观察｜美国-东盟特别峰会能让东盟“上战车”？

澎湃新闻特约撰稿 刘琳

5月12日至13日，美国与东盟国家领导人在华盛顿举行面对面峰会。东盟10国中有8个国家的国家元首或政府首脑出席会议，菲律宾由于杜特尔特总统即将卸任派外长洛钦与会，缅甸则因美方只愿邀请缅非政治代表参会而拒绝出席。

美国和东盟举行海上联合演习。

这是继奥巴马政府2016年在安纳伯格庄园举行美国-东盟特别峰会之后，第二次在美国本土与东盟举行峰会，其背后动机及其相关成果，值得关注。

美国提议召开峰会有何考虑

美国在2021年底就提出与东盟领导人举行特别峰会的想法，原本会期定在今年3月28日至29日，但由于部分东盟成员国领导人无法与会，以及乌克兰危机加深，峰会被推迟到5月。美国在俄乌冲突持续，国际秩序正经历自冷战结束以来最为剧烈动荡期的情况下，坚持召开举行美国-东盟峰会，主要有以下考虑：

首先，彰显美国不会因俄乌冲突而分散对印太和东南亚的关注。俄乌冲突的爆发使外界高度关注美国还能否确保对“优先战区”——印太的持续战略投入。特别是美国对东南亚的政策总是缺乏连贯性，且在其全球和地区战略中处于从属地位，所以尽管2021年下半年美国掀起对东南亚外交攻势，但俄乌冲突后东盟对美国能否延续对东南亚的重视心存疑虑。在这种情况下，美国召开与东盟的峰会，是要重申其对东南亚的“持久承诺”，强调美国-东盟合作的重要性。

同时，这也是展现其保持对印太关注的步骤之一。美国总统拜登5月底还将访问日本、韩国，并将在日本出席美日印澳“四边机制”（QUAD）线下峰会。正如美国国家安全委员会印太事务协调员坎贝尔所说，拜登将传达重要信息，即尽管乌克兰局势紧迫，需要跨大西洋共同合作应对，但美国仍意识到21世纪印太地区是更为重大、根本的挑战。

二是进一步将东盟纳入美国所谓“印太战略”以联手遏制围堵中国。尽管美国提出要构建更为联通、韧性、自由、开放的印太，但其针对中国的一面是显而易见的。虽然受到俄乌冲突等问题的牵扯，美国仍视中国为最主要战略对手。3月美国发布的《国防战略事实清单》将中国在印太的挑战作为首要挑战。因此，如何加强与东盟国家的联盟或伙伴关系，将东盟纳入其“印太战略”框架，完善应对中国的战略链条，显然也是美国召集此次与东盟峰会的重要着眼点之一。

美国重视与东盟关系有搅局南海的考虑，图为美国濒海战斗舰在南海活动。

基于东南亚地处印太中心的地缘战略地位及部分国家与中国的南海争端，东南亚对美国推进印太战略的重要性不言而喻。通过提升与东南亚国家的关系，美国可以实现多重战略目标，既加强在本地区的存在与影响力，又可借南海问题遏控中国，并以此为楔子分化中国与东盟。但美国也意识到，东盟与中国关系日益紧密，双方已互为最大贸易伙伴，并在去年将战略伙伴关系升级为全面战略伙伴关系。在这种情况下，如果没有东盟的配合，美国推进“印太战略”、围堵中国的效果会大打折扣。正因为如此，今年2月出炉的美国新版“印太战略报告”中多次提及东南亚和东盟，并将“加强赋能和统一的东盟”作为十点行动计划之一。报告还提出，要探讨QUAD与东盟合作的机会。可见，拜登政府更为重视东盟在“印太战略”中的地位和作用。召开美国-东盟峰会，正是这种路径和思路的延续，折射出美国在当前复杂国际局势下，极力拉拢东盟，以联手遏制中国的急迫心理。

