「美国研究」刘若楠：印太战略框架下美国与东南亚国家的安全合作

刘若楠：印太战略框架下美国与东南亚国家的安全合作

作者：刘若楠：对外经济贸易大学国际关系学院国际政治系讲师，政治学博士

来源：南洋问题研究，2020年第2期；中国周边安全研究中心

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美国版印太战略提出后迅速得到了东南亚国家的高度关注。印太战略起初对东南亚的战略地位阐述并不充分，着重强调将中国视作战略对手以及美日印澳“四边安全对话” (简称“四边对话”)。同时，多数东南亚国家也没有对美国的印太战略做出表态，只是通过《东盟印太展望》委婉地表达了对印太概念的不同理解、对东盟中心地位的担忧和对地区秩序发展方向的愿景。换言之，美国与东南亚关系中的不确定性在印太战略出台后有增加的趋势。

学术界关于印太战略如何影响美国与东南亚国家的关系也出现了争论。有学者认为从特朗普等美国高官对东南亚的访问和政策宣示来看，美国试图重新提升东南亚地区和东盟的战略价值。印太战略实际上是“再平衡”战略的复活，本质上都是将中国视为对手，在东南亚地区依靠盟友和伙伴。它延续了美国在东南亚的战略部署，对东南亚给予了高度重视。也有部分学者对这一观点存疑。认为印太战略与“再平衡”区别很大，后者在安抚东南亚国家的同时避免与中国直接对抗，而前者却给东南亚国家施加压力。而且，在实际执行层面，美国也未必能像特朗普政府口头承诺的那样尊重东盟中心地位。争论的核心是印太战略对美国与东南亚的安全合作来说是机遇还是挑战。

针对不同观点给出的答案，需要结合事实加以辨析。安全合作一直是美国与东南亚国家关系中的“长板”，也是美国与其他大国相比最具比较优势的领域。 因此，本文尝试从安全合作的视角，考察在印太战略框架下，美国与东南亚国家安全关系有哪些进展和局限。文章的内容将从以下４个方面展开。分别是东南亚在印太战略布局中所处的战略位置、美国与东南亚国家双边和多边合作的演变、 美国安全援助的变化和印太框架下美国与东南亚安全关系的局限。篇幅所限，本文重点关注美国与东南亚的盟友和伙伴的安全合作。

一、东南亚在美国印太战略中的定位

东南亚在特朗普政府安全战略中的定位经历了从模糊到清晰的过程。唐纳德·特朗普上任之初，美国对东南亚地区并没有表现出足够的重视。特朗普2017 年的亚洲之行除了推销印太概念、主要关注中美经贸摩擦和朝鲜威胁，没有明确就南海问题以及美国将如何与东南亚国家开展合作表态。美国2017年底出台的《国家安全战略》报告在印太板块提及东南亚，包括盟友和伙伴在安全和经济上的重要性以及东盟和 ＡＰＥＣ 在地区架构中的中心性。与2015年的《国家安全战略》报告相比，2017年的报告篇幅更长，但关于东南亚却着墨更少。可见，这一时期特朗普对东南亚在美国对外政策中扮演的角色还没有形成战略性的构想。

2018年，随着美国版印太战略的实质化。东南亚在印太战略布局中的位置也清晰起来。美国副总统迈克·彭斯在2018年ＡＰＥＣ的讲话中明确表达了特朗普政府对东南亚国家的期待。他告诫东南亚警惕所谓的“债务陷阱和外部干涉”支持东盟达成关于南海的一致且有约束力的准则。在东亚峰会上，彭斯又提出“东盟是我们印太战略的核心”，并且在所谓中国“军事化和扩张”的背景下表达了对«南海行为准则»的支持，同时暗示美国不希望该准则妨碍各国自主选择建立伙伴关系。自此，美国版印太战略拉拢东盟制衡中国崛起的意图显现无疑。

2019年6月，美国防部出台的«印太战略报告»对东南亚各国在构建印太战略中的作用表述得更加明确。除了对盟友泰菲的重视之外，美国表示新加坡是值得信赖且有能力的伙伴。越南、印尼和马来西亚的经济表现不俗且处在印太的关键战略位置，在东盟范围内和东南亚地区非常关键。11月，美国务院发布«自由和开放的印太:推动共同愿景»，在伙伴关系的表述上，东盟和“湄公河下游倡议” 被摆在地区多边机制的前两位；东南亚各国排在日本、韩国和印度之后、太平洋岛国之前。报告还将东南亚分为海洋和大陆两部分讨论，强调要继续巩固与前者的战略安全关系，采取措施帮助后者捍卫独立自主。

