未雨绸缪：从欧盟对俄制裁的新特点谈谈对中企的风险警示（上）

俄乌军事冲突爆发以来，美欧等西方国家对俄罗斯展开了多轮联合制裁，其力度之大、范围之广，超出了人们预料，被称为“极限制裁”。长期以来，制裁是美国打压其他国家惯用的外交政策工具，具有高度政治化的倾向，欧盟以往参与较少，采取过的制裁措施相对也比较克制。而且近些年来，欧盟与俄罗斯之间的经济合作关系不断加深，欧盟对俄罗斯提供的油气资源具有很大程度的依赖性。在这样的背景下，欧盟此次加入美国主导的对俄制裁，并在制裁措施上与美国保持高度一致，多少让人有些意外。美欧合作实施的金融制裁将国际金融工具武器化，大大提升了制裁措施的威力，产生了远超以往美国单边制裁的效果，对俄罗斯的经济造成了重大打击，俄罗斯的企业和个人都受到了严重影响。

此次联合制裁彻底地改变了人们对西方国家私有财产保护法律制度和金融信用法律体系的基本底线的认知，加深了我们对百年变局之下底线思维的理解，给中国企业提供了重大的风险警示。在波谲云诡的国际局势下，中国企业如何能够未雨绸缪，在危机到来之前占得先机，在国际变局之中开创新局，需要有新的思维。本文将从欧盟的制裁措施谈起，从中国企业跨境风险防范的角度，为大家提供一些新的思考。

01 欧盟采取的主要制裁措施

欧盟的制裁法规是由欧盟安全委员会（CFSP）的理事会决定，经欧盟理事会和欧盟议会通过，在欧盟官方公报上公布后生效。欧盟对俄罗斯的制裁开始于2014年克里米亚危机之后，其制裁措施主要规定于2014年269号理事会条例（《关于对破坏或威胁乌克兰领土完整、主权和独立的行为采取限制性措施》，简称269条例）和2014年833号理事会条例（《针对俄罗斯破坏乌克兰局势稳定的行动采取的限制性措施》，简称833条例）。2022年俄乌冲突爆发以来，欧盟通过对这两个条例的修订，极大地提升了制裁力度，拓展了制裁范围。

欧盟的制裁法规适用于欧盟成员国领域内进行的所有商业活动，同时也适用于所有欧盟成员国的个人、法人、实体或机构，但是对欧盟领域外的外国个人或实体与俄罗斯之间的交易并不具有域外管辖效力。

1.针对特定的俄罗斯个人和实体的制裁措施

2022年2月25日，欧盟修订了269条例第3条，将条例制裁对象的范围扩大到“实质上或经济上支持或受益于”俄罗斯政府、俄罗斯决策者的自然人、法人、机构或实体，以及“涉及为俄罗斯政府……提供实质收入来源的经济领域的商界领袖、法人、机构或实体”。截至2022年5月12日，欧盟制裁名单中已经列入了俄罗斯八十多个实体和一千多名个人，除了俄罗斯政府和军方的官员以及重要媒体的相关人员之外，最引人关注的是在俄罗斯具有重要影响的商业领袖及其家人、以及在俄罗斯经济中扮演重要角色的俄罗斯主要国有企业和商业银行，也被列入了制裁名单，例如切尔西俱乐部老板罗曼·阿布拉莫维奇、俄罗斯石油公司总裁伊戈尔·谢钦，还有VTB银行、俄罗斯联合造船公司、俄罗斯联合航空制造公司等等。

根据269条例第2条的规定，在欧盟范围内该条例列明的“任何自然人或法人、机构或实体，或与他们关联的自然人或法人、机构或实体所拥有或控制的所有资金和经济资源，应被冻结”。其中，“资金”指任何形式的金融性资产，除现金、存款外，还包括股票、担保、信用证等等；“经济资源”指非资金形式但是可以用于获得资金、货物或服务的任何财产，涵盖了有形资产和无形资产，动产和不动产，同时也包括可以用来获取资金、货物或服务的资源，包括知识产权。该项规定是欧盟针对俄罗斯特定个人或实体采取资产“冻结”措施的基础法律依据，产生的效果并不仅限于对制裁对象财产的冻结，制裁对象与欧盟各国之间的所有交易也因此被实质性的禁止了。

需要明确指出的是，269条例规定的“冻结”措施，仅指禁止对财产的变卖、使用、抵押等处置行为，相当于中国法律中查封、冻结、扣押一类的保全措施，而不包括没收或其他剥夺财产所有权的措施。

根据欧盟官方发布的《指引》（Guidance）和常见问题解答（FAQ），欧盟的制裁自动适用于制裁对象 “拥有”或“控制”的其他实体，如果制裁对象拥有的财产权益超过50%，就视为 “拥有”；而如果制裁对象拥有决策上的决定影响力，即使财产权益比例不到50%，也将视为制裁对象所“控制”。

