东南亚国家海外利益的拓展及保护

摘要

不少既有文献讨论中美等大国的海外利益，但海外利益并非大国专有。任何国家无论大小，都需要与海外接触，并存在海外利益，而东南亚各国也不例外。由于国家规模及外交战略等方面的原因，东南亚各国的海外利益主要围绕经济发展，海外公民及价值观三个主题。本文就这三方面对东南亚国家的海外利益保护进行探讨，既可以帮助我们借鉴他山之石，也可协助我们进一步了解东南亚国家的对外政策理念。

关键词

东南亚海外利益价值观外交

海外利益之定义及类型

海外利益泛指一国“国家利益的海外延伸”，然而由于覆盖面较为宽泛，对这一概念的界定通常含混不清。由于国家的规模，政体，及外交及经济发展战略等方面的区别，不同国家对海外利益定义的差异性往往大于共同性。因此，在论及海外利益时，各国政府大多着重于本国海外利益所面临的威胁及相应保护性举措，而非清晰界定海外利益概念本身。

大国对“海外利益”的定义往往与其海外利益面临的风险、威胁及保护相辅相成。以中国为例，有关“海外利益”的讨论主要针对“一带一路”倡议所衍生的海外风险：《中国海外蓝皮书》将中国海外利益归类为海外经济利益、能源利益、制度利益及网络安全利益。而对中小国家而言，其海外利益所受直接威胁较小，其对海外利益往往强调拓展多于保护，涵盖面则主要包括经济发展，海外国民动员及保护，区域合作，以至于价值观外交。例如，乌干达外交部对其本国海外利益的定义包括经贸发展，区域和平与合作，发动侨民助力本国发展，提供领事服务，公共外交等方面。同时，部分国家也会将意识形态及宗教等价值观因素纳入考量。

之所以讨论其他非东南亚国家对海外利益的定义，是因为东南亚各国均未从官方层面清晰界定自己的海外利益，或系统性讨论相应举措。通过对相近类型的国家进行梳理，本文也主要从经济发展及海外公民两方面对东南亚国家之海外利益进行论述。

经济发展

既有文献往往讨论区域外国家对东南亚国家的外资输入，而非来自东南亚国家的外资输出。这也不无原因：自2015年以来，每年流入东南亚联盟国家的外资总量大约是流出外资的两倍有余。但是随着东盟经济近年来的快速增长，东盟作为外资来源地的地位也日益重要：2019年东盟国家总体对外投资额高达约560亿美元，占世界总对外投资额的4.26%，且高于法国，韩国，英国等国。

东南亚国家海外利益的拓展及保护

图1 东盟国家外资流入流出对照图

东南亚国家对外投资具备以下主要特征：一、以大型国营企业和政府关联企业为主（如新加坡的淡马锡控股；马来西亚石油公司等），私人投资者及中小型企业则扮演辅助角色；二、地理分布上，截至2012年，东南亚国家对外投资以亚太地区为主，其中25%去向其他东南亚国家，14%去向中国，10%去向东亚其他部分；三、行业分布上，2013年东南亚国家对外投资的主要行业为制造业（27.67%），金融保险业（22.17%）和房地产业（20.99%）。由此可见，由于文化亲缘、地理优势及东盟的存在，东南亚国家对外投资往往以本区域为主；同时，对新加坡、老挝等体量较小的东南亚国家而言，提升与较大邻国之间的经济相互依存度也有助于保障本国国家安全。

在海外经济利益维护方面，东盟主要依靠两个策略进行维护：加强东南亚国家联盟内部的区域合作，及利用国际法律机制。部分东南亚国家也设立了相应政府机构鼓励及保护本国中小型私人企业进行海外投资，如新加坡投资局为支持本国高新技术中小型企业对外投资而设立的全球创新联盟（Global Innovation Alliance）。