总体来看，遏制中国的战略需要提高了印太地区之于美国的重要性，东南亚的战略枢纽价值也因此“水涨船高”。美国开始越来越多地在中美全面、持续的战略竞争背景下衡量东南亚国家的价值。在印太战略框架下，美国的东南亚安全政策延续性体现在对盟友和伙伴国的重视。在实际操作中，美国选择安全合作对象的优先顺序会略有变化，但海上东南亚依然是美国的主攻方向。受印太战略的影响，美国与东南亚的安全关系可能会出现两点变化:第一,由于美国主要的战略合作伙伴是有实力、战略利益和价值观相似的国家,即日本、印度、澳大利亚,而并非东南亚国家,因此,与贝拉克·奥巴马执政时期相比，东南亚在美国对外战略中的排序中可能出现“绝对上升，相对下降”的情况。第二，受特朗普执政风格的影响，美国更重视与关键东南亚国家的双边互动，特别是开展与南海有关的安全合作，强调与安全协调配合的经济战略，相对轻视地区多边主义，政策受民主与人权等价值观的束缚较少。

二、美国与东南亚国家双边安全合作的拓展

在提出印太战略后，美国与多数东南亚国家的双边安全合作稳中有进。在与盟国的防务关系上，奥巴马政府后期，美泰军事合作受泰国政变的影响持续低迷，美菲安全关系在罗德里戈·杜特尔特上台之后也趋于冷淡。特朗普执政后，两对同盟关系的紧密度有不同程度的回升，但是目前都未达到奥巴马时期的最高水平。印太战略框架下，美国与其重要的伙伴新加坡、印尼、越南和马来西亚的安全合作是普遍强化与程度差异并存。其中，美越合作出现新突破，美印尼合作保持着全方位和高频次的特点。

（一）与盟国的安全合作

在奥巴马执政末期，美菲关系出现波动，杜特尔特甚至曾想废除«加强防务合作协定»。2017 年的“肩并肩”演习规模也因此有所缩减。特朗普上台后，美菲关系回暖向好。2018年下半年，恐怖主义引发的地区紧张局势有所缓解。菲律宾在南海问题上的态度和行为出现回调。2018 年的“肩并肩”演习参演人数增多并恢复了部分两栖登陆、实弹演习科目。同年6月美国海军“里根号”航母穿越南海抵达马尼拉也释放了两国协调配合应对南海问题的立场。2019年，两国还决定加快落实«加强防务合作协定»，使美军更便利地使用菲领土上的相关设施和促进美菲军事合作。5月，菲律宾同美国、日本和印度第一次在南海进行了联合巡航。

美菲在南海的同盟义务得到进一步澄清。菲国防部长德尔芬·洛伦扎纳2018年12月表示正在要求律师重新审查«共同防御条约»，为了平息外界对美菲同盟出现裂痕的猜测，美国务卿迈克·蓬佩奥在2019年3月访菲期间指出，南海上任何针对菲军队、飞机和公务船进行的武装打击都会触发«共同防御条约»第四条规定的义务。２０１９ 年 ６ 月的«印太战略报告»再次确认了这一解读，在蓬佩奥表态之前，从来没有美国高官明确表示过«共同防御条约»包括南海。值得注意的是，印太战略框架下的美菲安全合作依然存在不小的阻力。一方面，杜特尔特不愿意在南海问题上充当美国的“马前卒”，担心会被美国牵连进与中国的对抗之中。另一方面，杜特尔特不满美国以各种形式置喙和干涉菲内政。近期，他以此为由威胁终止«访问部队协定»的举动给美菲安全合作带来了极大的不确定性。如果废除的决定生效，美军将不再能使用菲军事设施，或与菲举行军事交流活动。

除菲律宾外，美国与东南亚的另一个盟友泰国的安全关系也在转暖。受 2014 年政变的影响，美泰军事关系在奥巴马后期大幅降温，美国终止了除“金色眼镜蛇”联合军演、人道主义以及执法方面的援助之外所有的安全合作项目，“金色眼镜蛇”联演的规模也较之此前缩水。然而，在表达对 军事政变的不满之外，美国依然有巩固同盟和彰显对亚洲安全承诺稳定性的需求。2015年、2017年美泰第五、六次战略对话举行就表明双方依然有稳定同盟关系的意愿。

美国政府换届为美泰关系改善创造了良机。2017年6月，泰国计划恢复购买美式武器装备，为泰总理巴育·占奥差访美做好铺垫。10 月，巴育与特朗普会面并讨论了朝核、缅甸和经贸问题。为美泰恢复全面安全合作起到了预热的效果，随着泰国公布大选时间表，两国关系在2018年迎来转折。美国参谋长联席会议主席约瑟夫·邓福德于２月初到访泰国。此后不久，美国防部发表了题为«美泰领导人重申两军关系»的声明。声明在表示美泰将加强在演习和培训方面的合作外，还提出美国将派 6800名士兵参加即将举行的“金色眼镜蛇”。两个月后，泰副总理兼国防部长巴维·翁素万率团访美，与美国达成了在网络安全、海上安全、反恐和打击跨国犯罪等 领域深化合作的协议。美泰高级别将领短期内的互访是两国防务关系回暖的重要标志。

