东方智库丨拜登首月对华外交评析：“萧规曹随”的开局
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拜登上台已有一月有余，国内外都在密切关注拜登政府将如何调整对华政策，中美是否能够回到正常轨道。虽然拜登当选后，中美战略界主流观点是不能对拜登政府抱有幻想，因为中美关系的基础、框架、环境、规则已经在特朗普时期遭到了致命性的摧毁，这是一种从美国心态、认知、战略到中美双边结构、规则、法律、互动模式，乃至地区、全球多领域合作关系的颠覆，所以，任何美国领导人及其团队将很难再有魄力、勇气与条件来扭转乾坤，拨乱反正，重建一种属于健康定义下的竞合双边关系。
图片说明：1月20日，在美国首都华盛顿，拜登在美国第46任总统就职典礼上发表讲话。（新华社记者 刘杰 摄）
但即便如此，从联合国秘书长、中国领导人、美国的商界到部分智库、各国舆论界都期望中美关系重建的“幻想”能够成为奇迹，特别是白宫国家安全委员会印太政策高级协调员坎贝尔的一席话把人们的期望调高了，他表示：美中双方都应暂停目前针锋相对的做法，深吸口气，后退一步，稍息放松，然后向对方迈进一步，向对方发出信号，显示至少建立可行的关系的愿望。正因为如此，中国领导人与外交部高官频频发出重新建立各种对话机制的呼吁，以了解彼此的政策意图，分清分歧与合作点，管控冲突。
一、美新政府对华政策上的“萧规曹随”原因解读
拜登在与11位欧亚领导人通话后，于中国农历除夕与习近平主席进行了电话会谈，虽然白宫发布的新闻稿偏重于批评中国，但读上去更像是政治套路的立场表述，咄咄逼人的味道似乎不强。从中方发布的习近平的通话内容看，基本上是建设性、循循善诱的忠告，并没有激烈回击性的用词，而且通话时间长达二个多小时，显示双方是在心平气和的气氛中讨论了一系列的问题。
但这次迟到的领导人通话并没有给中美关系改善带来明确信号：因为拜登在慕尼黑安全会议讲话的主基调是定义中美的长期战略竞争，明确竞争是以“民主价值观的政治制度”为分界点，以排他性多边主义为基本手段，以确保国际经济体系、高科技发展的西方标准、规则为重点。与此同时，从布林肯国务卿、国家安全事务助理沙利文的一系列发言、通话、政策行动及新任部长在参议院听证会上对质询的回答看，他们对如何调整对华政策是迷茫的，思路是缺失的，目前无法找到比特朗普政府思维模式、表述、原则、目标更有效的方法与战略。唯一能够切割的点是：特朗普没有与盟国建立统一战线。事实上，特朗普时期也不是都以一家之力来对抗中国的，“印太战略”、“清洁网络”、制订5G标准、“经济繁荣网络”计划、“五眼联盟”（疫情传播与华为数据的情报分享）、“对华政策跨国议会联盟”、蓬佩奥访问欧洲、东亚、中东欧等几十国来拉拢它们抵制华为与中国的投资都反映了美期冀建立一个国际反华联盟来对抗中国的构想。
拜登政府在对华政策上没有像对气候变化、回归国际组织与协定、中东、移民与边境墙等政策问题那样彻底改弦更张，也没有提出创新性与突破性的政策与思路，首要的原因是新政府团队已经接受了这样的战略判断：中国对美国及西方秩序的挑战是长期性与根本性的，美国与西方的治理模式及政治影响、经济与科技领先性、全球经济规则、军事能力都处于衰落、衰败的态势。次要的因素是：特朗普推行的全政府对抗战略的消极影响积重难返，新政府无法摆脱前任政府与目前国会对中国形成的战略敌视的大氛围与认知，以及一系列行政命令产生的政治与法律羁绊。它无法在既要竞争，又有合作的矛盾中找到平衡点、切入点，只能在原有战略上修修补补，迂回折冲。所以，现在只能以壮势、布局、定调、蓄而不发的策略来作战略调整的铺垫。