东南亚国家内部之间的利益冲突往往以协商方式解决，但因此类方法需要协调东南亚各国的不同国内法体系抑或采用外交手段，东南亚内部海外投资争端解决的可靠性、公正性及透明性有待提高。为提升各国营商环境，特别是东南亚经济共同体愿景提出以来，东盟大力推进“以规则为基础的共同体（rule-based community）”建设，以协调彼此之间利益。在对外投资方面，2012年所缔结的《东盟综合投资协议（ASEAN Comprehensive Investment Agreement ）》，使得东盟国家间的海外投资利益保护争端及首次得以有成文的条约机制。东盟国家也进行了相应的国际法机构建设，如新加坡国际商业法院（Singapore International Commercial Court）及新加坡国际调解中心（Singapore International Mediation Centre）。同时，东南亚国家也通过与经济关系密切的国家缔结投资协议的方式，互相保障对方在本国的投资权益。如我国与东盟自2009年起缔结的《中国与东盟成员国政府全面经济合作框架协议投资协议》，及最近缔结的《区域全面经济伙伴关系协定》中均有有关投资保护、自由化、促进和便利化方面的规定。

对东南亚以外的经济利益拓展及保护，东南亚国家则主要通过股份参与，国际条约缔结及国际组织参与，乃至政商领导人间的私人关系的建立等方式来进行。股份参与方面，东南亚国家往往倾向于投资域外成熟经济体的既有优质企业。不少东南亚国家政府均设立了主权投资基金，其投资布局多数为金融保险业，如淡马锡控股（Temasek Holdings）参股渣打银行，新加坡政府投资公司（Government of Singapore Investment Corp）参股瑞士银行等。亦有部分属于其他实业类投资，如淡马锡控股参股屈臣氏。

东南亚国家也通过参与相应国际组织保护海外经济利益：比如，针对越南企业在向外延伸供应链时遇到商标权及地理标识等知识产权保护问题，越南政府通过加入世界知识产权组织（World Intellectual Property Organization）等国际组织或条约，及给走出国门的企业和配套政府部门提供相应国际法规培训的方式，协助保护知识产权类海外利益。

最后，一些东南亚国家政府、国企或与政府关系密切的大型私企的领导人，也会通过与投资目标国的政商领导人确立良好关系，助力本国在当地的经贸利益。如印尼力宝集团李文正（Mochtar Riady）通过与时任美国阿肯色州州长克林顿保持良好关系，借此拓展在美业务；而在马来西亚的一系列对外投资当中，马来西亚与当地政要或国际金融机构高层的私人关系也发挥了重要作用。但是以政商领导人私人关系为基石的海外利益，也会成为滋生不确定性与贪腐丑闻的温床，对本国的国家形象与营商环境有一定负面影响。

海外公民

除了位于海外的物质财产，一国在海外的公民也是海外利益的重要组成部分。尽管东南亚国家海外公民卷入军事冲突或受到恐怖袭击的案例较少，但是印尼、菲律宾为首的东南亚国家由于国内就业市场有限，在外工作侨民较多（如印尼有900万在外劳工，而菲律宾则有220万在外劳工），因此经常出现劳工被压榨的情况（可参见本公众号11月16日“菲律宾海外劳工的前世今生”一文）。而以越南为首的一些东南亚国家，则常年面临严重的人口贩卖问题。

为此，印尼、菲律宾等国政府均制定相关法律或设立对应机构以保护在外公民，如印尼的外交部设立了“在外印尼公民及法律实体保护理事会（ Directorate of Indonesian Citizens Protection and Indonesian Legal Entities） ”[14]，而菲律宾国会则通过了《1995年在外菲律宾务工人员法案（Migrant Workers and Overseas Filipinos Act of 1995）》。以印尼为例，在现任总统佐科威执政期间，印尼外交部为在文莱、秘鲁等地的印尼务工人员提供劳工法律培训，并通过驻在国政府甚至直接介入劳资冲突的形式保障本国公民薪资、工作时间等权益。而菲律宾则为出国劳工提供社会保障，而外交部也将在外劳工权益保护列为外交政策的“第三根支柱”，并积累了丰富经验。