2019年美泰关系向好的势头持续。1月，邓福德在迈尔斯堡会见了来访的泰国皇家军队参谋长。美国防部报道此次会晤时称，在泰国做出大选承诺之后，邓福德2018年访泰“重启”了两国防务合作。2月，美军派出 4500人左右参加“金色眼镜蛇”。从演习前的说明看并没有太多特别之处。随着泰国大选于 2019年3月如期举行，巴育当选新总理，美泰关系的主要障碍不复存在，两国安全合作有望在近期全面恢复。但能否达到并超越 2014年之前的水平还有待观察。

（二）与东南亚伙伴的安全合作

美新安全关系在印太战略框架下得到了持续巩固。作为与美国长期保持密切关系的战略伙伴，新加坡与泰菲一样是奥巴马政府在东南亚实施“再平衡”的抓手。奥巴马曾经称新加坡是美国地区存在之“锚”。然而，特朗普上台后的一年内，新加坡的邻国相继迎来了美国总统、副总统或国务卿的到访。为避免被“忽视”，新加坡近两年来在加强与美国的安全合作时主动积极。2017年8月，美国海军“麦凯恩”号驱逐舰发生撞船事故后，新加坡及时开展救援行动。9月，两国在关岛开展“太平 洋狮鹫”演习。这是美新海军演习第一次在新加坡附近海域之外举行。2018年、2019 年演习继续在关岛进行。2017年的“铸刀”演习规模也是有史以来最大的。新加坡还积极协助美国应对地区和全球威胁。2017年4月，新加坡国防部长黄永宏访美与詹姆斯·马蒂斯就地区安全局势交换意见。香格里拉对话会期间，两人共进早餐并讨论了苏禄海域和菲南部的恐怖主义形势。10月，在新加坡总理李显龙访美期间召开的新闻发布会上，特朗普称两国在遏制朝鲜威胁和促进南海自由航行上的承诺是稳定的，并称赞新加坡是第一个加入美国主导打击“伊斯兰国”全球联合阵线的国家。黄永宏也随李显龙出访并再次与马蒂斯会晤。此外，新加坡还在打击波斯湾海盗问题上与美国密切合作。例如2018年担任了151联合特遣队的指挥。

2018年，作为东盟主席国、美朝峰会和香格里拉对话会的东道主，美新高级别安全接触频繁。特朗普出席美朝峰会期间与李显龙进行了会谈。蓬佩奥于8月访问新加坡参加东盟系列会议。马蒂斯于 5月、10月分别赴新出席香格里拉对话会和东盟防长扩大会议。2019年美新安全合作的亮点是续 签«谅解备忘录»，正式续签«谅解备忘录»之后ꎬ新加坡将在关岛建立永久的战斗机训练基地。而美国将继续使用新加坡军事基地至2035年。美新任国防部长马克·埃斯珀在评价此事时称，“在强化美军地区存在方面，没有任何一个东南亚国家比新加坡做得更多。”然而，尽管美国维持印太主导地位符合新加坡的利益，新加坡却并未公开表达过对印太战略的支持，而是在各类国际场合呼吁美国避免与中国为敌，尽早回到多边主义和自由贸易的轨道上来。美国与新加坡这一战略分歧可能成为限制两国安全合作的因素。

较之新加坡，印尼在美国印太战略框架下的战略地位更高，两国安全合作稳步提升。奥巴马任内，美印尼关系的发展就已经引人注目。特朗普政府基本延续了奥巴马的做法，对作为东盟“盟主”和世界第三大民主国家的印尼高度重视，最先主动接触的东南亚国家就是印尼。沈大伟在一项研究中用“大为增强”来形容 2018年美国与印尼的安全关系。2017年4月，彭斯结束了对日韩的访问后到访雅加达，成为特朗普执政后第一位到访东南亚的美国高官。此行有意弥补“禁穆令”对美国形象的损害。尽管印尼并不全盘接受美国的印太战略并建立了独立的印太话语体系，但是在务实的安全合作层面，两国的防务接触、联合演习和训练等不减反增。

