基于功能视角的上海中央活动区发展评价及提升思路

近年来，城市中心区的复兴和功能提升是全球城市关注的焦点，中央活动区的发展也成为重要的规划议题。《上海市城市总体规划（2017—2035年）》首次在上海的法定规划层面提出“中央活动区”的概念，明确它是全球城市核心功能的重要承载区，既链接全球网络，又服务整个市域。通过解析国际城市中心区的功能和上海战略发展要求，本文认为上海的中央活动区存在特质性，15个亚区分别在金融、商务、科技创新、文化休闲、商业和支撑功能6类核心功能领域有待进一步提升。利用大数据分析手段，提炼中央活动区相关要素适用的评价因子，综合评价得出综合成熟型、专业成熟型、一般和较弱4类亚区，并结合国际经验与亚区资源特征，提出商务提升、创新培育、文化发展、商业活化等分区分类策略建议。

0引言

上海的中央活动区（简称CAZ）概念是在传统中央商务区（简称CBD）的概念基础上演变而来。《上海市城市总体规划（1999—2020）》）提出建设现代化的中央商务区，用地规模约为3km2，由陆家嘴中心区和外滩商务区组成，以金融、贸易、信息和商务办公等作为主要职能。

上海中心城分区结构规划图及专业中心规划图

来源：《上海市城市总体规划（1999—2020年）》。

《上海市城市总体规划（2017—2035年）》（以下简称“上海2035”）则在法定规划层面提出打造高品质的中央活动区，在原外滩—陆家嘴CBD的基础上，拓展至老城厢、原法租界、虹桥开发区、徐家汇和上海火车站等发展成熟地区，以及黄浦江滨江两岸的开发建设地区。规划指出，上海中央活动区将作为全球城市核心功能的重要承载区，重点发展金融服务、总部经济、商务办公、文化娱乐、创新创意、旅游观光等功能，形成城市最具标志性的区域。

上海中央活动区土地使用现状图（2015年）及用地布局规划示意图

来源：土地使用现状数据来自上海市城市规划设计研究院；布局规划图来自“上海2035”。

1中央活动区的内涵与功能

1.1 中央活动区概念内涵

中央活动区是一个城市的核心，集金融、商务、商业、文化、居住等功能于一体。中央活动区具有多元化与复杂性的特征，强调城市用地功能的复合使用和兼容性，日常呈现“7天·24小时”活动模式。同时，强调空间的人本性，嵌入文化休闲场所，具有完备的公共服务设施配置，可以服务更广泛的人群。

1.2 中央活动区核心功能梳理

综合考虑规划要求、国际经验和文献研究，针对上海中央活动区，本文提出金融、商务、科技创新、文化休闲、商业和支撑功能6类核心功能。

中央活动区核心功能小结

1.3 国际城市中心区基本特征比较

笔者将上海中央活动区与伦敦、纽约的中心区进行横向比较，发现上海中央活动区面积较大，约为其他城市中心区的3倍。伦敦中央活动区由伦敦金融城整体和威斯敏斯特等自治区的部分组成。纽约CBD位于曼哈顿岛61街以南，主要在下城和中城地区。

上海与伦敦、纽约中心区的基本特征比较

从人口来看，上海中央活动区的人口总量达到百万级，远高于伦敦中央活动区和纽约曼哈顿CBD；人口密度约为2.3万人/km2，与曼哈顿CBD相当。从岗位来看，上海中央活动区的岗位总数比曼哈顿CBD多57万个，岗位密度却远低于纽约、伦敦的水平，可见核心功能集聚尚有所不足。从功能特征来看，国际城市的中心区划分更聚焦在经济价值和土地价值最高的区域，通常以商务、商业、文化休闲等功能为主，居住功能较少；而上海划定的中央活动区是包含居住功能并具有较完整城市功能的空间单元。

2核心功能的空间特征研究

2.1 不同功能要素的空间分布特征

综合考虑行政边界和功能分布，在中央活动区内划分15个亚区。从核心功能的维度出发，通过第三次全国经济普查（以下简称“三经普”）就业岗位数据和POI点位数据，分析不同功能要素的空间分布特征。

