「研究」超前治理：新加坡的城市管理理念

内容提要：综合国内外学者有关城市管理内涵的阐述，将城市管理的职责界定为城市政府为城市居民所提供的软、硬两方面的公共服务，即城市的公共空间规划和管理、公共基础设施的建设和维护、社区建设与管理以及基本社会服务供给。城市公众对公共服务的需求及其变化、城市社会经济与技术发展等环境因素以及公共管理理论演进所引领的城市政府治理机制建设是驱动新加坡城市管理制度变迁的三个维度。新加坡“超前治理”的城市管理理念以居民需求为导向、技术革新为手段、公共管理的理论发展为引导，并建构在其特殊的社会、经济、政治和文化环境之上。

关键词：超前治理；城市管理；体制机制

一、引言

城市不仅是一个国家或者地区的政治、经济、文化、科技和教育中心，同时也是经济增长的引擎，城市的兴衰关乎国家的兴衰、城市的发展关乎国家的发展。然而，高速城市化对于一个城市，乃至一个国家，既是千载难逢的历史机遇，又是严峻的挑战，尤其是对发展中国家而言。诸如城市生态环境建设和污染控制，城市历史文化资源的保护，城市硬软件设施建设，城市产业结构调整与布局，城市规划、建设和管理相互之间的衔接，城市人口迅速增加而带来的住房建设、垃圾处理、交通拥堵、教育资源配置和就业等问题，城市贫困人口增加带来的社会管理困境，以及城市政府治理机制转变等，这些不断出现的问题制约着城市的进一步发展，也考量着城市政府的管理水平。

作为发展中国家，目前我国很多城市正在面临着或者将要面临着上述这些问题，各地城市政府也正在不断探求着城市管理体制和机制的创新，希望能够破解诸多的城市发展困境。如2004年北京市东城区率先试行“网格化”城市管理，接着北京市朝阳区、扬州市、厦门市、贵阳市等很多城市先后引入了这一管理模式。目前，这一模式已经形成了“一级指挥、两级监督、三级管理”的城市管理体系，实现了“分工明确、责任清晰、处置及时、无缝覆盖的‘大城管’格局”；2007年，深圳市集中了工商、规划、环保、水务、卫生等部门的部分行政处罚权，借助数字化城市管理平台，形成了以综合执法为特色的城市管理模式；2009年2月，南京市成立了由市长任主任，分管副市长担任副主任的城市管理委员会，成员单位包括23个市级相关部门和各区县政府，市城管委下设城管办，协调全市的城市管理工作，主任由分管副市长兼任，城管办又下设10个小组，执行具体工作，“南京模式”体现了“权威、综合、统一、协调”的特点。

然而，这些被冠以“某某模式”的城市管理体制看似各不相同，但是细究起来，“创新”不外乎两个方面：

1、管理机构调整。成立一个市领导挂帅的协调机构，即城市管理委员会（简称城管委），综合协调分散于各个职能部门的管理职责，体现领导重视。然而，这种“大城管”模式除了进行机构上简单重组以外，没有对具体的管理边界、管理方式、管理机制作相应改革，实行了一段时间收效甚微，并未从根本上改变当前城市管理的困境，因此，一直以来备受争议，以至于广东省委省政府2014年7月批准东莞市终结“大城管”模式，重回“谁审批、谁监管”的老路。

2、建立一个高科技数字管理平台。将城市划分成“万米网格单元”，形成“全地域覆盖、全时空监控、全过程管理”的数字城管，然而，这一高科技的管理方式仅仅停留在“数据库建设、公共信息平台建设以及应用系统开发”等硬性的指标方面，法律规范、管理流程再造、人才建设等“软”的问题远未涉及。正如原建设部副部长仇保兴所评价的：重平台建设、轻管理跟进；重硬件建设、轻实用效果；重新建扩建、轻资源整合，即“三重三轻”。因此，目前的数字城管根本没有触及“那些更深层面的结构和秩序，比如说权力关系、政治关系和监督程序”，只是“以一种提高效率和能力同时维持现状的方式，将信息系统纳入现行的轨道”（简·芳汀，2010：18）。