在印太战略框架下，美印尼“卡拉特”演习均如期举行。陆军和空军方面，两国自2007年开始举行“嘉鲁达盾”陆军演习。2018年的“嘉鲁达盾”演习中，美陆军国民警卫队第一次参加训练部分。此外，两国例行演习还包括“对抗西部”空军演习。目前，美印尼每年开展约170次双边军事互动。近期，两国安全合作的新突破是美国寻求与印尼特种部队恢复正常关系并举行联合演习。可见，特朗普政府试图突破人权议题的束缚，与印尼各军种之间建立全面接触，进一步扩宽两国防务合作的渠道，国防高官之间的频繁互访也表明印尼是美国重视的东南亚伙伴。2018年1月，马蒂斯访问印尼，并与印尼国防部长亚米扎尔德·里亚库杜就反恐和军售进行对话。在赴印尼的途中他表示，“我们与印尼军队的接触比其他任何国家都要多。”访问期间，马蒂斯还提到准备帮助印尼实现“全球海洋支点战略”的宏愿，这一点与印尼的印太话语部分契合。8 月，蓬佩奥访问印尼后不久，里亚库杜赴美与马蒂斯举行会谈。两人探讨了推进海上预警合作，在打击海盗、非法捕鱼和走私等方面落实联合国安理会决议。双方在会谈中确认2020年美国与印尼的特种部队将举行联合训练。2019 年 5 月底，美代理国防部长帕特里克·沙纳汉出席香格里拉对话会前访问印尼，与里亚库杜会面。然而，未来两国的安全合作将受限于在地区秩序构想上的分歧。印尼对印太概念的积极态度并不意味着它是美国印太战略的追随者。一方面，印尼国内各部门在中国是否构成威胁的问题上缺乏共识，而美国印太战略的目标是与中国开展战略竞争。另一方面，印尼反对封闭、对抗的地区秩序，正在通过团结东南亚国家、提出东盟版印太概念的方式倡导开放、包容和合作的规范。如果说美新、美印尼安全合作在印太战略框架下是稳步提升的话，那么美越防务合作则是明显升级，美国将越南视作其南海政策的重要支点和“四边对话”理想的对话伙伴。2017 年8月，越国防部长吴春历(Ｎｇｏ Ｘｕａｎ Ｌｉｃｈ)赴美与马蒂斯举行会谈，确认美国航母访越事宜。2018年3月，美国海军“卡尔·文森”号航母打击群访问岘港。这是越南战争结束以来美国航母第一次造访越南。此访的 照片被用于«自由与开放的印太:推动共同愿景»报告中“保障和平与安全”板块的封面。在互访方面，马蒂斯任防长期间曾一年内两度访越，实属罕见。不仅如此，2018年美国防部印太事务助理部长薛瑞福三度造访越南。2019年4月初，美助理国防部长薛瑞福在发言中再次强调越南是“印太重要伙伴”的观点。4月中旬，印太司令部司令菲利普·戴维森访问越南，会见了吴春历并访问河内和胡志明市等地。11月，美防长埃斯珀在亚洲之行中称，越南是唯一的非盟国目的地。除军事交流之外，务实合作进一步夯实了两国的安全关系。继奥巴马政府与越南签署«推进双边防务合作谅解备忘录»和«美越防务关系联合愿景声明»之后，美越 2017年底又达成了新协议，即«美 越防务合作行动计划(2018－,2020)»。为强化越南在南海上的执法能力，美国赠送的两艘“汉密尔顿”级巡逻舰分别于2017年、2019年交付。近年来，美国几乎每年都向越南提供资金或数量不等的巡逻船和快艇。意味着两国在海上执法、搜救和人道主义行动中合作的深化。印太战略出台后，中美在南海问题上的竞争更加激烈。美越再度迎来扩大和深化安全合作的契机。但是，越南在处理与美国安全关系时并非无所顾忌。为了避免刺激中国，越南既不会公开高调地支持印太战略，也不会全盘接受美国的安全合作要求，而是会继续坚持“三不”原则。相比之下，美国是美越关系中更主动的一方。美马安全合作在特朗普上台后基本保持了平稳和低调，美马安全合作自“9·11”之后升温。在奥巴马时期得到了快速发展。2018年5月之后，马哈蒂尔出任首相，他虽然在一些公开场合批评特朗普，私下却继续与美国发展密切的安全合作。美国对马来西亚也有足够的重视，在«印太战略报告»中，美国3次使用“领导者”一词形容马在地区安全事务中的作用，同时强调这一领导角色尤其体现在打击极端势力和维护海上安全方面。鉴于马来西亚在发展对美防务关系时相对低调，有学者将美马合作称之为“安静的合作”。

除了卡拉特、东南亚合作与训练等海上联合演习之外，一系列规模不大、但持续多年的例行演习是美马双边安全合作的重要组成部分。1997年起，美马开始举行年度例行的“马来短剑”陆军演习。2013年前美国参演的主要是国民警卫队，此后开始派出现役部队参演。美马在 空军方面的主要演习有隔年举行的“对抗飓风”和每年举行的“联合勇士”。在反恐方面，美国在帮助马来西亚提升机场和苏禄海域的边检能力，在社交媒体上截断恐怖组织间的通讯。2017年9月，特朗普在会见纳吉布时称赞马来西亚反恐成效斐然。此外，马来西亚还在«五国防御条约»框架下与美国开展各类多边安全合作。

