亚、中东和欧洲等世界各地都有其结盟体系，这是美国称霸世界的基础。中国在崛起过程中不断发展与世界各国的战略伙伴关系，其伙伴关系战略并不以美国为对手，更不以美国为敌。不挑战美国领导的世界体系和结盟体系有利于削弱美国国家安全战略不确定性对中国和世界的不利影响。

二是加强中美战略合作关系，减少中美战略对抗关系。当前中美关系是一个集战略竞争、战略合作和战略对抗于一身的混合体，当特朗普政府将中国视为战略竞争对手后，中国是否也应该将美国视为战略竞争对手？这是当前处理中美关系的关键。如果中国将美国视为战略竞争对手，意味着中美两国互为战略竞争对手成为现实，两国走向战略对抗的可能性增加。如要缓解中美战略竞争关系中的对抗因素，中国不宜将美国视为战略竞争对手，即中国不同意、不接受美国给中国战略竞争对手的身份定位，不充当美国的竞争对手，继续坚持以协调、合作、稳定为基调中美关系，继续谋求建立不冲突、不对抗、相互尊重、合作共赢的中美新型大国关系，进而使中美关系发展机制化从而化解美国国家安全战略的不确定性风险。事实上，四十年来中国对美保持一以贯之的战略定力与常性，恰恰是在每一轮残酷的中美博弈中化险为夷的根本原因。［55］

三是通过不同的多边机制参与和引领国际新秩序的构建。当今世界旧秩序还没有解体，新秩序也没有形成，处在一个新旧秩序的转换时期。由于旧秩序的主要设计者和领导者——美国不断地退出或威胁退出一系列国际组织和条约，已多次声明不愿意继续领导，而当前又没有一个国家有能力担当领导者，不断崛起的中国被推到了新旧秩序转换的风口浪尖。虽然中国多次声明要作为世界秩序的维护者，但国际上将中国视为超级大国和世界秩序挑战者的势力不可忽视。［56］在这一背景下，中国需要通过不同的多边机制参与和引领国际新秩序的构建，既可考虑与英法德美俄日印等建立一个大多边协调讨论机制，也可与法德英等建立一个小多边协调讨论机制，还可与日韩等建立一个东亚协调讨论机制等，以尽可能减少美国国家安全战略的不确定性给世界秩序造成的损害。

四是用社会性共生弥补契约性国际制度的不足。当今世界已经形成为以契约关系为基础的国际制度关系，即各国受国际制度约束的国际关系。然而契约性国际制度关系的缺陷也是显而易见的：权威性不足，且制度不可能解决所有问题，包括制度内和制度外的问题。当一些国家，尤其是设计制度的霸权国家不顾国际制度的约束有意破坏或退出国际制度时更是如此，国际社会因为“破坏或退出国际制度行为”而出现很大的不稳定性，社会性共生观念和实践有利于弥补这一缺陷。当制度不能解决问题时，社会性共生可以发挥作用，从而实现社会性共生与制度的互补。在特朗普上台后，美国政府国家安全战略的不确定性给联合国、WTO、WHO等国际制度体系带来很大的安全风险，WTO甚至在很大程度上丧失了调节国家间贸易关系的功能。社会性共生理念与实践，如人类命运共同体和“一带一路”倡议等共生实践将有利于降低特朗普政府“退出风险”的影响。

五、结语

美国国家安全战略的任何变化都会给世界带来很大的影响，因为美国是世界霸权国家，掌控撬动世界的很多“杠杆”，牵一发而动全身，这也是美国为何能轻易搅动世界的原因。特朗普上台后以“让美国再次伟大”和“美国优先”为口号对美国国家安全战略进行了重大调整，然而其战略重点、意图和目标并不太清晰，其政府推进国家安全战略的方法也具有很大的随意性，美国开始变得特立独行并对其他国家和一些国际组织“恶语相向”，加上其执政能力不足、性格特点和美国政党政治的影响，美国和世界的关系因此变得扑朔迷离起来：美俄关系没有任何缓解迹象，美欧关系尤其微妙，美中关系似乎有些“剑拔弩张”。不仅如此，美国与不少国际组织的关系也变得空前紧张，世界正在因为特朗普政府的频繁“退出行为”而变得更加具有不确定性，似乎要退回到大国争夺地缘政治优势的“丛林状态”，世界正承受着特朗普带来的冲击之痛。新冠疫情又加剧了这一争夺趋势。秩序转换阵痛、“特朗普冲击”和新冠疫情成为影响当今世界局势的三大变量，未来世界是美国单极霸权持续，还是中美两极战略竞争，还是多极争夺？是“冷战”“新冷战”“准冷战”“热战”，还是竞争性和平？大国是协调合作，还是冲突对抗？关键在于大国的战略选择，尤其是中美的战略选择，最主要的是美国的战略选择，美国是要充当世界的搅局者，还是世界的稳定器？因此，当前世界面临的主要问题是如何让美国成为世界和平与稳定的维护者，而不是相反。

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