之所以在城市管理领域出现这样的乱象，究其原因，是由于目前我国的城市政府没有对城市管理的内涵进行比较深刻地解读[1]，对城市管理体制演进的历史脉络也缺乏足够的了解，因此，在分享新加坡的城市管理经验之前，本文有必要先厘清城市管理的概念，以及推动新加坡城市管理机制创新的内在驱动力。

二、城市管理的概念辨析

1、西方学者对城市管理概念的争论

西方学者对城市管理内涵的理论探索可以追溯到上个世纪70年代至80年代，早期的一些学者认为，城市管理只是拥有可分配资源的城市管理机构和需要资源的城市基层社区之间的“中介”，因此，所谓的“城市管理根本就不是一个理论，甚至谈不上是一个普遍认同的观点，它只是一个研究的框架”，从实践来看，城市管理“与城市内部的权力关系、城市的特性以及城市的经济社会结构之间有着明确的关系”（Williams，1978），城市管理的目标就是“提供基础设施和服务”，在“权力行使的过程中，哪些人拥有执行权就是非常核心的问题”（Leonard，1982）。按照这一观点，“委员会制”、“市长—议会制”、“议会—经理制”等形式的市政管理结构在本质上都是对市政权利的不同分割。

随着城市的发展，城市政府的职能也发生了相应的变化。到了上个世纪90年代，西方学术界对城市管理的内涵进行了激烈的思辨（Stren，1993；Mattingly，1994；McGill，1998），然而一直没有取得共识（Werna，1995；Obeng-Odoom，2012）。在这一轮的辩论中，西方学者对城市管理的内涵有了一个大体的轮廓，即城市管理至少应该包括这几个方面：1、城市政府的规划能力，尤其要考虑到“规划的动态性”（Clarke，1992）；2、城市的公共基础设施建设和维护，如道路交通设施、污水处理设施、供水设施、供电设施、城市卫生设施、住房建设、棚户区（squatter settlement）改造以及维修翻新等（McGill，2001）；3、一些关乎到城市居民生活品质的基本的公共服务供给，如基础教育和医疗服务、环境保护、城市家庭福利的增长等（Steinberg，1991；McGill，1998）。一些实践部门也参与到讨论中，如世界银行都市和城市管理项目认为：城市管理应包括的关键内容是政府财政、城市竞争力、提升城市吸引私营部门投资的吸引力、提升就业率、更高效地提供公共服务、环境保护等；联合国城市管理项目认为，城市管理的主要任务是制定城市发展战略规划、建立城市各参与主体间的合作伙伴关系、提供公共服务等[3]。而在基础设施的建设过程中，技术和工程项目投入是非常重要的，并且随着现代科技的发展，信息技术对于城市规划和城市管理的重要性日益凸显（Chakrabarty，1998），更进一步地，城市管理的思想和理念也是不断更新的，这种调整是伴随着公共管理研究范式的演进而进行的（Werna，1995）。

有些学者从评估城市管理绩效的角度阐释了城市管理的内涵，其中Davey（1993）的论述比较全面，他认为评估一个城市的绩效应从以下六个方面着手：1、技术能力：拥有基础设施投资的选择、设计和执行能力，同时也包括后续的运营和维护方面的能力；2、资源利用效率：即在人力、物力和财力使用上具有效率，这种效率是通过预算、项目评估、人事管理以及程序执行获得；3、财政的可变性：这种可变性建基于积极的税收基础的开发和正确的财务管理；4、对城市不断增长的需求的回应性：有能力提前（至少同步）为城市的发展和服务作出规划；5、关注城市的贫民：通过干预来提升城市贫民获得住所、基本服务和就业的机会；6、环境保护：通过提供公共服务以及规制私人部门来达致。在Davey的视野中，城市政府的运行管理能力和财务能力也属于城市管理的范畴，之所以如此，是因为城市管理的推动力主要来自于强有力的地方政府或城市政府，为保证城市规划和基础设施的有效性，政府的职能建设和财务能力是城市管理工作得以顺利推进的重要保障（McGill，1994、1998）。Davey的六个指标中提到了城市政府需要回应城市居民的需求，提前规划城市发展和服务，而这已经成为当前城市管理和城市政府关注的重要内容。