美马领导人和国防高官之间的互访虽不及美越和美印尼，但也保持了一定的频率。纳吉布于 2017年9月访美，是继越南总理后第二位拜会特朗普的东南亚领导人.希盟政府上台后，双方国防高官之间的接触更加频繁。2018年 6月，香格里拉对话会期间，马蒂斯与马来西亚防长穆罕默德·萨布进行了非正式会晤。2018年8月，蓬佩奥赴新加坡出席东盟活动前将马来西亚作为亚洲之行的第一站，薛瑞福紧随其后于8月中旬访马。9月，马哈蒂尔访问位于纽约的联合国总部，萨布随行赴美并转道华盛顿与马蒂斯二度会面。值得注意的是，马来西亚不太可能因为印太战略改变与美国安全合作的方式。稳定国内政治的需要，尤其是取悦穆斯林为主体的选民，同时防止美国对法治和宗教事务的干涉是美马安全合作一直极其低调且有限度的主要原因。

三、美国与东南亚国家多边安全合作的推进

为巩固军事存在和安全影响力，美国推进与东南亚国家防务合作的另一个重要方向是主办和参与多边军事演习。由美国作为主导者(或主导者之一)发起的多边军事演习有“金色眼镜蛇”“环太平洋军演”“东南亚合作与训练”“卡拉特”等。其中，“卡拉特”是一系列双边军事演习的总称，在奥巴马执政后期和特朗普任内呈现出多边化的趋势。因此也将它放在这一部分讨论。此外，美国也乐于以“配角”的身份参与东南亚国家、澳大利亚等国主导的联合军演。2019年9月2日－6日举行的首次美国－东盟联合军演是双方多边防务合作的新看点。总体上，特朗普政府与东南亚国家多边安全合作有3个特点:一是巩固既有多边合作的同时，推动双边合作的多边化。二是以海上安全作为重点的合作方向。三是多边合作的变化受双边关系的影，与双边关系的调整方向契合。

“金色眼镜蛇”是由美泰两国共同主办的多边军事演习。2017年至2019年，除泰国之外，东南亚国家中的新加坡、印尼和马来西亚参加演习，美泰关系的波动是演习主要的影响因素。受到军事政变的影响2014年底美国决定缩减次年“金色眼镜蛇”的规模。与此同时，«曼谷邮报»援引泰国军方的消息称中国将派遣实兵分队参加2015年“金色眼镜蛇”的人道主义救援的演习。此后不久，印度又受邀参加2016年“金色眼镜蛇”演习的这一科目。泰国拉拢中国、印度对冲美泰关系冷淡的意图十分明显。随着美泰关系转暖，“金色眼镜蛇”自2018年美军参演人数比 2017年增加将近一倍，达到约6800人。有分析指出，哈里·哈里斯(Ｈａｒｒｙ Ｈａｒｒｉｓ)任太平洋司令部司令期间，美国寻求强化和扩大这一演习是针对中国在南海的不断增强的实力和强硬姿态。2019年美军的参演人数又有所减少，下降至,4500人左右。

两年一度的“环太平洋”军演是美国主导的太平洋地区最重要的多边演习。东南亚国家自1971年演习创立以来就是其中重要的参与者。在特朗普执政后，第二十六届“环太平洋”军演于2018年5月在珍珠港开幕。26个参与国中包括 7个东南亚国家，即新加坡、文莱、印尼、马来西亚、菲律宾、泰国 和越南。从参演人数以及参加国、参演飞机和舰艇的数量来看，规模与2016年大致相当。与此前相比，此次演习有3个新变化值得注意:第一，首次有陆基单元参加实弹演习部分，表明演习进一步向多军种多领域拓展。第二，美国在演习开始前一周单方面撤销了对中国的邀请。美国国防部对此给出的理由是，中国在南海的行为违背了所谓的自由航行与飞越原则。第三，越南第一次被邀请参加演习，此前2012年和2016年越南都是派遣观察员进行观摩。在撤销对中国的邀请之际，力邀越南加入的举动意图显而易见。这是美国在南海问题上极力拉拢越南的又一例证。

1995年开始的“卡拉特”严格意义上并不是多边军事演习，而是美国分别与部分东南亚、南亚国 家举行的大型系列双边军事训练。其中包括8个东南亚国家分别是菲律宾、泰国、新加坡、马来西亚、 印尼、文莱、柬埔寨和东帝汶。特朗普执政后，“卡拉特”军演有两点变化值得关注。第一，柬埔寨阶段的演习受美柬关系的影响出现了中断，柬埔寨2017年、2018年暂停了与美国的大部分安全合作，包括“吴哥哨兵”和“卡拉特”军演。柬方给出的理由是有更紧迫的事务要处理，无暇参加与美国的联合军演。然而，情况在2019年初发生了些许转变。3月美国印太司令部东南亚政策局主任斯科特·伯恩赛德(Ｓｃｏｔｔ Ｂｕｒｎｓｉｄｅ)访柬，与柬埔寨国防部高官就恢复军事关系的事宜达成了协议。随着大选后国内局势的稳定，柬埔寨与美军事合作有望在两国关系逐步改善的背景下重启，具体取决于美国是否继续围绕柬大选做文章。

