澎湃思想周报丨G7税改协议与后疫情经济；以色列政局变动

卢南峰，庄沐杨

G7税改协议与后疫情经济

6月4至5日，七国集团（G7）在伦敦就全球最低企业税率达成历史性协议。该协议提议将全球最低企业税率设定为15%，同时商定市场国家之间分配最大跨国公司税收份额的规则。

哈佛大学约翰肯尼迪政府学院国际政治经济学教授丹尼·罗德里克（Dani Rodrik）以“G7税改和过度全球化的终结”为题，在世界报业辛迪加（project-syndicate.org）撰文认为，该协议增强了世界主要经济体对跨国公司征税的能力，具有历史意义。过度全球化（Hyper-Globalization）的规则——各国必须相互竞争，为全球企业提供更诱人的条件——正在被改写。直到不久之前，美国还在反对全球税收协调，如今反而是拜登政府推动了该协议。

丹尼·罗德里克写道，自20世纪80年代开始的最低企业所得税竞争以来，法定平均税率已从近50%降至2020年的24%左右。许多国家存在大量的漏洞和免税措施，将有效税率降至个位数。更具破坏性的是，跨国公司能够将利润转移到纯避税天堂，如英属维尔京群岛、开曼群岛或百慕大，而无需将任何实际业务转移到那里。根据加州大学伯克利分校的加布里埃尔·祖克曼（Gabriel Zucman）的估计，美国企业的海外利润中有很大一部分计入了此类避税天堂，而企业只在当地雇佣少量员工。

在发达国家中，只有爱尔兰的法定税率低于提议的最低标准，为12.5%。但也有一些小国，如摩尔多瓦（12%）、巴拉圭（10%）和乌兹别克斯坦（7.5%），将税率定得特别低，以吸引外国投资者，他们将外国投资者视为高质量工作和先进技术的来源。在不友好的投资环境中，降低税收是为数不多的几种直接方式之一，让政府可以弥补企业面临的诸多不利因素。而在一些亚洲国家，如新加坡（法定税率为17%，但一些生意享受更低的税率），实际税率可能也与最低税率相龃龉。

当各国拥有相似的利益偏好，并希望避免囚徒困境——即降低税率成为防止资本流向其他地方的唯一手段，就有最强烈的意愿要求设定企业税率的共同下限。这点可能适用于大多数发达国家，但肯定不是所有国家，如爱尔兰、荷兰和新加坡的例外。但是，当各国的发展水平和其他特征存在巨大差异时，对一个国家而言的正当之举，可能会成为另一个国家经济增长的障碍。

当较贫穷国家保持较低税率时，美国和高税收的欧洲国家可能会抱怨税收收入减少。但没有什么能阻止这些国家单方面对本土企业征收更高的税率：很简单，他们可以根据本国企业从国内市场获得的收入份额，对这些企业的全球利润进行征税。正如祖克曼所主张的，每个国家都可以单独做到这一点，无需全球协调甚至一致。

这正是G7协议的第二项核心内容，即授予市场国家向最大、最赚钱的跨国企业（利润率超过10%）利润的20%进行征税的权利。

美国之所以偏好全球最低税率，而非各国之间的税收分配，是因为它不想通过大幅提高税率，使本国企业相对于他国企业处于不利地位。但这种竞争动机与贫穷国家吸引投资的愿望没有什么不同。如果美国获胜，而后者失败，那将是由于相对实力，而不是经济逻辑。

拜登政府最初希望将全球最低税率设定在21%。15%的最终妥协可能足以降低与较贫穷国家的紧张关系，从而能够让后者签署协议。在这种情况下，全球规则和国家主权之间的平衡可能得到了恰当的处理。

但对美国等国而言，这是以税收收入减少为代价的，除非第二项分配条款得到强化。一个能够提高各国根据自身需要和偏好，设计和管理本国税收制度的能力的全球制度，可能会比国际税收协调努力更加有力和持久。

现在清楚的是，那些纯粹作为避税天堂运营的国家——只对转移账面利润而不引入新资本感兴趣——没有什么可抱怨的。它们为跨国公司提供了避税便利，但却让其他国家付出了相当大的代价。全球规则完全有理由防止这种明目张胆的以邻为壑的行为。G7协议是朝着正确方向迈出的重要一步。

关于税改中富国与穷国之间的公平问题，丹尼·罗德里克认为，15%是美国的妥协，以缓和与低税率发展中国家的关系。而何塞·安东尼奥·奥坎波（Jose Antonio Ocampo）和托马索·法乔（Tommaso Faccio）则主张，现在设定的最低企业税率不够高，不符合发展中国家的利益。

