柯静等：“印太经济框架”举行部长级会议，成员国或各有打算

当地时间7月26日，由美国贸易代表戴琪和美国商务部长雷蒙多（Gina Raimondo）共同主持的“印太经济框架”（IPEF）经贸部长级会议在线上举行。

根据日本贸易工业部公布的消息，当日举行的线上会议有来自美、日、韩、澳、印、新等成员国的13名贸易和能源方面的高级官员参加。韩国贸易部长李昌洋26日强调，“印太经济框架”成员国已做好启动正式谈判的准备，为更好地应对快速变化的全球贸易环境，有必要使IPEF成为一个灵活有效的机制。

当地时间2022年5月23日下午，日本东京，日本首相岸田文雄、美国总统拜登、印度总理莫迪在东京都六本木的泉花园画廊举行“印太经济框架”（简称IPEF）启动仪式，其他初始成员国领导人或部长级官员通过视频方式远程参会。视觉中国 图

5月23日，彼时在日本访问的美国总统拜登宣布启动“印太经济框架”，据路透社报道，截至目前，IPEF共有14个成员国，其中包括发起国美国。自成立以来，虽然成员国之间已经举行了多轮高级别会谈，但并未就正式谈判进程给出具体的时间表。

这也引发了外界对IPEF“雄心勃勃”的外壳下是否只是一纸空谈的怀疑，同时，美国国内极化的政治生态与民主党略显疲软的议程推动力也使得IPEF的未来充满不确定性。

上海社会科学院国际问题研究所副研究员柯静向澎湃新闻分析道，作为一个夹带强烈地缘政治色彩的经济框架，IPEF成型的难点在于如何在吸引成员国的同时保持其工作支柱的高标准，拜登政府或需要对此做出取舍。美国面临的擎肘IPEF的设定围绕着四个支柱：公平贸易，供应链弹性，基础设施与清洁能源，税收和反腐败。庞大的议程设置透露出拜登政府对该倡议寄予的厚望——理想情况下，IPEF将成为拜登政府最重要的贸易倡议。

然而，没有市场准入条款的经济框架还可实现其影响力吗？《外交政策》于7月初刊文称，美国贸易界几乎一致谴责IPEF缺乏市场准入条款和美方在关税壁垒上的让步，“若没有市场准入条款——取消关税和非关税壁垒——该框架不太可能对美国与其他13个成员国之间的贸易流动造成影响。”

《外交政策》刊文指出，拜登政府拒绝了秉持贸易保护主义的（前总统）特朗普式贸易政策，转而采取了一种进步的、以劳工为中心的贸易政策，将全球公平和治理作为首要目标。事实上，IPEF提议的大部分内容都反映了进步人士的愿望清单：更严格的劳工和环境标准、更严格的反垄断执法、企业透明度、气候变化措施、更高的企业税以及更公平的经济。

尽管如此，美国劳工组织仍然对IPEF的推进持警惕和防备的心态。随着IPEF谈判的升温，美国100多个民间社会组织于7月26日致信白宫，敦促拜登政府提供有关该框架谈判透明度和公众参与度的信息。“在IPEF谈判过程中，美国的提案、其他国家的提案、相关材料和任何合并文本必须在每一轮谈判结束后被迅速公布，以便公众在仍有机会在做出真正改变前，对最新的提案进行审查和评论。”虽然拜登政府曾承诺过该框架将更多地重视劳工权益，但毋庸置疑的是，一旦加入公共审查流程，IPEF的谈判进程将被再次拖慢。

柯静认为，IPEF可否成型的关键取决于其吸引力，但在提升吸引力的同时还要达到美方所希望的高标准是具有一定难度的。不同于传统的贸易倡议，IPEF不提供传统的市场准入，对成员方而言，没有市场准入意味着他们的商品未必可以很好地进入美方市场，那么吸引力势必会下降。当“市场准入”这个胡萝卜不复存在后，美方还能以什么方式给成员国提供新的胡萝卜？于是美方提出了一个以问题为导向的经济框架，IPEF中的四个支柱的本质就是四个具体的问题。对于美方来说，该方案还是具备很强的创新性的。

“以贸易这个支柱为例，目前拜登政府试图利用贸易便利化监管规则和技术标准这些非关税的壁垒议题，促使供应链从中国向外转移，提供一种不同于市场准入的另外一种激励和机遇，对于IPEF成员国来说，这就是一种新的胡萝卜——通过削弱中国市场和产品的吸引力和竞争力，来打造一个排斥中国关键技术和产品的贸易投资基础设施网络体系，从而打压中国在亚太地区产业链和工业链当中的主导地位。”柯静指出。

7月26日，中国外交部发言人赵立坚在主持例行记者会时表示，全球产业链、供应链的形成和发展是市场规律作用的结果。加强产业链、供应链开放合作，防止碎片化，有利于有关各方和全世界。中方反对人为推动产业转移脱钩，破坏国际贸易规则，割裂全球市场。各成员国的考量和担心截至目前，IPEF共有14个成员国，除发起国美国之外，澳大利亚、韩国、日本、新加坡、新西兰、斐济、印度、印度尼西亚、泰国、菲律宾、马来西亚、越南、文莱为初始成员国。据美国消费者新闻与商业频道（CNBC）报道，华盛顿表示，该框架仍对新参与者开放。

“实际上，IPEF是要求其合作伙伴对他们的法律、法规或运作方式做出一些改变。”国际贸易专家、香港中文大学教授布莱恩·默库里奥（Bryan Mercurio）向CNBC指出。

柯静向澎湃新闻表示，对于成员国中较为发达的国家来说，加入贸易支柱的阻力不会很大，“日本、韩国、新加坡、澳大利亚、新西兰，他们在这个数字贸易环境和劳工方面，基本上已经认同美国的高标准了，在其国内面对的阻力也会比较少。在税收与反腐败支柱下，分歧也会比较小，所以这5个国家加入全部支柱的可能性相对大一些。”

对于其他8个非发达经济体成员来说，其各自面对的国内环境也各不相同。对于越南、马来西亚和文莱这3个已经加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）的成员来说，在数字贸易劳工和环境方面，三国面对的规则差距在文本上面来说相对较少。

值得注意的是，不论是发达国家或是发展中国家，都会首先考虑本国利益，他们在自身的考虑当中或多或少都会纳入地缘政治色彩，柯静认为，他们基本上仍会对外表态称这只是一个经济框架，而不希望去强化地缘政治色彩。

除去IPEF目前面临的客观阻碍，发起国美国充满变数的政治前景也给该框架带来了很大的不确定性。眼下有关今年秋季的中期选举民调对民主党来说并不利好，而前任总统特朗普声称重返华盛顿的行为又给2024年总统大选注入了新的风险。

对于拜登政府来说，敲定IPEF的时间只剩下两年，而经历过特朗普四年的“任性执政”后，美国无法保证该框架可否在总统换届后得到保障。

对此，柯静表示，拜登政府在推动IPEF落地过程中仍会持续发力，可能会采取先与部分可接受其高标准的成员国达成协议的方式，分批次达成与各成员国在各个支柱上的一致。“不太可能在同一时间完成与所有成员国的谈判，各国标准差异太大。”柯静说。