三是为推进“印太经济框架”寻求支持。经济议程是此次美国与东盟峰会的焦点之一。美国认为，中国在本地区强大的经济影响力对其主导地位构成严峻挑战，所以必须通过加强与地区经济联系，弥补先前“印太战略”经济手段不足的短板。去年10月，美国提出“印太经济框架”倡议，旨在填补退出跨太平洋伙伴关系协定（TPP）而留下的空白，对冲《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）生效所带来的区域经济合作机制结构性转变，提升其在印太经济影响力，全方位加强与中国的竞争。近期，美国不断宣称将很快启动“印太经济框架”，并计划在5月敲定被邀请加入国家名单。美国希望利用峰会进一步加强与东盟国家就“印太经济框架”的协商，争取东盟的支持。

除此之外，在俄乌冲突持续延宕的背景下，美国希望东盟对俄罗斯展现更强硬立场。此前，东盟国家在俄乌冲突问题上总体表态谨慎，只有新加坡加入了对俄制裁，其他国家大多倾向中立，不愿公开谴责俄罗斯。特别是，印尼是今年G20轮值主席国，美国及其西方盟友曾要求G20拒绝俄参会，但印尼基于大国平衡战略及与俄罗斯的关系坚持邀请俄罗斯，美国会利用这一场合继续对印尼施压。柬埔寨、泰国作为今年东盟轮值主席国和APEC主席国，面临同样的压力。另外，在缅甸问题上，美国也试图与东盟加强磋商，推动东盟在落实“五点共识”上采取更多实质性举措。

美全方位加大对东盟投入

今年恰逢美国与东盟开启对话关系45周年，美国有意通过峰会进一步提升与东盟的伙伴关系。美方对此次会晤高度重视。峰会期间，总统拜登、副总统哈里斯、众议长佩洛西、商务部长雷蒙多、贸易代表戴琦等均与东盟各国领导人举行了会谈，美国工商界和各大企业高管也出席了相关活动。据坎贝尔在美国和平研究所的会议上透露，美国这样做，是希望让一些对美国不那么熟悉的东盟成员国领导人认识拜登及他的团队，同时展示现在美国整个政府都会参与东盟事务。

峰会讨论的议题很广泛，包括海上安全、新冠疫情及疫后经济复苏、气候变化、清洁能源转型、可持续基础设施等。美国与东盟发表了联合愿景声明和事实清单。

联合声明提到，承诺在11月举行的美国-东盟峰会上将美国与东盟的战略伙伴关系升级为有意义、实质性和互惠互利的全面战略伙伴关系，期待早日完成必要的进程。这可以说达成了美国最主要的目标之一。届时美国将成为继中国、澳大利亚之后第三个与东盟关系升级为全面战略伙伴关系的国家。

从事实清单来看，美国将拨款1.5亿美元，协助东盟国家发展清洁能源、以及加强海事安全及卫生防疫工作，其中，拓展海上合作值得关注。美国将拨款6000万美元将用于新的地区海事倡议，包括增派海岸警卫队人员和舰艇到印太地区；协助东盟国家打击非法、未报告和不加管制的捕鱼活动；派一名海岸警卫队代表常驻美国驻东盟使团；在东南亚和大洋洲地区部署一艘巡逻艇，开展安全合作并作为培训平台；将美国退役的巡逻艇优先转移给东南亚国家，协助这些国家提高海上执法能力等。

倡议涉及经济、人文、安全、卫生等多个领域，其中不少是东盟关切的问题，这显示美国对东南亚的战略更具全面性、针对性，美国将全方位、更为精准地加大对东盟的投入，以恢复和拓展在东南亚的影响力。特别是对数字经济、气候变化、环境保护等领域扩大投入，旨在使美国在东盟关注的新型合作领域占得先机。而在教育、人文方面加强与东盟合作，则可以增强美国的软实力，通过较少的投入获得长期的收益。还值得关注的是，海上合作在会后的成果清单和联合声明中均作为单独的一项提出来，而且在1.5亿美元对东盟资助中，投入海上合作的资金占了近一半，表明美方将此作为高度关注的重点领域。美国副总统哈里斯在与东盟领导人会谈时也强调了维护航行自由和国际法的重要性，隐含有针对南海、东海等问题的考虑。另外，关于海上合作的很多倡议涉及美国海岸警卫队，预示着美国海警未来可能更多介入东南亚海上安全事务。