奥坎波是哥伦比亚前财政部长、联合国副秘书长、哥伦比亚大学教授、国际公司税改革独立委员会主席，法乔是国际公司税改革独立委员会 （ICRICT）秘书处的负责人，他们在世界报业辛迪加共同撰文表示，无论最终达成何种全球税收协议，都应反映包括发展中国家在内的全世界的利益，而不仅仅是七大发达经济体的利益。发展中国家更依赖于企业税收，因此受到跨国公司避税的打击更大，这导致全球每年至少2400亿美元的收入损失。

许多发展中经济体——尤其是低收入国家——甚至没有参与更广泛的世界经合组织/G20税基侵蚀和利润转移包容性框架的谈判。24国集团（G24，亚、非、拉发展中国家为在国际货币制度改革中协调立场、增强团结而结成的国际性组织）和非洲税务管理论坛（ATAF）积极协调参与谈判的成员的立场。包括阿根廷、巴西、印度、墨西哥和南非在内的一些G24成员也加入了G20。

关于G7税改协议的第一个关切是，G7提议的最低税率15%很低，接近瑞士和爱尔兰等避税天堂的税率。这反映出G7的几个国家倾向于保护本国的跨国公司，而不是效仿拜登政府的做法，后者最初要求全球最低税率为21%。

此外，根据目前的提议，大部分额外的税收收入将流向跨国公司的母国，而不是利润来源国。不出所料，G24成员国希望来源国在实施最低税率方面享有优先权，特别是在服务支付和资本利得方面，以保护其税基。优先考虑跨国公司的母国将会加强而不是减轻现行国际税收体系中已经存在的不公平。

最低税率能产生多少收入取决于税率。欧盟税务观察组织（EU Tax Observatory）最近的一项研究估计，21%的最低税率将在2021年为27个欧盟国家带来1000亿欧元（1220亿美元）的额外企业所得税收入，而15%的税率只将带来一半。发展中国家的差异更为明显。在税率为15%的情况下，南非和巴西将分别获得额外的6亿欧元和9亿欧元，而税率为21%的分别为20亿欧元和34亿欧元。

鉴于大多数非洲国家的企业税率为25-35%，全球15%左右的税率实在太低了，因此不太可能显著减少该地区的利润转移。G7和G20必须通过单方面承诺引入比最终达成的协议高得多的最低税率，来展示全球领导力。至少应该是21%——就像美国提议的那样，或者更好是25%。

G7协议的第二部分提出了一个公式，用于分配跨国公司的全球利润。但该提议只适用于全球利润率至少为10%的最大公司。超过这一门槛的所谓“剩余”利润中至少有20%将在其产生国征税。

尽管这项新规定将影响苹果、Facebook和谷歌等美国科技巨头，但它最终可能只适用于100家左右最大的跨国公司全球利润的一小部分。这意味着该措施不会产生太多额外的收入，全球每年可能不到100亿美元。

G24要求对全球利润进行更大程度的再分配，最赚钱的公司利润再分配比例应该在30%到50%之间。同时，ATAF要求该规则适用于所有年收入超过2.5亿欧元的跨国公司，远低于G7提出的100亿美元阈值，并且认为，全球利润的一部分——无论是常规利润还是剩余利润——应该分配给这些公司开展业务的国家。

事实上，从概念上区分跨国公司的“常规”利润和“剩余”利润是不可能的，因为所有利润基本上都是该公司全球活动的结果。一个更简单的解决方案是，根据产生利润的关键因素，即就业、销售和资产，在公式化的基础上在各国之间分配全球利润。

这一规则将有助于建立一个更加公平的竞争环境，减少扭曲，限制避税机会，并为跨国公司和投资者提供确定性。相反，G7关于对常规利润和剩余利润的区分，反映出一项政治性协议，旨在避免在全球范围内进行影响深远的税收和收入再分配。

两位作者最后写道，全球税收谈判就像WTO正在进行的COVID-19疫苗讨论的镜像，欧盟正在阻止发展中国家要求并得到美国支持的疫苗专利临时豁免。在这两种情况下，全球领导力都需要超越国家利益，以确保所有国家都有足够的资源来发展更公平、更具弹性的后疫情经济。这将需要以一种不仅具有历史意义而且还公平的方式来满足发展中世界的需求。