80年代开始，随着新公共管理运动的兴起，各类非政府组织和志愿者在城市公共服务递送中的地位不断显现，学者们开始批评政府部门对基础设施和公共服务的垄断。认为城市管理要“吸引私人部门参与公共产品的供给，政府和私人部门结成伙伴关系，相互合作共同提供公共服务，以提升服务效率”（Davey，1993；Warner & Hefet，2008）。但是，政府需要制定并实施一系列的规则（正式制度），为这些互动行为“确立正规化的基础”（Kooiman，2003：4；罗西瑙，2001：2），尤其是在公私合作过程中，对于合同的管理非常重要（Levin & Tadelis，2010；Hefetz & Warner，2011），以“降低参与主体之间达成合意契约的成本”（Greif，1994）。

城市管理工作是一个整体性的概念，涉及到城市政府的各个部门，因此，有效的城市管理需要跨部门的合作，需要全面提升城市政府机构和非政府组织的能力，协调和整合国家层面和地方层面城市管理机构的行为，动员城市的资源，提高投资效率，降低运行成本。由此，城市管理的内涵大大丰富了，不仅包括城市管理机制的设计与运行（Stren，1993；McGill、 2001），也涉及到城市管理者递送服务的方式（McGill，1998；Chakrabarty，1998），换言之，引入第三部门、构建城市管理的参与机制也成为城市管理的内涵之一。在此基础上，McGill（1998）提出城市管理必须要涉及以下主题，1、谁是城市管理的推动力量？政府还是城市建设过程中的所有参与者？2、城市管理的机构建设，要解决部门利益和城市管理跨部门、综合性的特点之间的冲突，确保职能机构与城市管理的战略议题相匹配；3、要解决城市战略规划和城市日常经营活动之间的矛盾。其中的第一条就是参与问题。

随着治理理论的发展，“城市治理”的概念悄然兴起，西方学者对城市治理的内涵展开了讨论，Harpham和Boateng（1997）强调了厘清城市治理内涵的重要性，并梳理了四个维度，即技术、政治、机制和文化来考察城市是否达到善治。拉比诺维奇(Jonas Rabinovich) 对比了“城市管理”与“城市治理”的概念，认为传统的单一主体的城市管理必然走向主体多元的、更具回应性的“城市治理”，分权（decentralisation）、企业主义（entrepreneurialism）和民主化（democratisation）三个维度构成了城市是否达到善治的评估标准（Obeng-Odoom，2012）。可见，“协调、整合公共和私人部门的所有行动”已经成为城市管理的主要职责之一。如在非政府组织高度发达的美国，州政府和地方政府与非营利组织的伙伴关系已经成为非政府组织发展的重要因素（Van & David，2003；Marvel & Howard，2008），非政府组织也会因合并、联盟或者吸纳而与地方政府组织合作（Malatesta & Smith，2014）。城市的治理时代使得“城市间竞争日趋激烈，从福利国家模式走向经济发展模式的城市更像是城市企业家”、“城市为吸引投资而发展富有地域特色的区域文化”、治理强调分权，使“城市与国家之间的关联度减弱”、城市政府更多地“寻求与跨界组织的合作，不仅跨城市边界，还可能是跨越省界，甚至是跨国界的组织”（Kearns & Paddison，2000）。这种合作治理或者说“参与式治理”（Baiocchi，2003）“以平等主体的自愿行为打破了公众参与政府过程中的中心主义结构”，“不仅拒绝统治型的集权主义的政府中心主义取向，也不赞成旨在稀释集权的民主参与型的政府中心主义取向。”（张康之，2008）。可见，城市治理涉及多层次的互动，为地方政府服务的创新提供了机会，私人部门、志愿组织和社区广泛参与公共服务供给，这同样考验着政府的监管能力。

2、我国学者对于城市管理内涵的认识

我国城市管理实践起步较晚，因此，国内学者对城市管理的研究也比西方学者稍晚，总体而言，学界对城市管理的关注兴起于本世纪初。表1和图1是1990年以来我国学界关于“城市管理”研究的文献数量。表中数据来源于万方数据（包括期刊论文、学位论文和会议论文），检索方式：分别按照关键词和主题为“城市管理”进行检索。