第二个变化是多边化趋势更加明确。从2015年起“卡拉特”军演开始邀请第三国进行观摩。比如，澳大利亚皇家海军观摩了“卡拉特－菲律宾”，文莱皇家海军观摩了“卡拉特－马来西亚”等，“卡拉特”第一次真正意义上的多边化是在2016年6月，在美国先后与马来西亚和菲律宾军演的重叠期间，3国在苏禄海域进行了联合演习。特朗普执政后，“卡拉特”多边化的势头得以延续。2017年5月，美泰新海军第一次在南海举行联合演习，这也是“卡拉特”框架内进行第二次三边联合军演。美泰新之间的防务合作一直较为密切，自1994年起，3国就开始举行代号为“天虎”的空军联合演习。值得注意的是，泰国并不是南海争议的涉事方，在南海问题上的立场一直较为温和。美泰强化在南海的军事互动是巴育政府向特朗普示好的体现，与美泰双边关系总体转暖的趋势相符。

美国与东南亚国家海军、海上警卫队之间的一个规模不大，但日益重要的多边联合演习是“东南 亚合作与训练”，“东南亚合作与训练”是2002年开始举行的年度多边演习，起初是美国与东南亚国家以应对恐怖主义为名开展的军事合作。从2012年起，演习的目标开始覆盖更广泛的海上安全议题。2017年8月，第十六次“东南亚合作与训练”同时在新加坡、文莱和菲律宾开幕。除了这 ３ 国之外，缅甸、越南、泰国、马来西亚和印尼也参与了演习。其中，缅甸派遣的是联络官，越南则派出了登临小组。2018年8月，第十七次“东南亚合作与训练”在菲律宾海岸警卫队总部开幕，上一年度参加演习的东南亚国家除缅甸之外全部参加。

除了主导军事演习之外，美国还在其他一些场合与东南亚国家进行多边军事互动，包括积极参加东南亚国家主导或域外国家主导、东南亚国家广泛参与的军演。比如，印尼海军主办的多国海上军演“科摩多”演习，自2014年起每两年举行一次。2018年的“科摩多”共有包括美国 在内的37个国家参加。此外，还有澳大利亚发起和主办的“卡卡杜”演习，除老挝和缅甸之外的东南亚国家全部参加，美国和中国也在受邀之列。东盟于2017年 11月举行了国际舰队阅兵式，美国等11个域外国家获邀参加。阅兵式与“东盟多边海军演习”类似，都属于东盟庆祝成立 ５０ 周年的系列活动。在制度化的军事演习之外，美国还会临时组织一些军事行动，比如2019年美印日菲对南海进行的所谓联合巡航。

美国与东盟的安全合作在 2019年迎来新进展。奥巴马政府时期，美国在此期间借助美国－东盟峰会、东盟防长扩大会议和东盟地区论坛等平台，以东盟伙伴国的身份广泛深入地参与战略层面磋商和具体领域的务实合作。在印太战略框架下，美国在既有的合作基础上进一步推进与东盟的防务关系。继确定与中国 20018年举行联合军演之后，2018年10月，东盟防长会议确定次年举行美国－东盟第一次联合军演。首次联合军事演习已于 2019年 9月在泰国附近海域举行.根据«印太战略报告»，美国对此次军演的期待是希望通过共同预警、技术合作的方式促进海上安全。此外，联合军演还可以 强化英语培训以便美国和东盟国家之间更好地相互学习、增进信任。作为东盟轮值主席国，泰国承担了军演的组织工作。美国海军西太平洋后勤群指挥官、负责东南亚安全合作的乔伊·廷奇少将称，此次演习强化了美国和东盟对自由开放印太的共同信念。

四、美国对东南亚的军售和安全援助

安全援助和军售是反映国家之间安全关系的重要指标。特朗普上任后，在多个场合表态称美国要减少在安全上承担的义务，盟友和安全伙伴不能再“免费搭车”。在这一背景下，美国对外安全援助在近两年呈现出总体下降的趋势。在奥巴马的第二任期，多数东南亚国家获得的美国军事援助有所增加，或者至少在奥巴马下台之前经历过一段时期的明显上涨。其中，印尼、 马来西亚、菲律宾和越南2016年获得的援助额是2013年的2倍以上，菲律宾和越南甚至达到了3倍之多。即使是2014年之后与美国关系疏远的泰国所获的援助额也没有下降，反而缓慢增长，与政变之前差别不大。与之形成对比的是，2017财年之后，美国对几乎所有东南亚国家的安全援助开始出现有增有减的分化。美国对菲律宾的安全援助的绝对数额维持在高位，但较之以往显著下降。越南获得的美国安全援助额度上升趋势明显。