当然，我们也要看到，拜登政府对华团队来自于不同年龄层，经历与理念差异较大，虽然是一个人才济济的“梦之队”，但一个成功的团队不仅仅是看有多少人才，还要看相互间的认知、知识与经验的互补性，更重要的是层次分工是否合理，战略认知上能否超越狭隘的大国争霸的历史宿命论与美国命定霸权的思维定势。如果相互间的观点与权力分配无法协调，战略思维仍然是老套范式，内部矛盾就会增加，很难形成战略性与操作性共识。拜登的前顾问认为，这个团队个人观点迥异以及优先事项众多的情形有点类似于林肯内阁。其中，“外交三剑客”的沙利文与布林肯占据外交部门的领导位置，民主理念很强，决定先下手为强垄断其外交领导的话语权，把民主理念的竞争定位为对华政策的首要原则与重振美国在西方世界的领导地位的工具。而作为“印太战略”协调员的坎贝尔，则是属于旧式的自由现实主义者，他曾经是奥巴马“亚太再平衡”战略的谋划者与操纵手，但近四年的战略实践使其对长期有效制衡中国的手段效果产生了怀疑，近年作为局外人的他，对中美这个战略棋盘应该如何盘整有了一些新的感悟，所以他支持中美更多的“良性竞争”与“竞争性共存”，以预防性外交避免军事对抗，从战略均势、国际秩序稳定视角改善中美关系。但其观点与操作路径生不逢时，在华府的战略气氛与现政府趋势的对华决策权中不受待见，明显缺乏实权。另外，驻联合国大使琳达·托马斯-格林菲尔德在涉疆问题的表态与布林肯有异，商务部长雷蒙多作为一名风险投资家，对华为、中芯国际是否留在美国贸易“黑名单”中的立场比较暧昧。
这种局面也许是暂时的，在对特朗普中国政策评估完成后，修正的政策可能会出台。当然，也完全可能这届政府无法超越、突破特朗普的对华战略基线，或者找不到更好地既不会削弱美国的利益与霸权地位，又能与中国开展局部性建设性合作的战略构想。
二、拜登政府过渡期对华政策基本策略与走势若干假想
目前看，拜登政府在调整对华政策过程中，主要奉行三项策略：顺序优先、势头把握和风险管理（奥巴马的东亚顾问麦艾文观点）。但进行细化，就是继续保持在中国议题上的压、围、限、批，但不上升到意识形态制度高度进行对抗与扩大化的经济及外交制裁；竞争关系要受控，以确保工作对话、磋商与局部合作的大门是敞开的。任何回归正常关系的过程须是渐进、低调、先易后难、走一步看一步的，其中可能有两个动力条件：中国调整治国理政思路，在维护国家利益的范式上有所退让，或采取了一个国际社会比较欢迎的重大行动；美商界、学界、科技界、舆论要求改变特朗普部分对华政策与行政命令的呼声越来越大。
根据以上策略与原则，其近期的政策操作可能由以下考量所主导：
1. 不考虑重开战略对话，因为美方认为，无论是奥巴马时期的“中美战略与经济对话”，还是特朗普时期的“中美外交安全对话、全面经济对话、社会和人文对话、执法及网络安全对话 ”，都是中国擅长的宏观性、劝合性的会谈，一旦进入这个机制，美国对华战略竞争主导权就会被削弱与软化，陷入拖拉性、纠缠性、套路性的对话轨道，成为弃之可惜、食之无味的合作样式。因此，拜登政府很可能会承袭特朗普时期的经贸谈判模式，以精准性、单一性、优先性议题为结果进行重点对话。三位前东亚问题顾问的论点也反证了上述判断：麦艾文强调，不急于重新建立好处不明的战略对话的宏大架构，奥巴马时期的助理国务卿拉塞尔称这是一个“不急于行动的聪明战略”，特朗普时期的东亚顾问博明则发出“避免陷入会谈陷阱”的告诫。