从文献中可以看出，我国自上世纪90年代末以来，掀起了城市管理研究的热潮，近年来相关研究的文献数量有所下降，研究城市治理的文献相应增加。这些文献大部分探索我国的城市管理机制（或者称之为“城市管理模式”），也有少部分涉及到城市管理的内涵。在2000年至2010年期间，我国很多高校相继成立了公共管理学院，加强了公共管理学科建设和公共管理理论的研究。西方国家公共管理理论的成果被大量介绍到我国，如新公共管理理论和治理理论差不多在同一时期引入我国，这一方面加快了我国学术界与国际的接轨，另一方面也使得一些学者对“城市管理”和“城市治理”的概念和术语在使用上没有做严格的区分，常常是二者并用。

在《中国城市管理新论》一书中，饶会林、郭鸿懋和王明浩（2003）将城市管理概括为“四大服务”和“五大职能”，“四大服务”分别是城市基础设施建设与服务、与企事业发展相关的综合服务、与居民生活相关的综合服务以及城市科学文化普及教育服务等，“五大智能”分别是导引、规范、治理、服务和经营等。可见，他们对城市管理的内涵界定是非常宽泛的，不仅涉及到城市的建设和服务，还涉及到城市的经营活动。可以理解为城市政府应该对城市行政辖区内一切人、事、物进行管理，包括政治、经济、社会、文化等各个领域（周坤、翟宝辉，2010）。持类似观点的学者还有高梅生(2007)、陈强和尤建新(2008)、连玉明(2009)和张国庆(2010)等，他们都认为城市管理是对城市发展和人居环境所进行的控制和治理活动的总称，是城市政府与公民、第三方机构、企业组织等构成的多元城市主体一起，综合运用行政、经济、法律和教育等手段对市政、民政、财政、行政等四个方面等进行管理，或言之，城市管理是对城市的公共事业、公用设施、公共事务等城市设施以及经济、社会和文化等方面进行全面的、综合性管理，最终目的是满足城市的社会和经济发展需求，改善居民生活质量，提高城市的公共福利。

鉴于城市管理实际运行情况，一些学者并不赞同将城市管理职责界定得如此宽泛，认为政治、经济、社会、文化这些在基础设施平台上开展的活动是城市的衍生功能，都有专门的管理部门，因而不应再纳入城市管理范畴。正如住建部政策研究中心城市建设与管理研究处处长翟宝辉所说，“城市管理应该有所为有所不为，不是什么都要管”，城市管理主要是维持基础功能的正常发挥，保证城市公共空间有序协调。中国城市管理体制及其机制研究课题组也认为“城管应当管也只能管城市基础功能和城市公共空间，而衍生功能即人类各种政治、经济、社会活动，则不应当由城管去管理”。

有些学者更关注城市管理的公共服务性，认为提供公共服务是“城市最基本的特征”（姜杰、邬松、张鑫，2012）。金南顺（2005）进一步提出城市公共服务有三个基本问题，依照逻辑顺序依次为：为谁服务、是什么服务以及如何服务，并得出结论：1、城市公共服务应更加关注普通市民；2、服务内容应根据城市的具体条件和市民的实际需求而调整；3、城市政府应致力于为市民提供无缝隙的、市民满意的公共服务。

综上所述，国内学者对城市管理内涵的诠释基本上可以概括为广义和狭义两种。狭义的城市管理包括环卫、园林、绿化、城监等管理与控制活动，广义的城市管理是指按照城市市场经济规律，城市政府进行的城市资本营运、城市经营、城市整体运作等经营管理活动，即把城市当作企业那样去经营（王为一，2002）。张小明、曾凡飞（2010）对城市管理三个层面的划分正好契合了广义和狭义的城市管理：第一个层面是市政、园林、环卫、绿化等日常的城市管理，基本上就是“小城管”（狭义城管）的职责；二是社区建设、社会管理；三是开发、经营和发展城市经济，即广义城管。

3、对城市管理内涵的界定

根据国内外学者对城市管理内涵的研究，本文认为城市管理可以界定为城市政府为城市居民所提供的软、硬两方面的公共服务，具体包括四个方面：1、城市公共空间的规划和管理；2、城市公共基础设施的建设和维护；3、城市的社区建设与管理；4、城市基本的社会服务供给，包括社会福利、健康和安全等。