在控制国防开支规模，要求盟友和伙伴承担防务责任之外，为配合重点推进的印太战略，特朗普政府就对外安全援助的方向和额度进行了相应的调整。特朗普提交国会的2020财年预算中削减了在中东和中亚用于打击恐怖主义、防止核扩散的安全援助，加强了对东亚和太平洋地区的军事援助力度，主要增加的项目是外国军队财政支持。由于存在中国这一竞争者，亚太地区看似是特朗普对军事援助再分配的受益者，但实际上亚太地区增长中绝大部分都体现在了对 越南援助的提高上。2020年军事援助预算要求中对越南的援助额接近2019年实际执行额度的2倍，增加的主要部分是外国军队财政支持项目，目的在于提供设备和训练的方式加强外国军队和警卫队的专业性。该项目另一个重点支持的东南亚国家是菲律宾。此外，越南还是国际军事教育和训练项目在东南亚的主要援助对象之一。受援额在2020年预算要求中仅次于印尼和菲律宾，高于马来西亚。对其他东南亚国家，例如老挝、缅甸和柬埔寨等，美国安全援助绝大部分是用于防核扩散、反恐、排雷及其他相关项目。

在军售方面，由于美国军售数据仅更新到2018财年，尚不足以推断出印太战略对美国向东南亚国家出口武器的影响。然而，一些基本趋势发生重大改变的可能性不大。第一，从绝对金额来看，新加坡、菲律宾、印尼和泰国仍将是美国武器进口“大户”。其中，新菲泰3国的军队基本以美式装备为主，又与美军保持非常密切的安全合作，美国未来仍将是3国主要的军购来源国。新加坡已于2019年初确认购买美国 Ｆ－35战斗机。美国是印尼主要的武器来源地之一，但英法荷等欧洲国家在其武器采购中总体占比更大。第二，印太战略出台后，随着美越进一步靠拢和越南更加审慎的平衡外交，美国对越军售未来大概率将保持总额不高，持续上涨但幅度不大的状态。然而，虽然越南方面有意增加从美国进口武器，操作的复杂性和价格因素决定了美式武器在短时间内难以全面替代俄式武器。第三，柬埔寨、老挝和缅甸3国由于与美国安全关系并不紧密，其军购来源国未来依然主要是俄罗斯、中国等。

值得注意的是，尽管原因各有不同，不少东南亚国家都有增加从美国购买武器的需求，比如，对泰国来说，扩大美国武器进口是“采购外交”的一部分。受政变影响，美国对泰军售额在奥巴马政府第二任期维持在较低水平。为与特朗普拉近关系，巴育访美期间“投其所好”，表示泰国愿意更多进口美国商品，重启购买美国武器的计划。越南稳步增加美国武器的进口则是希望减少对俄罗斯武器的过度依赖，在2019年美朝河内峰会期间，特朗普会见越南总理阮春福时表示了解越南采购军备的意愿，顺便继续向其“推销”武器。此外，2017年美国对菲武器出口呈现井喷式的增长，,2017年武器进口的增加项目主要是枪支。这说明美国这一时期对菲军售额度大涨与菲国内严峻的反恐形势有关。应对潜在外部安全威胁、武器来源多元化、国内维稳压力和改善对美关系的需要等是支撑美国军备在东南亚市场的重要因素。一国的武器采购情况受国内外多种因素影响，难以单独充当东南亚国家与美国安全关系的佐证。

五、美国与东南亚国家安全合作的限度

从东南亚国家的角度，国内政治自主、稳定对华关系的需要和东盟中心性的偏好是发展与美国安全合作的3个限制性因素。国内政治涉及国家主权，东南亚国家普遍反感大国干涉内政，不满美国利用人权或民主等理由对政府换届、国内和对外政策的制定指手画脚。在对华关系和地区秩序上，东南 亚国家倾向于对中国进行接触和限制，反对脱钩或者遏制，偏好以东盟为中心的开放和包容的地区一体化，而非封闭安全集团主导的大国对抗。

