国务院机构改革︱新一轮金融监管改革的变与不变

2018年4月8日，北京，中国银行保险监督管理委员会正式挂牌。（图片来源：视觉中国）

2018年3月17日，第十三届全国人民代表大会第一次会议审议并批准通过了国务院机构改革方案。

此次国务院机构改革方案涉及金融监管机构改革的主要内容包括两个方面：一是将中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会的职责整合，组建中国银行保险监督管理委员会，作为国务院直属事业单位；二是将中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入中国人民银行。

是机构改革，不是体制改革

从法律规则层面来看，银监会与保监会的合并整合并无实质性的制度障碍。

《中华人民共和国银行业监督管理法》第二条授权“国务院银行业监督管理机构”负责对全国银行业金融机构及其业务活动监督管理的工作。这里，所谓的“国务院银行业监督管理机构”既可以指此次机构改革之前的“银监会”，也可以指改革之后的“银保监会”。同样的逻辑，《中华人民共和国保险法》中的“金融监督管理部门”，在法律文义上也可以涵盖“保监会”和“银保监会”。事实上，在1995年《保险法》出台之时，承担我国保险行业监管职能的机构还是中国人民银行，尽管此后保险业监管职能在不同的机构间发生了移转，但既有法律的适用仍然可以延续。

此次机构改革涉及的另一个内容是“将拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入中国人民银行”。从法理上来说，这一职能的移转需要法律的明确授权，以符合“依法监管”和“依法立法”的法治原则。

从历史的维度来看，2003年由第十届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案和《国务院关于机构设置的通知》而进行的金融监管机构职能调整，其核心内容就是将原属于中国人民银行的银行业金融机构的监管职责全部划入新设的中国银监会。不过，之后当年出台的《银行业监督管理法》其实并未在条文层面明确地将银行业监管职能排他性地授予中国银监会，再加上《中国人民银行法》第四条关于中央银行职能范围的表述包括了“（十三）国务院规定的其他职责”这一兜底条款，这就为国务院授权人民银行行使某些银行业监管职能提供了最为基本的法律依据。

退一步讲，即便认定既有的法律条文对于人民银行的授权不够清晰，全国人民代表大会常务委员会于2018年4月27日通过的《关于国务院机构改革涉及法律规定的行政机关职责调整问题的决定》也足以解决“过渡期”的法律适用和法律授权问题。这部法律文件决定：“现行法律规定的行政机关职责和工作，《国务院机构改革方案》确定由组建后的行政机关或者划入职责的行政机关承担的，在有关法律规定尚未修改之前，调整适用有关法律规定，由组建后的行政机关或者划入职责的行政机关承担；相关职责尚未调整到位之前，由原承担该职责和工作的行政机关继续承担。”

简言之，此次国务院机构改革方案涉及到金融监管机构的职能调整并不必然（在短期或者长期内）触发修改我国现行基本金融法律制度（比如《人民银行法》、《银行业监督管理法》、《保险法》）的迫切需要，通过各监管部门“三定（定职能、定机构、定编制）方案”的修订或者重新制定，基本上来说就可以实现此次机构改革的目标。

这至少从一个方面说明了，此次国务院机构改革方案所涉及的金融监管机构职能的重新界分，还算不上是对我国现有金融监管体制和金融监管法制格局的根本性大调整。

如果更具体地来分析此次金融监管机构改革的内容，其实没有必要过分高估或者过分解读此次改革的重要性。各界对我国金融监管体制的未来发展方向有非常多的讨论，也期望通过每一次改革措施的出台来推进我国金融监管体制的进步与优化，这种心情当然是可以理解的。因此当人们看到此次国务院机构改革方案中包含了金融监管机构改革的内容之后，自然就会把此次改革方案与此前热议的种种金融监管体制改革目标联系在了一起。但是，要知道我国金融监管体制的改革绝对是一场“持久战”，指望一次性的机构职能调整就能负担如此众多的改革任务，恐怕也是强人所难了。

在笔者看来，此次金融监管机构改革无论如何不能与各界所期待的金融监管体制改革简单划上等号。

不代表“双峰监管”

此次国务院机构改革方案公布之后，新加坡《联合早报》在其报道中认为，中国的金融监管体制将迈向“一委一行两会”框架之下，央行主攻审慎监管、银保监会负责行为监管的“双峰监管模式”，这与英国在2008年全球金融危机之后采取的监管改革方向高度相似。但这一论断似乎过于草率了，当下中国金融监管机构的整合与职能调整，无论在形式上还是在实质内容上都与典型意义的双峰监管模式相去甚远。