东南亚国家海外利益的拓展及保护

图2 印尼驻文莱大使馆馆员协助本国船员追讨工资后合影

越南则常年受人口贩卖问题所扰，不少越南人，尤其是妇女及儿童，被拐卖至国外，并沦为婚姻交易、性交易或奴隶性劳工的受害者。越南政府也因此通过了一系列法律法规，一方面大力打击此类犯罪，另一方面积极协助受害者回国。同时越南政府也与一些旨在防止人口贩卖的国际组织、非政府组织和外国政府合作，协助位于国外的人口贩卖受害者回国。

除此之外，东南亚各国政府也会在本国公民在外面临较重刑罚时，积极促成对方政府将本国公民释放回国，如印尼政府先后积极游说马来西亚政府释放多位可能被判死刑的公民回印尼，包括被卷入金正男遇刺案的印尼劳工西蒂·艾莎（Siti Aisyah）。

最后，在新冠疫情期间，越南、印尼等东南亚国家均大力协助受困海外的公民（如远洋船员及出国务工人员等）归国，包括从自疫情较为严重地区的撤侨，及协助因边境关闭而被困国外的侨民回国。

值得一提的是，由于国土面积较小，且需借助国际防务合作确保国际通航安全及本国利益，新加坡是东南亚国家中唯一在海外有驻军的国家。新加坡的海外驻军由于几乎全部位于与其关系良好的国家境内，因此较少遇到海外驻军受到威胁的问题。

作为一个宗教族裔多元的区域，宗教极端主义及极端民族主义势力一直给不少东南亚国家的国内形势带来困扰，如泰南冲突、缅甸的罗兴亚人冲突等，但是此类冲突较少威胁到至东南亚各国的海外利益。其中一个例外是菲律宾南部的极端伊斯兰主义恐怖组织阿布沙耶夫（Abu Sayaf）。由于其活动海域往来船舶及游客较多，自2000年以来，有大量马来西亚籍或印尼籍船员被劫为人质甚至遇害，而临近的马来西亚及印尼两国也有一些公民前往投奔这一组织。因此，菲马印三国政府多次联合对这一海域进行巡逻，也可看出在对抗极端势力上，东南亚各国政府无论宗教及意识形态，均享有共同利益。

价值观

东南亚国家的价值观构造较为复杂，但总体而言，东南亚国家目前的海外利益拓展与维护中价值观因素的地位并不显著。文莱是较少有的因为价值观原因而导致海外利益受损的国家。2019年文莱计划实施伊斯兰教法，其中包括将同性恋者判处死刑等内容。而由于其在海外投资以在英国、美国的酒店业为主，不少政要及公众人物对该国进行抨击，并呼吁抵制该国所投资的酒店业务。该国于2019年5月宣布推迟实施前述法律。

东南亚国家海外利益的拓展及保护

图3 东盟国家宗教信仰分布

然而，冷战结束以来，文化、民族及宗教等身份认同因素在东南亚国家的国内政治中发挥的作用日益显著，而相应的冲突也有愈演愈烈之势。因此，不能排除价值观因素日后在个别东南亚国家海外利益的拓展及保护中扮演更重要的角色。

结论

东南亚国家在海外利益的主要形式是海外投资利益及海外公民，价值观或意识形态的因素影响有限。由于发展阶段、国家体量及外交战略等方面的原因，东南亚国家的海外经济利益主要处于开拓阶段；而在保护海外经济利益方面，东南亚国家在区域内主要采用区域合作及国际法制建设的方式，而在区域外主要采用投资成熟经济体的既有优质企业、参与国际条约及组织、建立领导人间私人关系等方式。而在海外公民保护方面，印尼、菲律宾、越南等国家公民在外遭受劳工压榨及人口贩卖等侵害的案例较多，因此其外事部门须经常介入积极维护本国公民权益。价值观或意识形态的因素较少成为东南亚国家海外利益的主要着眼点，也较少对东南亚国家海外利益构成威胁，但是不排除可能在日后扮演更重要角色。

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本文作者：杨立中

本文选自《中国与全球南方》第1期，转载请注明出处

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