城市管理涉及到两个方面的问题：1、城市政府的管理机制和职能范围，即城市政府的机构建设。因此，城市管理的职能是有边界的，不是什么都管，本文称之为“城市管理的职能边界”；2、城市公共服务的递送形式是多样化的，并非政府独家垄断，当前更加强调政府和社会的合作共治，而且社会能够承担的职能尽量交给社会，政府减少干预。也就是说在城市管理过程中，政府和社会之间是有权力边界的，本文称之为“城市管理的权力边界”。

三、城市管理制度变迁的驱动因素

基于城市管理的内涵和国内外文献，本文认为至少三个变量构成了驱动城市管理制度变迁的基本维度。首先，城市管理既然是城市政府提供的软硬件服务，那么城市公众对公共服务的需求及其变化就必然是维度之一，它影响着城市政府的政策取向；其次，城市社会经济环境因素对于城市社区建设与管理的模式和服务递送的方式有着重要的影响，而技术发展则对城市基础设施建设和城市管理创新有着决定性的作用；公共管理理论发展（或称之为研究范式的改进）引领的城市政府治理机制和社区治理模式的变迁。具体而言：

1、公众的需求：城市管理是城市政府提供的公共服务，而公众的需求就是驱动城市公共服务递送方式（或言之“城市管理模式”）和城市公共服务的内容（也就是“城市管理内涵”）变迁的重要因素，为了保证服务递送的质量（或言之“城市管理的绩效”），城市政府就应该确保对公众需求的回应性和公众的参与程度。这种回应性表现为服务提供者积极面对服务对象提出的要求，然后采取果断的行动提高相关信息的传递速度和精确度[1]。只有提升公共服务的回应性和公众在政策制定和执行过程中的参与程度，才能提高公众对城市服务的满意度，“增强政策合法性的机会”（Neshkova,2014），增加城市公众对城市政府的信任度，减少城市执行过程中的对抗性。

2、社会经济与技术环境：城市的社会、经济和技术环境对城市的发展有着重要影响，“有效的城市增长的制度框架不仅依赖于城市的管理、城市管理者的政策与动机，也依赖于城市运行的经济、政治、社会环境三个要素以及这三个要素的相互作用”（Davey，1993）。随着政府从管控型社会治理模式跨入服务型社会治理模式，城市治理也更加注重治理主体多元化、手段多样化。这就意味着城市政府、市场与社会等多主体之间的“合作治理”，以新的方式互动，应付日益增长的城市社会及其政策议题或问题的复杂性、多样性和动态性（Ansell & Alison，2007；Emerson，2012）。近年来，技术发展对城市管理模式等产生了越来越显著的影响，技术不仅体现在工程科技水平上，还体现在电子信息技术的发展上，新兴技术促进了城市管理手段的创新，电子政务、数字城管和智慧城市等管理方式或者概念都是伴随着信息技术的发展而产生的。

3、公共管理理论的演进：公共管理理论的发展的演进给政府管理机制变革提供了理论依据。随着治理理论的兴起，打破政府在公共服务递送过程中垄断地位的呼声渐高。治理理论强调政府让渡权力于社会，更多地由非政府部门来承担公共服务的递送服务；治理理论更加强调社会参与，试图借助特定的社会组织形式内在的结构性力量进行总体性的协调，使相关社会主体“体会到这种组织形式的好处，并对他们的义务的性质和权利的范围形成明确的和切合实际的概念”[2]，并将这种参与热情转化成现实的、有秩序地自觉行动。新近的网络组织理论更加强调公共部门、私人部门通过合作与契约共同为公众提供服务，这一方面意味着公共服务供给的分权化和去中心化，另一方面也需要政府部门提升网络的管理能力（Provan & Lemaire，2012）。