简单来说，所谓“双峰监管”指的是把监管目标作为划分依据，确立两大监管主体，其中一个负责审慎监管（prudential regulation），另一个负责行为监管（conduct regulation）。双峰模式是近年来在国际范围内较为流行的一种金融监管模式，荷兰、加拿大、澳大利亚、南非等国家纷纷采用了这一全新的体制。

例如，澳大利亚分别成立了“金融稳定委员会”（Financial Stability Commission）和“消费者保护委员会”（Consumer Protection Commission），荷兰则由中央银行和金融市场管理局（Authority for Financial Markets, AFM）分别扮演“双峰”的角色。这么做的好处在于，可以填补央行的货币政策与传统金融监管机构的微观审慎监管之间的“空隙”，有利于宏观审慎政策的构建与实施，并最终实现有效预防系统性金融风险发生的目标。

英国在金融危机之后也放弃了原有的单一监管模式，撤销了金融监管局（Financial Services Authority, FSA），在该国的中央银行（英格兰银行）内部设立了专门负责对存款机构、保险公司和系统重要性投资公司等机构实施微观审慎监管的审慎监管局（Financial Prudential Authority, FPA），而FPA与货币政策委员会（Monetary Policy Committee, MPC）以及负责宏观审慎政策实施的金融政策委员会（Financial Policy Committee, FPC）均为英格兰银行的内设机构。此外，在英格兰银行之外设立金融行为监管局（Financial Conduct Authority），以监管市场主体的行为，保护投资者和金融市场交易的参与者。由此在英国确立了由FCA和FPA作为双峰的金融体系监管架构。

比较一下我国此次监管机构改革方案，表面上看起来与英国类似的一个举措是强化中央银行在维护金融系统稳定性方面的职责与权力，例如把拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入中国人民银行。

但是，目前我国的金融监管架构与双峰模式的差异还是非常明显的：银行业和保险业的微观审慎监管职能总体上仍然保留在央行体系之外。自2003年人民银行与银监会分家之后，央行事实上已经不具备承担微观审慎监管职能的人力和物力。而要让这两家复合绝非一件易事，况且还要冒着央行货币政策被利益集团重新俘获的风险。至于何为“重要的”法律法规草案以及“基本的”审慎监管制度，这在规则层面是极端不清晰的，这必然要留待今后央行与银保监会在具体事项上进行博弈。此外，现阶段来看，银保监会与证监会仍然会基于市场类型的划分来分别行使行为监管职责，短期内要改变这一职能分配格局几乎是不可能的任务。

不可否认，双峰监管模式是一种较为先进的金融监管体制安排，但就目前中国金融体系的客观情况来看，支持双峰模式的基础条件仍然有很大的缺位。其中一个关键因素在于：当下我国的金融监管机构与发达国家的金融监管机构在本质属性上是不同的，我国的所谓金融“监管”机构其实很大程度上是金融“管理”机构，其所负担的金融“监管”职能要远远超过教科书意义上的金融监管职能，无法简单地用“审慎监管”和“功能监管”来划分。我国的金融监管机构还负担着促进金融市场发展和支持宏观经济增长的职能），并且扮演着上级主管部门的角色。

今年两会期间，针对记者关于双峰监管模式的提问，周小川作了如下的回应：“机构改革还是主要依据中国国情，也参考了国际上各种不同的金融监管机构的设置，参考的过程中也研究了所谓‘双峰’监管的体制，但是，我们目前觉得还是要观察一段时间，不是说我们就要采用‘双峰’监管的尺度。”这也表明，决策层对这一问题是保持着谨慎态度的。在我国现阶段市场与法治发达程度都有限的条件下，短期内，我国治理金融市场系统性风险能力的提升可能还是要取决于国务院金融稳定发展委员会这一政治机制运行的实际效果，而不取决于监管机构的分分合合。

不代表“功能监管”

自2017年7月全国金融工作会议提出“功能监管”改革方向以来，各界对于中国金融监管体制改革和金融法制改革的总体目标有了较为一致的认识。所以，当此次国务院机构改革方案公布以后，一种解读就认为金融监管机构的整合（具体说就是银监会与保监会的合并）代表着功能监管改革目标的具体推进。然而，在笔者看来，这很可能是一种误读。