采用“三经普”岗位数据对金融、商务、科技创新功能进行研究，以普查小区（街坊）为单元统计就业岗位数。单元就业岗位数越大，反映功能越集聚。

采用2016年百度地图POI数据和2018年高德地图POI数据，对文化休闲、商业和支撑功能进行研究。运用ArcGIS中的核密度分析，通过不同要素的核密度分布图，反映POI设施点在空间的集聚情况。

各类功能要素的数据来源和空间分布特征

亚区现状功能一览表

功能要素的空间分布示意图（以科技研发功能(左)、文化会展功能(右)为例）

2.2 基于功能量化评分的亚区分类

在大数据空间分析的基础上，采用排名的方法对数据进行量化赋值，更好地对比不同亚区在功能上的差异。首先，根据岗位数量、POI设施数量或轨交站点600m覆盖率，对亚区各功能维度进行排名。其次，将排名转化为分数（第1名得15分，最后1名得1分），反映亚区在中央活动区内各维度的相对发展情况。

基于量化得分结果对15个亚区进行类型划分。判断得分57分以上的7个亚区为成熟亚区。其中，人民广场—外滩、徐家汇、打浦桥—瑞金、静安寺—南京西路亚区各功能维度表现都较好，属于综合成熟亚区。陆家嘴亚区金融和商务功能突出、上海站—四川北路亚区交通和商务功能突出、衡复亚区科技创新和文化休闲功能特色突出，属于专业成熟亚区。得分在30—57分的4个亚区为一般亚区，包括江宁路—石门二路、老城厢、中山公园—江苏路、虹开发亚区，亟待找到新的发展动力。得分在30分以下的4个亚区主要是尚处于开发建设阶段的4个滨江亚区。

亚区各功能维度分数

亚区总分折线图

亚区评价类型的空间分布示意图

3国际经验借鉴

通过观察伦敦、纽约两座中心区发展最成熟的顶级全球城市，以及东京、新加坡两座与上海发展背景相近的亚洲城市，发现伦敦、纽约等欧美城市正关注中心区的复兴，通过开发加密、交通改善等举措满足新的增长需求，通过空间活化、完善配套来激发城市活力；而对于东京、新加坡等亚洲城市，持续提升中心区的空间品质和魅力成为近来的规划重点。

国际城市核心功能提升的规划策略和行动计划一览表

3.1 挖潜商务办公空间

国际城市提升商务功能的措施主要包括挖潜商务办公空间、提供小型办公场所和公私合作机制创新。例如，纽约曼哈顿通过再区划挖潜商务空间，2017年出台《中区东城再区划》，允许开发商对部分老旧的办公大楼设施进行扩建加建。伦敦在《中央活动区补充规划导则》中提出，要在公共交通条件好的非黄金地段，提供面积小于500m2、租金可负担的小型办公空间。在机制创新上，伦敦在成熟的商务街区和泰晤士河南岸的滨水地区划定一批“商务提升地区”，鼓励企业与政府部门共同设立BID公司。

伦敦中央活动区及周边的商务提升地区

来源：Central Activities Zone Supplementary PlanningGuidance。

3.2 培育创新网络链接

在培育创新功能上，国际城市推动了大学与专业集群密切合作、嵌入式集聚发展轻资产高科技企业、鼓励高新技术中小企业创业，以及创新中心与社区融合。伦敦2014年在国王十字一带设立“知识区”，聚集步行12min可达、1英里范围内的上百家创新机构，呈现“学术+生物医学+文化创意”的特征，促进了跨行业、跨领域的机构合作。

3.3 整合多元文化资源

在文化功能方面，东京塑造文化资源区的举措值得借鉴。东京在2015年制定《东京文化资源区构想》，识别东京都中心北部区域、半径约2 km的徒步圈内的文化资源要素，通过推行“文化事业计划”“环境整备计划”“地域计划”3大行动计划，让众多具有魅力的点之间建立联系，最大限度地利用各地域的文化多样性，形成一个整体的文化资源区。