四、超前治理：新加坡的城市管理理念

新加坡1965年建国时人口大约只有180万，随着城市的快速发展，人口急剧膨胀，到2014年人口接近550万人，预计2030年可能达到690万。在发展过程中，新加坡也曾面临着上述“城市病”问题的困扰：城市人口激增导致住房短缺，大部分人只能住在棚屋中，只有9%的人能住上像样的房子；城市污染严重，美丽的新加坡河一度成为一条“臭水沟”；就业不足，街头小贩泛滥，其无序经营使得城市垃圾遍地、污水横流；多种族人群杂居，民族冲突不断发生等等。但是新加坡政府很好地解决了这些问题，将这座建国之初不被看好的城市国家建设成为经济高度发达、国民安居乐业、种族和谐、社会治安良好、环境优美的花园城市，新加坡的城市发展和治理政策备受各国政要和学者推崇，成为国际上很多城市效仿的典范。

新加坡政府在城市管理过程中不是对这些因素的被动适应，而是根据发展的趋势提前规划、提前设计、提前布局，体现了“超前治理”的思想，图2是这一思想的整体框架：

1、新加坡的城市治理理念的驱动因素

新加坡的城市管理充分体现了三个维度，即公众需求、技术变革、公共管理理论演进等诸要素的综合作用。

首先，公众需求是新加坡政府制定和调整城市政策的方向标。为了使政府更好地了解民意，在“政府与人们之间建立起一道有效的双向沟通桥梁，从而缩小政、民之间的距离”，新加坡政府通过购买服务的方式聘请多家调查公司帮助政府了解民众需求。其中著名的公司有：Forbe调查公司，主要服务于警务部门；NUH Research（新加坡国立大学健康研究）调查，主要服务领域是公众健康；IPSOS调查，主要了解中小企业（SME）的发展与需求；还有Nielson、Mediacorp等相对综合性的调查公司。这些调查机构已经成为政府的“眼睛”和“耳朵”，帮助确保政府的公共政策供给能够与居民的当前与未来需求相一致。政府根据调查反馈，第一时间了解居民的需求，精英领导层根据居民需求的特点和变化趋势作出预测，提前预判，并设计和制定相应的政策。在政策的制定过程中，政府也会多次召开民意咨询会，了解公众对现行政策和未来可能实行的政策的反馈意见。

其次，新加坡的城市管理政策体现了公共管理理论的最新进展。新加坡是典型的精英管理型国家，政府部长和重要骨干成员大都毕业于西方发达国家名校，对公共管理理论的研究比较深入，其政策制定和执行充分体现了公共管理理论的新发展。其一，新加坡建构了一套政府主导、社会组织和志愿者广泛参与的社区治理模式。新加坡的社区治理是典型的“政府主导下的居民自治模式”，政府起着引导和规范的作用，而社区治理则是依靠社区社会组织和志愿者的广泛参与，实现“自我管理、自我发展和自我教育”。其二，政府大量地向私营机构或者社会组织购买服务来实现城市公共服务的供给，如政府部门建屋发展局（HDB）主导的公共住房建设（DBSS模式的公共住房）非常注重吸引社会资本参与，面向2030年的“sky-land”规划本身就是建立在政府、私人组织和居民共同参与的基础之上，这些治理理念都充分体现了城市治理理论思想的新发展。

第三，新加坡的城市管理体现了与科学技术的新发展。新加坡著名的“新生水”工程、环境治理以及“智慧城市”建设等等都体现了高科技和现代工程技术的进步，政府管理的思想和手段也随着高科技的发展而不断调适。IBM给出了智慧城市基本特征的界定：全面物联、充分整合、激励创新、协同运作等四方面。即智能传感设备将城市公共设施物联成网，物联网与互联网系统完全对接融合，政府、企业在智慧基础设施之上进行科技和业务的创新应用，城市的各个关键系统和参与者进行和谐高效地协作。发展智慧城市被很多学者公认为促进城市社会经济发展，实现资源环境相协调，提高城镇化质量、缓解“大城市病”的重要手段。

然而，“当我们试着建立虚拟政府的时候，为了政府和经济而进行的信息基础设施投资，最困难的不是硬件，而是软件和制度建设”（简·芳汀，2010：67）……“因特网尽管为大幅度改善跨组织的传播提供了可能，但是这些好处只有内嵌在合适的认知、文化、社会和正式的规范、规则、关系中，才可能得到实现”（简·芳汀，2010：88），因此，智慧城市建设不应该仅仅强调物联网、云计算等新一代信息技术的应用，而应该更加突出以人为本和用户参与，智慧城市应该是一个开放的系统，其特征表现为“全面透彻的感知、宽带泛在的互联、智能融合的应用以及以人为本的可持续创新”。新加坡的智慧城市建设远远不是普及计算机拥有率或者架设几条光缆那么简单，也不是当前我国部分城市热衷的“万米网格”数字城管，它更是一种理念上的重构，是一种城市治理机制的升华；它基于知识社会的发展搭建一个协同、开放的平台，实现城市管理的精细化；它整合软硬件资源，立足长远，满足城市居民新的、未来不断出现的需求。

