打通数据壁垒、避免为“码”所困，数字治理还有这些空白待补

在数字治理为社会经济提供服务、支持与保障的过程中，如何更科学地收集运用数据、打通层级之间的数据壁垒、避免数字弱势群体的资源被“掠夺”等问题亟待解决。

“数字治理不仅仅是技术问题，更是治理问题，不是数字和治理的简单叠加，而是两者之间的融合转型，既需要大数据、互联网、人工智能等前沿数字技术的赋能，更需要治理手段、模式和理念的创新。”复旦大学国际关系与公共事务学院教授、数字与移动治理实验室主任、上海一网统管城市数字治理实验室主任郑磊说。

在近年的疫情防控中，数字治理更是发挥了巨大的作用。

复旦大学管理学院信息管理与商业智能系刘杰教授在接受第一财经记者采访时表示：“信息和病毒有很多相似之处，都可以复制，且传播很快。如果我们加强智慧城市建设，让信息的速度跑过病毒，就可以帮助我们更好地应对疫情。”

智慧城市建设如何助力疫情防控

在刘杰看来，在突发事件应对中，智慧城市的作用已经不可或缺，但是一座城市不会因为应用技术的先进而在应对突发事件过程中变得智慧。在应对突发事件的过程中，智慧城市技术要帮助实现数据资源、应用系统以及后台服务体系的无缝连接，才能够高速度、低成本地满足实际需求，发挥出智慧城市的作用。

其中，“数据是智慧城市的基本元素，数据的运用也已经成为城市治理的一种必不可少的力量。” 刘杰说。

他以新加坡的实践为例，2020年3月，新加坡政府在新冠肺炎疫情流行初期发布了一款名为“合力追踪（TraceTogether）”的应用程序（App），这款App可以主动采集数据，并在需要时对采集到的数据开展分析，将分析结果与后台系统无缝链接。

“TraceTogether这款App的基本原理就是使用智能手机中的蓝牙功能，当两部手机在附近时（一般范围在8米左右），TraceTogether便将附近的智能手机的信息加密生成临时的身份标识号（Identity Document–ID）以及相互联系的时长，记录在各自的手机中，保存25天。如果某个手机的持有者新冠病毒检测呈阳性，那么疫情防控部门就可以查看TraceTogether应用中的ID信息，追踪到与感染者密切接触以及次密切接触的人员，使其在第一时间收到疫情防控部门的通知信息，尽快做好应对准备，并采取相应的隔离措施。”刘杰说。

而对于目前在防疫过程中，通过场所码获取相关人员信息的方案，刘杰也提出了一项改进建议：“场所码需要人主动用手机去扫描，这在一定程度上对于人的自觉性以及能力有一定要求，但是从技术层面上，可以更低成本地主动获取相关人员信息的方案，比如‘人体红外线感应传感器+蓝牙+NB-IoT+小喇叭’，这一套组合起来成本应该不超过100元，而且连5G都不需要，只需要2G、3G就可以了。”

在信息收集充分的基础上，要发挥好智慧城市的功能，就需要运用好这些数据。

刘杰告诉第一财经，随着疫情的发展，已经有了比较大量的数据，应该针对这些数据做一些分析。一方面，把分析的结果及时公布给市民，可以让人们重视相关环节的防控，避免更多的感染。另一方面，数据分析可以得出帮助管理决策的结论，让相关部门做好应对工作。比如，如果传播的途径是物资，那么供应部门应该重点做好保供渠道的防护，尽量减少居民自发的团购，从而降低感染风险。

此外，如何更好地实现部门之间的数据互通，让智慧城市更系统地发挥作用，也成为大家关心的话题。

“今后五年，上海要抢抓新发展机遇，成为数字文明的先导者、开拓者。”上海市政府副秘书长、市城运中心主任徐惠丽在接受大江东工作室采访时说，在极端情况下加强协同抗风险的能力，不是简单的应急体系建设问题，而是整个政府职能的提升。要建设好数字政府的“底座”。政府的各个部门打通数据壁垒，逐步实现业务协同，在一个平台上实现资源的流动。只有夯实了数字政府这个“底座”，大家在一个平台上，才能真正发挥最大效能。

刘杰告诉第一财经，如果突发事件在一座城市大面积产生，那么在刚开始的短时期内，就有可能会出现各种资源无法有效利用或发生相互挤兑等现象。这就需要整合和集成的智慧城市系统来为城市的管理者以及市民等提供端对端的服务，也就要求后台的政府部门以及相关机构等相互之间无缝连接各类系统，真正地解决“数据孤岛”和“职能烟囱”等现象，在应对城市突发事件的关键时刻，能够高效率地提供应对服务。

“智慧城市系统中实现各功能之间互访在技术上并不是难题，关键在于后台政府各个条块管理部门之间的协同，智慧城市系统应用的效率和效益，取决于现实中条块分割的政府部门之间处理事务的优化与整合程度。” 刘杰表示。

刘杰认为：“上海的智慧城市在商业领域的运行非常成熟，但在这次疫情应对中也暴露出，我们在公共管理的领域做得还不够。在未来的智慧城市建设中，我们应该从如何更好地服务人民而非仅从疫情管控出发，才能更好地应对疫情。”

他认为，这次疫情过后，政府应该从基层抓起，做好基层的原始数据收集工作，围绕上海的经济发展服务来建立这个系统。获取数据本身并不是目的，其目的还是运用数据，发展数字经济、数字政府和数字社会，造福所有人。