东京文化资源区示意图

来源：Tokyo CulturalResources District Vision。

3.4 打造规模与特色商业

国际城市活化商业功能的措施包括划定零售特别政策区、保护特色零售业态、提升商业街区活力等。伦敦中央活动区规划了“西区零售特别政策区”，由3条主要的购物街及2个独具魅力的购物区组成。东京提出建设富有地域个性的街区，提升商业活力，放宽对街区活动的限制。

4核心功能提升的思路

面向2035年，上海要将目前发展不平衡的市中心打造为国际一流的中央活动区，需全面增强核心功能的集聚度。在中央活动区全域层面，优化功能布局、设施配置和环境品质，强化延安路和黄浦江这两条发展轴的带动作用，进一步集聚战略功能。通过城市更新增加战略功能的承载空间，有针对性地提升相关亚区的商务、科技创新、文化休闲和商业功能。同时，关注战略功能及支撑功能的平衡，完善多样化公共服务、住宅、公共交通等配套，吸引就业者、旅游者、消费者、居住者等多元人群。

中央活动区亚区发展指引示意图

4.1 品牌和空间共塑，提升商务区能级

对于商务功能，可从提升老牌商务区能级和塑造新兴商务区品牌两个方面着手。针对老牌商务区，重点更新商务楼宇，通过加密和整修增加办公面积，提高楼宇环境品质。针对新兴商务区，应对标国际最高设计标准，建设高品质办公街区，吸引优质跨国公司、企业总部、研发部门入驻。

4.2 完善软硬件支撑服务，合作催生创新集群

在科技创新方面，从强化既有创新集群优势和孵化创新增长地两方面考虑。对于汇聚科研院所的既有创新高地，例如衡复、打浦桥—瑞金亚区，建议基于街区肌理特点，嵌入式发展轻资产高科技集群。对于具有科技创新潜力的地区，包括中山公园—江苏路、江宁路—石门二路、徐汇滨江亚区，应发挥主导产业潜力，布局孵化及研发场所，向创新集群转化。

4.3 挖掘文化内涵，规划文化资源区

提升文化休闲功能，建议从塑造文化资源区和培育文化潜力区入手。在衡复、打浦桥—瑞金、老城厢亚区等文化资源丰富的地区，结合原法租界和老城厢丰富的历史内涵，活用音乐、戏剧、园林等特色文化资源，发展为创造性地区。在文化发展潜力地区，需要注入文化因子，进一步提升文化内涵，增加文化场所和文化活动，积极营造社区文化艺术氛围。

4.4 彰显品质、特色与活力，营造魅力商业空间

在商业方面，建议培育特色零售集群，提升主要商圈能级，加快建设滨江商业区。针对具有特色零售资源的亚区，通过甄别利于地域身份识别的特色零售业态，例如旗袍定制和乐器零售，引导特色业态集聚发展。针对主要商圈，通过调整布局和业态增强商业多样性，在保证一定比例的零售建筑面积的基础上，预留文化商业和体验性商业所需的公共活动空间。针对滨江新兴地区，宜充分发挥后发优势，建设成规模的高端商业集聚区。

5结语

上海的中央活动区位于城市的核心地带，承载全球城市的核心功能，适应新经济发展要求，强化了文化休闲、高品质居住等其他功能。培育国际一流的中央活动区，需要充分发挥地方政府和市场的能动性。一方面，需加强上下联动，细化规划引导和实施；另一方面，还需要探索更灵活的城市更新机制，搭建多主体合作平台。

中央活动区除关注核心功能外，还应关注综合活力的激发，建议后续研究可以从社会维度出发，在居住方式、工作方式、消费方式转变的大趋势下，对中央活动区内的多元人群进行分析。此外，考虑到随着城市的发展，符合中央活动区内涵的地区也会不断变化，可以进一步探索其动态区域识别方法与评估监测等。

（来源：上海城市规划杂志；作者：阎力婷、周文娜、陈星）