2、新加坡建构超前治理理念的基础条件

新加坡独特的社会文化环境支撑着“超前治理”的城市管理思想，具体体现在以下几个方面：

（1）精英治理：政治精英将公共管理理论的新进展及时与新加坡的城市治理实践相结合，同时确保对公众需求回应渠道的畅通性。虽然新加坡在制度上比较倾向于西方体制，但是很多具体的政策执行体现了不同于大众民主的精英管理。这是因为建国之初，面临着资源严重短缺之时，“人们还是更愿意将资源控制的权力交付给一个自上而下的权威机构、以此限制人们的资源使用行为”（Tyler & Degoey，1995），一个强有力的精英政府更可能带领国民走上更快的发展道路。因此，李光耀在建国之初就确立了“精英治国”，即由最优秀的人才来领导国家的治国方略。

现任总理李显龙关于良治四信条的第一条就是：“领导是关键。我们需要能作正确决定，而未必是讨人欢心的决策的领导人。我们需要具备道德勇气和正直的领导人，承认并纠正过去的错误，同时明辨哪些政策已经过时，需要改变。这正是为什么我们尽力确保公共服务系统延揽全国部分最优秀人才。我们要求在公共服务里有优秀领导人和能干的公务员，推动我们的招聘、事业发展和报酬制度”。国际机构Ketchum在2011年对新加坡、美国、英国、法国、中国等12个国家的3759人进行网络调查，调查内容为受访者对本国政治、商业和宗教界领袖的评价。结果显示，新加坡居民对政界领导人的满意度很高，认为这些领导人在处理国际或者国内事务时展现出有效的领导素质。最受新加坡人重视的领导才干有：能够冷静应对危机（68%）、以身作则（66%）、以公开透明的方式与民众沟通（65%）、能够清楚勾画出长期愿景（63%）。新加坡正是因为有这些“优秀强悍的领袖当政”，才可以管理的很好。

为了保证政府不脱离公众，除了上述的那些调查公司，新加坡政府还有自己的民意收集机构。1985年4月15日，在时任国务资政的吴作栋的推动下，新加坡设立了民意处理组，使之成为“新加坡人讨论的平台，从中了解重大政策，提问、提出建议，并参与制定解决方案”，当然这并不意味着精英治理的新加坡会在制定每一项政策前都会咨询民众的意见，“或是在制定政策时走讨好民众的路线”，小组的重要责任是“聆听和讲解”（民意处理组，2006：9-11），“小到个人投诉，大致民众对政策的意见”（民意处理组，2006：63），民意处理组都会仔细听。一方面听取民众对社会问题和国家政策的意见，以便迅速回应民众的诉求，并对现行政策作出适当调整，另一方面向民众解释、解读政策，增进其对公共政策的理解。民意处理组获得民意的渠道主要有：对话会、人民论坛（People’sForum）、茶会、公共论坛（Public Forum）、民意调查（Surveys and Polls）、公共咨询网站以及出版刊物等，收集到的意见从1985年的1527个增加到2005年的5380个。对话会一直是民意收集的最重要的方式，民意处理组举办的每次对话会都会邀请多名基层领袖，并安排不同种族、行业、年龄的人参加，以反映不同阶层的民众的意见，举办次数也从1986年的不到20场增加到2005年的48场。

（2）经济发达且自由度高：新加坡市场经济高度发达，2013年人均GDP为54,775美元，居世界第八位。根据美国传统基金会与《华尔街日报》2013年的“经济自由度指数”排名，新加坡仅次于中国香港，居世界第2位。2014年标准普尔对新加坡的主权债信评级为长期“AAA”、短期“A-1+”，显示了该国“财政和外部状况全面强势、决策有力而且政治稳定”。这些都大大吸引了国外资本进入新加坡，尤其是金融资本的进入使新加坡成为全球金融中心。