“后”内塔尼亚胡时代的以色列政局纠缠

与巴勒斯坦的战火刚刚有所平息，以色列随即在本月初迎来新的政局变动。由于“统一右翼联盟”（Yamina）的贝内特（Naftali Bennett）与“拥有未来党”（Yesh Atid）的拉皮德（Yair Lapid）在6月11日达成协议，以色列得以一改此前屡次大选都未能出现多数党执政或组成联合政府掌权的局面，迎来一个新政府。根据协议双方的约定，贝内特将率先担任联合政府的总理，取代此前已经掌权12年之久的内塔尼亚胡；在贝内特的两年任期过后，总理一职将交给拉皮德。经过议会表决通过，新政府在6月13日正式上台。此前在6月2日，以色列也结束了总统投票，根据结果，伊萨克·赫尔佐格（Issac Herzog）将于7月份接班里夫林，成为该国新一任总统。

2021年5月30日，耶路撒冷，以色列右翼家园党(Yemina)党魁纳夫塔利·班尼特向议会发表讲话。

按照以色列的体制，总理是该国真正的头号实权人物。不过，在过去两年多来，该国多次大选都未能产生新政府，且由于议会中没有多数党，因此任何势力想要取代内塔尼亚胡，或是内塔尼亚胡想要维持自身权力，都需要经过一番博弈，而总统在任命组阁人选方面的权力也不容小觑。加上战争和疫情的影响，以色列政坛在过去相当长的一段时间内，一直处在一种非常态之中。

新任总理贝内特在政治光谱上甚至比内塔尼亚胡还要靠右。在2006年步入以色列政坛之后，贝内特和内塔尼亚胡的关系颇为亲近，他所领导的右翼党派也一直是内塔尼亚胡的盟友。从2013年开始，贝内特就一直在内塔尼亚胡政府内阁出任部长级职务，并在2019年至2020年，担任以色列国防部长。在今年3月的大选结果出炉之后，以色列政局依然处在和过往两年一样的情况，无论是内塔尼亚胡还是拉皮德都在积极运作组成新一届联合政府以获得大权。在这种情况下，贝内特联手拉皮德的举措也多少是对内塔尼亚胡的背叛，后者也在贝内特-拉皮德联盟组成之后表示这个“反对派政府”是一个危险的政府，摆出了一副强硬的姿态。《外交政策》在一篇长文之中则专门提及了贝内特的宗教背景，认为作为虔诚的犹太教信徒的贝内特在巴以问题上会更加强硬，这一点不仅对巴勒斯坦方面是不妙的信号，对于依然希望推动两国和谈的拜登政府来说也会是一个外交难题。不过，贝内特也表示自己会在就职发言之中表达对内塔尼亚胡的敬意——双方在新政府达成筹建协议之后就没有过明面上的对话。

原本被视作内塔尼亚胡最强挑战者的拉皮德，则出任新政府的外交部长。这位前财政部长及议会反对派领导人在3月的大选过后，得到总统授予组阁时间，却又碰上了斋月期间的新一轮巴勒斯坦抗议运动和巴以军事冲突，因而未能如愿。此前在本尼·甘茨挑战内塔尼亚胡的组阁行动中，拉皮德也一度与甘茨结盟。拉皮德和他的拥有未来党在政治光谱上居于中间路线，并不像他的右翼盟友那样在巴以问题上积极发声，而是兼顾以色列建国核心理念之中的“犹太人国家”与“民主国家”两项基础。在政治上，拉皮德及其所在政党更多是专注于打击以色列国内的政坛腐败，这为他积攒了不少民望。根据《以色列时报》的报道，拉皮德本人也计划在履新后访问美国；总体来说，新政府在外交路线上预计不会有太大改变。

但一如诸多英美媒体所说，贝内特-拉皮德联盟是一个极为脆弱的八党联盟，政治光谱颇为复杂，既有左翼和中间派，也有比起利库德集团还要强硬保守的极右势力，同时也有阿拉伯政党的身影。新政府预计会推出一份更加兼顾各派利益的政治纲领，同时也放风将致力于弥合以色列治下巴勒斯坦人和犹太人之间的裂痕。但在《以色列时报》的另一篇评论文章就提到，这个八党联盟新政府中，一旦任何一方萌发出计划之外的野望，那么新政府有可能随时自动瓦解。在贝内特的党友中，就有国会议员表示自己将投票反对新政府的成立——此前内塔尼亚胡也一度大力动员右翼议员杯葛新政府。另外，按照贝内特和拉皮德的协议，后者将在两年后接过总理一职。且不论贝内特届时是否会反悔，考虑到巴以局势和以色列近年来的政坛走向以及内塔尼亚胡的长期经营，光是这个新政府能否延续两年时间，就足以被打上一个大问号。