2. 对于中国领导人呼吁恢复各种工作性机制对话，拜登团队也暂不响应，其原因之一是时机不成熟。首先是新政府刚刚到位，各种事务千头万绪，特别是控制疫情与拯救国内经济是当前的要务，而中国社交媒体则在集中讨论疫情中与国会骚乱所反映的“美国正不可避免走向衰落”的景象，所以，在这种背景与强硬的特朗普刚刚卸任后的情况下贸然开始与中国进行对话，不利于拜登政府的政治地位。其次，涉华负面化的信息仍然在美国与西方媒体继续发酵，包括台湾、新疆、香港、对疫情溯源的调查以及中国与加拿大、澳大利亚、日本的紧张关系等，这显示舆论不利于美国与中国进行以改善关系为目标的对话。其三，蓬佩奥等下野的强硬派政要也正在重整旗鼓，与右翼议员联手高度关注拜登对华政策的转向，反对推翻特朗普宣布的一系列对华的强硬举措，这批人紧拉住新政府对华政策这根“拴狗链”，不让他们松动强硬政策。对此，布林肯、沙利文等官员也深知其奥妙所在，借势在疫情调查、美台官员接触、支持加拿大施压中国释放加方人士等问题上示强。其四，保持一定时间的冷却期，既是对国会强硬派、共和党的一种姿态，避免他们因中国议题而杯葛拜登政府的人事任命与内政议案；也是为了压低中国对拜登的期望值与削弱中国设定的会谈话语模式，以增加中国的焦虑感与失望感，以便于美国下一步推出其对话议题与路径时，可趁机胁迫中国接受美国的游戏规则。
3. 在推出新的中国战略与政策前先咨询盟友的意见。这样做可确保新政策不仅仅是反映了美国一家的利益、立场及拜登团队的认知，而是集“国际社会”与美国两党的共同意见，以增强其与中国谈判的“合法性”、代表性与筹码，提升其对中国施压与议题设定的声势，同时也可通过这种尊重的方法而牵制盟友，使之在美实施对华战略过程中全力配合，确保盟国不会再三心二意，甩开美国与中国单独达成美国反对的双边协议。当然，还有更深层的考虑是，面对中国的势强力壮，美与中国单打独斗的优势已经不明显，突出西方与中国在“自由国际秩序”认知与行动上的竞争，就赋能于美国领导西方与中国竞争。
4. 梳理对华各种议题，按序推进。即根据美国受中国挑战的程度与民主党的外交理念及手法，对特朗普出台的对华政策进行评估，按照高度竞争性、中低度竞争性、价值观暨利益冲突性、有限合作性等四大类别来区别其高中低等级，以此制定处理的路径与时间节点。其中，军事、高科技、经贸议题处于高位，属于长期竞争议题。涉华的香港、新疆与疫情溯源、“印太安全”、中国的反制外交则可能列入冲突性、迫切性的等级，处于中高等级的位置，因为这是西方社会具有高度价值观共识与较易结成“统一战线”的议题，也是拜登认为可以体现新政府优势与发挥领导力的着力点。气候与环保、抗疫、朝核、伊核均属于合作的议题，但气候处于中位，朝核、伊核、抗疫则处于低位；南海、台湾等问题，也处于低位，因为双方理解与利益距离较大，虽然时有升高紧张的时候，但只要美国掌握干预的节奏与力度，控制好台湾，两地（南海、台湾）形势失控可能较小。
资料图片：华为公司展台。（新华社发）
5. 在高科技领域，“有选择的针对性脱钩” （小院高墙）将是基本的战略，原则是严控中国采购美国的高科技产品，禁止中国人才和资本进入美国高科技领域。具体做法是：加大对大数据、5G与6G、数字经济、量子技术、生物技术、人工智能和云计算的投资，限制与中国的合作；把这些领域的全球合作纳入由美国、日本、德国、法国、英国、加拿大、荷兰、韩国、芬兰、瑞典、印度、以色列、澳大利亚等国组成“科技13国(T-13)”技术联盟管理中；扩大半导体、电动车电池、医用器械与药品、稀土等产业、材料的国内生产及与盟国分工生产，降低对中国的依赖与价值链分工合作；为了维持对华供应链出口所带来的50-60万个就业岗位及在华企业400亿美元的利润（若加上贸易关税则2000多亿美元），脱钩将采取精细分层化、分阶段与务实化管理，不鼓励所有美企制造业回迁；明晰核心产业及对国家安全构成威胁的工序、使用的设备、外包的中间产品的定义界限，在这之外的原则开放，但确保动态监控与审查。列入原国防部的35家中企实体名单，不排除名单会有个别企业调整，对所谓涉疆的“实体清单”与参与南海岛礁建设的24家“实体清单”，改变的可能都不大。对于华为及70家关联企业列入“实体清单”，由于牵涉的企业过多，可能会把部分企业从名单中撤下。