（3）法制：新加坡具有完备的法律体系，“严密的法网覆盖了社会经济的各个方面”（孔庆山，2012：118）。新加坡以严刑峻法闻名于世，至今仍然保留着鞭刑和绞刑等残酷刑罚。鞭刑不仅适用于重罪者，有些轻罪者也难逃此刑，如《破坏法》规定对涂鸦、乱贴海报者适用鞭刑[7]。轻罪重罚的做法反应了新加坡功利的立法原则，即“既然无法对所有的轻微犯罪者处以刑罚，只对被发现的轻微犯罪者施以重刑，相对于发现所有轻微犯罪者来说，更有效益”（潘光政，2014）。

新加坡被世人戏称为“Fine City”，随处可见罚款标志，新加坡罚款之多、之高令人瞠目结舌，如吐痰被抓住，第一次罚款1,000新元，第二次罚款2,000新元，第三次就要被罚5,000新元以上；新加坡的很多场合都不允许吸烟，在非吸烟区吸烟，会被处以最高1,000新元的罚款；酒驾，初犯被处以1,000-5,000新元罚款或6个月以下监禁，再犯将被处以3,000-10,000新元罚款或1年以下监禁，并吊销驾照；公共场所斗殴将被处以1年监禁或者1,000新元罚款，或者二者并罚。在新加坡，严禁携带口香糖入境，这种“连吃口香糖的自由都没有”的严格规定，着实让西方人特别是美国人感到很不习惯。

（4）多元的文化价值：新加坡是多种族、多文化的社会，华族、马来族和印度族都有着自己传统的文化价值观和风俗，在唐人街（又称“牛车水”）、小印度和阿拉伯街保留着充满民族特色的街道和建筑。新加坡政府处理民族问题和建立国家认同的基本原则可以概括为4M原则，即多元民族主义（Multiracialism）、多元语言（Multilanguage）、多元文化（Multiculture）和多元宗教（Multireligion）。为了实现国家认同，新加坡政府采取三个基本策略实现国家认同：第一，发展经济，为民众提供更多、更丰富的物质财富，让各种族人民从中获益；第二，在各种族之间建立更多联系；第三，建立新加坡人民和国家紧密联系（李志东，2014：69-71）。

新加坡的多宗族、多元文化影响着新加坡的公共政策供给，如新加坡的住房政策规定组屋区每个社区、每幢公寓华人、马来人和印度人的人口占比都不能超过相应的比例，从而形成了“各民族比邻而居、种族杂处的新型社区”（李志东，2014：87）；为了体现种族平等，新加坡除了公历新年（即元旦）以外，每年还要过3个新年，分别是华人新年、印度人新年，即屠妖节（ Deepavali）、马来人新年，即开斋节（Hari Raya Puasa）。新加坡的种族和文化政策充分照顾到了每一个族群的历史传统，处处体现着民族融合的特点和“一个民族、一个新加坡”的治国理念。

（5）广纳人才、构筑“技术高地”，提升高新技术的竞争能力：新加坡政府从上个世纪90年代开始就非常注重引导知识经济的发展，如今已经形成化工、电子、生物制药、现代传媒、现代物流和金融等多个产业集群，电子产品、石油及相关产品、包括生物制药在内的化工产品等稳居出口的前三位，占出口比重的2/3以上。新加坡的垃圾焚烧发电、污水处理技术、新生水技术等都是当前世界上最先进的技术，其中“新生水”技术2007年还获得斯德哥尔摩工业水奖，新加坡还设想依托其“新生水”技术打造“环球水枢纽”，发达的电子信息技术和电子信息产品制造能力为新加坡“智慧城市”建设提供了强大的技术支撑。新加坡致力于打造“科技高地”，提升科技竞争力，大力投资高科技体系基础设施，重点发展信息和通信技术、电子制造业和生命科学等高科技产业，并对知识产权进行严格地保护，努力将自己打造成为全世界高科技产品的“试验田”。

本文选自总第36期《公共政策研究》，作者徐林系浙江大学公共政策研究院首席专家、浙江大学公共管理学院教授。