除了拉皮德和贝内特的合作之外，这个八党联盟政府的形成得益于不少议会小党作为“造王者”的加入，其中就包括曼苏尔·阿巴斯和他的伊斯兰政党。此前阿巴斯曾经试图与甘茨的蓝白联盟联手推翻内塔尼亚胡的统治，但后者虽是中左翼路线的政党，却对于阿拉伯力量的介入不太感冒。阿巴斯本人也感到颇为讽刺，因为他和他的政党一直苦苦寻找能够改变现状的机会，却没曾想最终促成了一个极右翼总理的上台。这种怪异的联盟也在一定程度上表明，当下以色列政坛对于内塔尼亚胡的统治已经有了较大的疑虑，或者说反对内塔尼亚胡已经成为了以色列政局的另一个公约数。像阿巴斯这样的带有族裔、宗教色彩的政党加入，也为新联合政府的存续埋下了隐患，因为一旦在涉及巴以问题的谈判上出现分歧，阿拉伯政治力量的抽身离去也会导致新政府的瓦解。目前来看，贝内特并不是一个会在所谓“犹太民族国家”议题上妥协的政客，而且过往的经验也表明，以色列人对待阿拉伯人释放善意与否，与政党的政治光谱并没有直接对应关系。

行将结束12年执政生涯的内塔尼亚胡，虽然一度发起反击，发动议会的利库德成员和右翼人士阻击新政府的成立，但最终未能如愿。有消息称内塔尼亚胡甚至一度想参选总统，以另一种方式左右政坛，但最终作罢。他还曾指责反对派筹建政府，并声称此前的大选涉嫌“舞弊”。由于过往每次大选之后，内塔尼亚胡哪怕官司缠身依然能幸运留任，《耶路撒冷邮报》也一度猜测他是否会在最后时刻再度延续总理任期，不过事实证明这一次他的总理生涯要暂告一段落。

然而，所谓的后内塔尼亚胡时代并不见得很快到来。除了八党联盟政府的脆弱性之外，下台之后的内塔尼亚胡也将成为以色列近年来最为强大的反对派领导人。在路透社的一篇分析文章中，内塔尼亚胡被拿来同他的盟友、美国前总统特朗普相提并论——舆论一度猜测内塔尼亚胡此前面对新政府的强硬立场是想效仿特朗普，为政权交接制造麻烦。不过目前看来内塔尼亚胡并不打算把时间耗在这上面，毕竟他的对手并没有想象中的强大。内塔尼亚胡本人有着数量颇多的草根支持者，这些人大多在所谓以色列安全问题上持强硬保守立场。一旦巴以局势有变，这股草根力量完全可以被内塔尼亚胡动员起来，并对联合政府施压。考虑到新政府中左翼和阿拉伯势力的存在，届时同为右翼阵线的贝内特会如何取舍也值得继续观察。

参考资料：

[1] Naftali Bennett Would Be Israel's First Religious Prime Minister: https://foreignpolicy.com/2021/06/07/naftali-bennett-israel-first-religious-prime-minister/

[2] Bennett said set to praise and thank Netanyahu during speech at swearing-in: https://www.timesofisrael.com/bennett-said-set-to-praise-and-thank-netanyahu-during-speech-at-swearing-in/

[3] What may change and what may stay the same under the Bennett-Lapid government: https://www.timesofisrael.com/what-may-change-and-what-may-stay-the-same-under-the-bennett-lapid-government/

[4] 'It's Possible to Do Things Differently.' The Arab Kingmaker Who Joined Israel's Far-Right to Oust Netanyahu: https://time.com/6073019/mansour-abbas-arab-israel-coalition-government/

[5] Netanyahu explored a last-minute run for president, but ultimately rejected it: https://www.timesofisrael.com/netanyahu-explored-a-last-minute-run-for-president-but-ultimately-rejected-it/

[6] With Days Left in Office, Benjamin Netanyahu Accuses Opposition of Election Fraud: https://www.newsweek.com/days-left-office-benjamin-netanyahu-accuses-opposition-election-fraud-1599545

[7] Netanyahu's final days: Last weekend at Balfour or last-minute surprise?: https://www.jpost.com/israel-news/politics-and-diplomacy/netanyahus-final-days-last-weekend-at-balfour-or-last-minute-surprise-670667

[8] Out, but not down, Netanyahu could be tough opposition leader: https://www.reuters.com/world/middle-east/out-not-down-netanyahu-could-be-tough-opposition-leader-2021-06-02/

责任编辑：朱凡

校对：徐亦嘉