6. 解决双方互征的6600亿美元关税的贸易平衡尤为重要，但拜登政府关心的重点不仅仅是货物的绝对平衡，还包括数字与服务贸易，重在解决所谓不公平的贸易规则以及前政府计划与中国进行的第二、第三阶段的贸易谈判，即知识产权保护、强制技术转让、中国企业的“竞争中立”与政府补贴、人民币汇率调控与金融开放及改变中国在WTO的“发展中国家”地位等。贸易战使美国公司与消费者承担了额外的成本，24.5万个美国工作岗位流失，也导致了诸多产业供应链的紊乱与产品零部件的短缺，所以，它会选择合适的时机逐步停止特朗普征收的关税。但拜登会选择在中方执行完第一阶段协议基础上，并启动第二阶段谈判后，才开始取消或豁免部分关税，优先包括机械设备、电气设备、针织服装、纺织品、汽车及零部件等。这些豁免会与第二阶段谈判的成果与第三阶段谈判是否进行挂钩。
7. 在对华军事竞争议题上，拜登政府设立的国防部“中国战略工作小组”对相关战略、作战概念、军力态势及部署评估的结果，可能倾向于非传统型、创新性的思路推进多域作战力量部署、武器装备的选用、基地的新型化与分散化，确保在“印太地区”对中国力量的威慑形成非预测性与隐蔽性的效果。但在军备控制、海空危机管控、网络安全、太空竞赛的规则等方面仍然有合作余地。“印太战略”的四边对话机制与多边军事协同行动的零和博弈性较强，但“印太地区”基础设施建设、数字经济治理的规则方面（包括“蓝点网络”）不排除今后可以协调合作。
8. 在降低两岸紧张关系与处置抖音与孔子学院等社会争议性较大的行政命令方面，拜登政府已采取了一些低调但双面平衡的行动，为今后修正政策留下了空间。首先是台海：美国务院代理亚太助理国务卿金星2月上旬在办公室会见了台湾当局“驻美代表”萧美琴，这是对“一中”原则的挑战，也表明新政府继承了蓬佩奥宣布的取消对美国官员与台当局官员接触的限制命令。与此相一致，在中国春节期间，美驻世贸代理馆长毕斯比刻意到访“中国台北”驻世贸代表办公室，美驻法国马赛总领事葛珞尔也到访了驻法国普罗旺斯台北办事处。另一方面，为降低台海紧张局势的美国因素，可能在美国授意下，台湾当局领导人蔡英文改组了安全团队，任命了在两岸问题上较务实的邱太三担任“陆委会”主官，意在降低美对华遏制战略中的“棋子”的危险作用。其次，在南海“自由航行”方面，美最近行动的公开理由开始覆盖到越南与台湾地区，以突出其行动不是仅仅挑衅中国，而是包括所有地区内不当运用《联合国海洋法》对外国军事船只无害通行的行为。其三，拜登政府无限期搁置了将TikTok出售给美国投资者的计划；撤回了特朗普政府时期的一项要求美国大学披露其与孔子学院合作的提案。
三、拜登政府现行对华政策基调、策略与定位的困境
第一，无论是奥巴马的软硬遏制，还是特朗普对抗式遏制，虽然构成了巨大风险与挑战，但都没有产生让中国退让、陷入发展困境、改变内外政策的最终效果。现在，拜登政府希望借助于西方“统一战线”与价值观外交的攻势，维持特朗普经济制裁暨高科技脱钩战略来使中国接受西方的游戏规则与合作的条件，其基本思路与套路万变不离其宗，缺乏实质性的变化与调整，任何欲改变中国治国理政政策与对外行动轨迹的举措可能仍然徒劳无功。