关于“印太经济框架”，美方并未公布更多细节，在联合声明中也未提及，表明美国与东盟在该问题上还存在分歧，预计只有新加坡和菲律宾会率先签署或参与该框架的谈判。但对这个问题东盟还是很关注的。新加坡总理李显龙敦促美国逐一邀请东盟成员国加入，但他也提醒，这个框架必须具有包容性，并能为成员带来实质利益，才能吸引更多国家参与。大多数东盟国家对“印太经济框架”存有疑虑，担心该框架更多专注于制定较高的“环境和劳工标准”等规则问题，而不是开放市场，对发展中经济体而言可能门槛太高。

美国与马来西亚举行军事演习。

还值得一提的是，在峰会期间，东盟外长们就缅甸局势举行了非正式会议。马来西亚外长赛夫丁在会后告诉媒体，他在会上提议和民族团结政府接触、加强东盟缅甸问题特使的作用，并邀请联合国缅甸问题特使诺琳·海泽出席东盟相关会议。另外，美国副国务卿谢尔曼也会见了正在华盛顿的缅甸民族团结政府外交部长欣马昂，并重申美国会继续与东盟和其他伙伴密切合作，向缅甸施压，敦促以“公正和平的解决方案”化解缅甸内部危机。

东盟对峰会的态度和反应

美国是东盟最重要的出口目的地和投资来源国之一。在军事上，东盟仍需要美国在印太地区的存在。从这个角度来看，东盟国家需要维护与美国的良好关系，但是，他们也非常重视中国这个最重要的贸易伙伴，不会在中美之间做出选择。而且东盟对美国“印太战略”的看法比较复杂。面对美国积极拉拢，鉴于拜登政府面临的内外现状及东盟自身利益考量，东盟对此次峰会虽然表示满意，但对美国-东盟关系前景并不完全乐观。

一是东盟对美国“印太战略”冲击其主导的地区机制和中心地位的疑虑一直未消除。尽管美国一再表示将尊重东盟中心地位，但东盟对保持“中心作用”的诉求与美国在地区追求领导地位的结构性矛盾难以避免。美国强化同盟和伙伴关系，以QUAD、AUKUS为支柱在地区构建排他性小多边机制等做法，事实上削弱了东盟主导的地区安全架构。正因为如此，东盟在其“印太展望”中强调不应建立新的机制，而要充分利用和完善现有地区机制的作用。

二是东盟对美国能否兑现其承诺抱有怀疑。在经济上，美国虽然为“印太经济框架”勾勒了大致轮廓，但其具体内容和如何实施还很模糊。另外，美国毕竟受到俄乌冲突等问题的牵扯，对东南亚的关注能持续多久，以及达成的具体计划能否顺利落地，尚不确定。正如有美国学者指出，在专注于亚洲的需要与全球日益增加的优先事项之间，存在着“明显紧张”。况且，即便在亚洲，美国还面临东北亚朝鲜半岛局势趋于紧张等问题的困扰，也需要做出平衡。

三是东盟对中美竞争的加剧更为担忧。东盟不得不从中美战略竞争的背景考虑与拜登政府的关系。这次峰会虽然从参会国家到议题并无中国，但实际处处有中美竞争的隐藏议程。这恰恰是美国与东盟关系最突出的影响因素之一，双方很难在这个问题上取得共识。尽管东盟国家欢迎美国增加与本地区的经济和安全接触，但并不希望在中美战略竞争中“选边站”。他们无法在经济上承受与中国脱钩的代价，也不愿接受美国以意识形态将中美划分阵营。

东盟希望的是各大国都能关照其利益，向其提供经济、科技等领域的帮助和支持，实现双赢、多赢，而不是将本地区作为战场。近年来，为应对中美战略竞争给自身带来的压力，东南亚国家一方面竭力避免“选边站”，另一方面寻求让日本、印度、澳大利亚和其他域外大国参与进来，以在该地区建立一种力量平衡。东南亚国家还多次呼吁中美之间保持克制，达成战略包容，在气候变化、全球公共卫生和核不扩散领域等具有共同利益的问题上加强合作。因此，从这个角度来说，正如一位美国学者所言，美国关于这次峰会需要回答的一个最大问题是：拜登政府能否摆脱仅仅从与中俄战略竞争的棱镜来看待东南亚，这恐怕才是东盟所需要的。

（作者系军事科学院战争研究院研究员）

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