首先，国内政治的变动偏离美国所谓的民主人权的价值观，双边关系会或多或少地受到冲击。«印太战略报告»中有一些价值观的表述和评判，包括认可菲律宾、马来西亚、泰国和印尼民主状况的 持续改善，批评柬埔寨、缅甸民主的倒退等。事实上，美菲关系受价值观冲突的影响越来越大。2020年初，美国认定菲政府在“禁毒战争”中的一些行为严重侵犯人权，宣布取消在禁毒期间担任警察总长、现任参议员罗纳德·德拉罗萨的赴美签证。此举直接导致杜特尔特终止«访问部队协定»。美泰安全关系与美菲有相似之处。在泰国没有举行大选的情况下，美国改善与泰国的安全关系将面临不小的国内阻力。随着巴育在访美期间主动向特朗普提及大选的安排，又在不久后宣布了预计举行大选的时间，美泰安全合作逐步恢复才显得顺理成章。与此同时，美国对国内政治的干涉也是这一时期 美柬、美缅安全合作倒退的主要原因。

其次，由于与中国保持稳定的友好关系符合长远利益，东南亚国家大多有维持大国平衡战略的需求。因此会避免与美合作速度过快、程度过深引起中国的过度反应，各国在持续深化与美国防务关系的同时，既不希望美军的南海行动加剧紧张局势，也不会直接参与美国所谓的捍卫自由航行和飞越的行动。在多边层面，东南亚国家大国平衡的偏好非常明显。东盟不仅与中美分别举行联合军演，而且 在时间安排上也颇值得玩味。2018年 10 月，东盟在与中国进行联合军演的前一周与美国公开确认2019年举行联合军演。双边层面的情况相似，印尼总统佐科·维多多上台之后一直推行在大国之间的“动态平衡”。加之，印尼主要依靠国内政治改革和多边主义来维持地区领导地位，本身又拥有庞大的国内市场，安全和经济对中美的依赖程度都相对有限，目前中美竞争造成战略空间的缩小幅度还不大。越南的大国平衡战略也未发生根本性的变化。在戴维森与吴春历会见的当天，即将参加中俄“海上联合－2019”演习的俄太平洋舰队到访金兰湾。泰国更是典型的奉行平衡战略的国家。正如美国战略与国际问题研究中心东南亚项目副主任布赖恩·哈丁指出的，泰国不会成为美国 应对中国威胁的积极伙伴，不会在南海和台湾问题上针对中国，美国不应对此抱有幻想。

最后，东南亚国家的秩序偏好与美国并不完全一致。一方面，东盟希望在安全领域也拥有某种中心地位。从设立防长会议制度到建成安全共同体，再到2017年举行第一次没有域外国家参加的多边海军演习，不难看出东盟在努力培养防务自主的意识和能力。与此同时，东盟对美国在印太框架下的美日印澳军事行动态度谨慎，对多边、开放和功能性的安全合作更加积极。另一方面，东盟近期提出 了关于印太秩序构想，印尼一直是东盟版印太的积极推动者。2019年6月第三十四届东盟峰会通过了印尼递交的«东盟印太展望»，«展望»的核心思想是通过强化东盟的中心地位促进各领域的合作和包容性的地区秩序构建，以实现印太地区的和平、稳定和繁荣。李显龙在香格里拉对话会上的演讲从这一秩序观出发，表达了对中美的期待。他指出中国应在符合国际规范的情况下以克制的方式展现实力，而美国应接受而不是阻止中国的不断强大，允许中国在制定国际规则中有更多的话语权。

六、结语

伴随特朗普对华遏制战略的出台，美国越来越多地在中美全面、持续竞争背景下衡量东南亚国家的价值。与奥巴马政府相比，特朗普更重视与关键东南亚国家的双边关系，特别是开展与南海有关的防务合作，轻视多边主义和区域治理等需要长期投入、缓慢起效的合作形式。在双边方面，随着美泰关系回暖，双边防务合作逐步恢复。美菲安全合作也以反恐和南海为支点，在经历波动后进入稳定发展的轨道。新加坡、越南、印尼和马来西亚是美国重视的安全伙伴。其中，美越安全合作的突破性进展尤其值得关注，包括美国防长年内两度访越、航母首次访越以及越南首次参加“环太平洋”军演等。美国与东南亚国家之间的多边防务合作持续推进和扩大，国内政治通过影响双边关系对多边防务合作的参加国和规模产生了一些干扰。国内政治变化、对华关系和对地区秩序设想的差异是美国与东南亚国家发展防务关系的限制性因素。

总体来看，美国与东南亚国家防务关系的调整方向意在配合印太战略的推进。在这一背景下，中美在东南亚的竞争将呈现出两个新特点。第一，美国对东南亚的安全政策将更多地与盟国进行协调，支持日澳韩与东南亚国家发展防务关系。此外，为防止中国主导区域治理等美国投入有限的议题，特朗普政府将鼓励盟友在这一地区发挥更积极的作用。第二，随着美国对华战略趋向于全面遏制，中美在东南亚的竞争也已超越了南海问题，向高新技术、基础设施建设等领域蔓延。经济议题安全化意味着经济领域的次国家和超国家主体也将被牵涉到大国竞争中来。对中国来说，未来在周边外交的经营将长期面临竞争主体和竞争领域的双重多元化的局面。

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