“智慧城市有商业领域和公共服务两个方面，一个都不能少。”他补充道。

不能过于依赖单一的数字技术

除了助力疫情防控此类突发性事件，数字治理更体现在日常的方方面面。推进数字治理的过程中，不仅需要考虑建怎么建等技术性操作性问题，更需要思考为谁而建、为什么建、由谁来建以及什么不应该建等原则性、根本性问题。

郑磊认为，我国在推进数字治理的过程中应注意“填空”与“留白”。

我国是世界上老年人口最多的国家，2020年第七次全国人口普查数据显示，全国60岁及以上老年人口达到2.64亿，占总人口的18.7%；65岁及以上老年人口达到1.91亿，占总人口的13.5%。与2010年相比，2020年我国60岁及以上、65岁及以上老年人口占总人口的比重，分别上升了5.44个百分点和4.63个百分点。我国人口老龄化的发展速度，比世界平均水平快一倍多。

当前，社会治理的数字化水平越来越高，真正触网和使用移动端的老年人有多少？

今年中国互联网络信息中心（CNNIC）发布的第49次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2021年12月，我国手机网民规模为10.29亿，较2020年 12 月新增手机网民4298万，网民中使用手机上网的比例为99.7%。

此外，非网民规模为3.82亿，较2020年12月减少3420万。从年龄来看，60岁及以上老年群体是非网民的主要群体，占非网民总体的比例为39.4%，较全国60岁及以上人口比例高出20个百分点。

非网民群体无法接入网络，在出行、消费、就医、办事等日常生活中遇到不便,无法充分享受智能化服务带来的便利。在全国多个城市，由于老年人不会操作智能手机影响出行的情况时有发生，在上海新兴信息通信技术应用研究院首席专家贺仁龙看来，这就需要打破对单一数字技术的依赖。

“比如说没有健康码就扫身份证，没带身份证还可以用交通卡来扫码，不能过于依赖单一的数字技术。”他说，数字技术归根结底还是支撑和服务社会经济更好地发展，如果运用得好，就像是一个人健康的肺一样，呼吸时感觉不到它的存在。

郑磊也撰文表示，数字技术本身是冰冷和僵硬的，一些数字治理应用被强制推行和硬性嵌入，未给予市民自愿选择不同服务方式的权利，又缺少线下服务渠道和传统服务方式的托底，使一些特殊群体如老年人、低收入人群以及残障人士在数字设备的获得和使用能力上明显处于弱势，对他们所能享受的公共资源产生一定的“挤占效应”，甚至导致数字优势群体对数字弱势群体的“资源掠夺”，出现系统性的社会排斥现象，不仅未给这些人群带来获得感，还给他们造成了“被剥夺感”，影响了公共服务提供的均等化和包容性。

郑磊称，数字治理需要首先充分考虑“为谁而做”和“为何而做”的问题，数字治理的目标是实现治理体系和治理能力的现代化，满足人民对美好生活的向往。因此，数字治理应以人民群众的实际需求和真实问题为起点来进行规划和建设。

贺仁龙也表示，数字技术最终还是服务于人，应该采用多样化的技术满足不同人群的行为习惯和需求，而不是绑定在单一的一种数字技术上，“技术不是冷冰冰的，应该在保护隐私的前提下润物细无声地服务百姓。”

数据壁垒亟待进一步打通

日前，国务院印发《关于加强数字政府建设的指导意见》（下称《指导意见》），就主动顺应经济社会数字化转型趋势，充分释放数字化发展红利，全面开创数字政府建设新局面作出部署。

《指导意见》显示，我国数字治理成效不断显现，为迈入数字政府建设新阶段打下了坚实基础。但同时，数字政府建设仍存在一些突出问题，主要是顶层设计不足，体制机制不够健全，创新应用能力不强，数据壁垒依然存在，网络安全保障体系还有不少突出短板，干部队伍数字意识和数字素养有待提升，政府治理数字化水平与国家治理现代化要求还存在较大差距。

在积极推动数字化治理模式创新，提升社会管理能力方面，《指导意见》提出推动社会治理模式从单向管理转向双向互动、从线下转向线上线下融合，着力提升矛盾纠纷化解、社会治安防控、公共安全保障、基层社会治理等领域数字化治理能力。提升社会矛盾化解能力。

一位信息通信领域专家对记者表示，目前政府和基层之间的数据共享还并未打通，这就导致了基层比如村居委在实际操作中并不能运用已有的数字技术，甚至只能用人海战术去填补。

“比如上级掌握了一个小区、街道的数据，但是却没有同步共享给村居委，这就会有村居委一问三不知的情况。进一步说，就算数据共享给村居委了，但是却没有给他们一个便捷的实用工具，数据治理仍然只是停留在文件上，实操上也会出现很多问题，导致好的规划和实操脱节。”上述专家表示。

他认为，当前最重要的就是要把纸面的规划落到实处形成实际作战能力，另外要打通内部数据的垄断让数据自由流通，并下放至基层。“在基层治理方面，很多数据和数字技术都没有机会使用，这样遇到大规模事件时无法做出及时反应。”他补充说，把数据用起来的同时，还要注意隐私保护，“数字技术的运用要给市民留有空间，但是基本的数据安全底线要遵守”。

郑磊也对记者表示，以人人都在使用的健康码为例，就包含了每个人的位置数据，而位置数据就属于个人的隐私数据。疫情期间，民众同意将个人数据做成二维码，相当于公民让渡了一部分隐私，来保障公共利益和疫情防控，“但这个让渡的隐私使用仅限于疫情防控”。