功能监管改革所指向的是我国既有的“机构监管”模式。所谓机构监管（institutional regulation或entity regulation）是指将金融机构牌照类型作为划分不同监管者之间权限的依据，同一类型金融机构均由特定的监管者监管，即由银监会负责监管商业银行和信托投资公司，证监会则负责监管证券公司和基金管理公司，而保险公司监管保险公司。在这样的体制下，监管者的权力行使的指向主要不是针对金融机构的某项业务或某种产品，而是金融机构本身。

举例而言，对银监会而言，只要是商业银行的经营活动，都被纳其监管权力的覆盖范围之内，而不问商业银行的具体的业务或其产品在法律定性上属于存贷款业务还是证券业务（最典型的就是银行理财产品）。在分业经营的格局下，机构监管模式可以较好地确保各金融监管部门守土有责。然而这样的一种“铁路警察，各管一段”式的监管体制无法适应事实上已经是处于混业经营状态（例如已经出现大量的金融控股公司以及大量的跨市场金融产品）的中国金融市场，极易滋生“监管套利”（例如各监管部门对资管产品的监管要求不一从而导致金融机构通过层层嵌套等方式来规避监管）或者“监管空白”（例如非持牌机构所发行金融产品的监管责任主体不明确）问题。

而功能监管（functional regulation）的思路则主张依据金融体系的基本功能来设计监管制度，实现对金融业跨产品、跨机构、跨市场的协调。这一模式所重点关注的是金融机构所从事的经营活动，而并非金融机构本身。美国前财长鲁宾（Robert Rubin）将功能监管形容为是“一个监管过程，在这一过程中，一种特定的金融功能由同一监管者进行监管，无论这种业务活动由哪一个金融机构经营。”

正是在这样的背景下，功能监管被确立为我国金融市场监管体制改革的总体方向。然而，需要澄清的是，功能监管与某种特定的监管机构组织形式是不存在必然联系的。长期以来，在我国法学界（远甚于经济学界）有一种误导性的观点认为，针对综合经营下金融业务交叉现象的层出不穷，为实施跨产品、跨机构、跨市场的监管，有必要设立一个统一的监管机构来对金融业实施整体监管。但这毫无疑问是对功能监管实质含义的严重误解。要知道，功能监管强调的是，监管者权力划分以不同的金融功能而不是以不同的金融机构为基本出发点。它本身并不主张一定要建立起一种大一统的监管体制。

事实上，各国从自身金融市场的实际需要出发对金融监管机构的设置采取了类型各异的方式，既有以金融危机之前的英国金融监管局（Financial Services Authority, FSA）以及日本金融厅为代表的单一监管机构模式（Integrated Financial Sector Model），也有美国为代表的伞形监管模式（Umbrella Regulation Model）和以荷兰、澳大利亚、加拿大和金融危机之后的英国为代表的双峰模式（Twin Peaks Model）。

其实，各国金融监管机构的不同架构形态并不会影响功能监管理念的应用。问题的关键是以什么样的标准来划分不同监管者之间或者同一监管者内部不同部门之间的职责界限，而不是监管机构是单数的还是复数的。

因此，将此次机构改革方案中银监会与保监会合并为银保监会解释为功能监管改革的推进实在过于牵强，哪怕在未来把证监会也合并进来，形成一个更大的“金融监管委员会”，那也丝毫不意味着功能监管目标的实现。

要知道，单一监管机构的建立不代表实现了功能监管，而反过来功能监管的实现也并不以单一监管机构的设立为必须前提。如果脱离了对基本金融法律制度的改造而仅仅去空谈监管体系在机构组织上的重新设置，那并无助于金融市场的有序、有效发展，反而无谓牵扯了精力，耗费了公共资源。

以美国为例，1999年的《金融服务现代化法》（Gramm-Leach-Bliley Act, GLBA）在法律层面确认了混业经营的合法性，为此这部法律专门设了“功能监管”一章，废除了此前联邦证券法对商业银行的适用豁免，要求商业银行的大部分证券业务转交单独的关联机构或子公司进行，并接受美国证券交易委员会（SEC）的监管。显然，美国为了应对混业经营对既有监管体制的挑战，并未采取合并不同监管机构的做法，而是通过立法来调整各个金融监管机构之间的职能边界，以确保金融产品处于适当的监管环境之中。

考虑到原先的银监会和保监会在微观审慎监管工作方面的共通性，因此将这两大监管机构合并也许能够起到提升监管效率、加强监管合作的正面功效。但说到底这与功能监管的要求还是不能划等号的。