第二，既竞争又合作，同时避免使东西方陷入对立或回到冷战，这在书生议政时似乎可行，但实际操作上存在尖锐的矛盾，在“度”的掌控上难度很大。因为加大对中国核心国家利益的高调干涉，继续维持对中方教育、文化、新闻、侨务人士在美活动的各种限制，延续贸易与高科技的经济制裁，以“民主”同盟与“印太战略”来围堵中国必将引起中国更深的战略疑虑、强烈的不满与反制，而在南海、台海问题上的挑战，有可能加剧紧张局势，甚至触发突发事件。随着双方全社会的对立、冲突的升级与扩大，“局部性的新冷战”格局完全有可能形成。
第三，拜登政府在合作议题上具有很强的功利性与小算盘，削弱了双方合作的基本信任与动力。因为拜登政府要确保推进合作时不影响竞争与对华的批评言论，要充分顾及美国国会与舆论的立场，避免因为有求于中国，或与中国讨价还价而削弱其在更多竞争议题上的强硬立场与姿态。其原则就是竞争是主要方向，合作是次要的。如气候变化是拜登最重视的全球治理议题，也是对华政策议程中的重要选项，但拜登政府至今没有接过中国递过来的“橄榄枝”，也阻止了总统气候事务特使克里任何抢先行动的对华气候外交。为此，对华友好的克里也心知肚明，不得不表示，不会为了与中国达成削减碳排放的交易而影响其他竞争性的议题。另外，美国总统伊朗事务特使马利近期与中国外交部副部长马朝旭通了电话，对伊核问题深入交换了意见，中国方面发布了消息，但美国国务院拒绝就其背景与细节进行确认，显然也是为了压低其重要性。
资料图片：美国总统气候变化特使克里。（新华社记者 马宁 摄）
第四，美国领导西方反对中国，这实际上是低估了中国深入融入世界市场与经济全球化、中国对发达国家经济的影响、发展中国家高度依赖中国的投资与贸易这个结构性现实，忽视了中国在国际制度中的参与度、外交上的塑造力与高科技产业上的创造力。无论是欧盟、日本、澳大利亚均不可能全心全意追随美国，德国与意大利就跟中国的关系更为接近，它们也坚决反对英国策划让澳大利亚、韩国与印度挤进七国首脑会议，共同协商对付中国。美国与欧盟在国际贸易、数字经济、多边贸易体系的规则运用上存在程度不一的竞争性，西方国家无法为彼此提供足够的消费市场。在应对气候变化、保护生物多样性、金融稳定、反恐、武器扩散等全球问题上，排斥中国是不可能实现全球治理的目标的。即使是网络空间、人工智能、生物技术中的行为规范，单靠欧美合作来制订与强制运用，必定导致国际混乱与分裂。德国总理默克尔虽然强调欧美合作应对中俄的必要性，需要构建对中国的共同政策，但她仍然坚持中国在全球问题上是必要的参与者。所以，新大西洋同盟更多是形式上的政策协调、公开的声明及一些同步的立场，它无法形成按照美国战略认知定位的制度性反华联盟。与此同时，美国、欧盟、日本等国也都会为了自身的利益与双边关系而分别与中国进行政策协调，在这种多元复合性的双边协调机制中，最终存在着目标、手段、重点的差异，形成牵制与抵消。
在东亚与印太地区，与奥巴马时期相比有两点不同：美国的盟国与盟友对中国崛起的焦虑不适应症有了一定的趋缓，包括日本与东南亚国家，它们对特朗普加剧与中国战略竞争，并逼它们在经济上、战略上选边有很大的忧虑；东亚国家在基础设施建设与抗疫上对中国的依赖度在加大。所以，新加坡外长维文在接受法国记者专访时表示，“试图将我们变成附庸或迫使我们选择一个阵营将是非常不明智的。如果华盛顿和北京无法达成一种新妥协，我们所享有的绝大部分繁荣与和平将受到威胁。”
总之，拜登政府在对如何调整中国战略与政策上遇到了诸多难点与内在的矛盾，其目前定位与目标设定过于僵硬，在清理特朗普对华负资产上患得患失，造成其对华开局的对抗性、造势性大于务实性与灵活性，给下一步关系的转圜发展带来了负面效果。
来源：东方网·东方智库
作者：刘鸣（东方智库资深研究员、上海社会科学院国际问题研究所研究员）
编辑：顾航
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