此外，受制裁的个人还被禁止通过陆路、空中或海上进入或过境欧盟领土。

2.贸易限制措施

根据833条例，欧盟对俄罗斯采取的贸易限制措施包括欧盟出口物品和技术的管制措施以及欧盟从俄罗斯进口物品的限制措施。出口管制的范围不仅包括禁止销售、供应和转移，也包括禁止提供中介服务、技术服务，以及禁止提供融资（包括担保、保险）或财务援助。如果欧盟出口商没有履行尽职调查义务，导致产品和技术从欧盟出口至第三国后又转口至俄罗斯，将会被视为规避制裁。

（1）军用物资、军民两用物项、战略物项的出口管制

2014年克里米亚危机之后，欧盟在833条例中规定了针对俄罗斯的军用物资和军民两用物项出口管制措施。2022年俄乌冲突爆发后欧盟对条例进行了修订，修订后的条例扩大了军民两用物项禁止出口对象的范围，从此前的俄罗斯军事部门和特定机构，扩大到俄罗斯所有的自然人或法人。

同时，833条例还将出口管制范围扩大到了“可能有助于俄罗斯的军事和技术的增强，或国防和安全发展”的物项（“战略物项”），条例详尽地列明了具体范围，包括电子、计算机、通讯、信息安全、传感器和雷达、航空、航天、海洋装备等类的物品和技术。

（2）特定领域的出口管制

除军用、军民两用和战略物项外，833条例还针对俄罗斯重点行业实施了特定物资和技术的出口管制，主要涉及石油和天然气行业（侧重于精炼领域，如管道、钻探设备、精炼技术等）、航空航天行业（侧重于制造领域）、海洋设备制造行业（侧重于特种船舶、海洋精密设备制造领域）等等。

（3）奢侈品的出口管制

欧盟制裁所称的奢侈品范围非常广泛，包括纯种马、鱼子酱、松露、各种酒精饮料、雪茄、香水、皮革制品、服装、宝石和金属、电子产品、汽车、钟表、艺术品、体育器材等类物品，单价如超过一定金额（汽车、电子产品等项之外为300欧元），就被作为奢侈品禁止向俄罗斯出口。

（4）进口限制

欧盟已经禁止了俄罗斯钢铁产品、煤炭及其他固体化石燃料的进口，但是并没有禁止俄罗斯天然气的进口，而石油的进口限制则在欧盟内部引发了巨大的争议，截至目前尚无定论。除此之外，禁止进口的产品还包括水泥、化学品、化肥、橡胶、木材、纸张、玻璃制品、鱼子酱、伏特加等等。

3.金融制裁措施

欧盟对俄罗斯采取的金融制裁手段也主要规定在833条例中，具体措施包括以下几个方面：

（1）禁止俄罗斯的主要银行使用SWIFT系统

自2022年3月12日起，Bank Otkritie、Novikombank、Promsvyazbank、Bank Rossiya、Sovcombank、Vnesheconombank (VEB)、VTB Bank等七家银行及其附属机构被禁止使用总部设在欧盟成员国比利时境内的SWIFT系统，这七家银行的业务覆盖了俄罗斯大部分的银行金融服务，但俄罗斯两家承担油气出口金融服务的银行，Sberbank（俄罗斯联邦储蓄银行）和Gazprombank（俄罗斯天然气工业银行）并未被欧盟移出SWIFT系统。

（2）禁止俄罗斯央行外汇储备金的交易

在欧盟成员国范围内，所有与俄罗斯中央银行之间外汇储备金和资产管理有关的交易，包括与代表俄罗斯中央银行或按俄罗斯中央银行指示行事的任何法人、实体或机构（如俄罗斯国家财富基金）的交易均被禁止。该项措施实质上起到了冻结俄罗斯国家外汇储备的效果。

（3）对俄罗斯全体自然人、法人采取的金融限制措施

根据833条例，在欧盟成员国范围内针对俄罗斯全体自然人、法人的金融限制措施主要包括：禁止为涉及俄罗斯的贸易或投资提供公共融资或财务援助，禁止向俄罗斯自然人或法人出售欧元纸币、销售欧元计价的可转让证券或基金、提供信用评级服务和信托服务，禁止俄罗斯法人、实体或机构以及不拥有欧盟居留权的俄罗斯国民和居民（居住在俄罗斯的其他国家的自然人）在欧盟单一信贷机构存款总额超过10万欧元。

（4）禁止与俄罗斯特定国有机构的交易

欧盟的个人和实体被禁止与欧盟认定的俄罗斯公共控制（public controlled）的公司，或超过50%公共所有权（public ownership）的公司，或俄罗斯政府、俄罗斯中央银行有权参与利润分配的公司，直接或间接地进行任何交易，包括获得贷款、投资等等，也不得与这些公司拥有50%以上财产权益的关联公司或者这些公司的代理机构进行交易。目前欧盟已经认定的公司包括俄罗斯联合航空制造公司（UNITED AIRCRAFT CORPORATION）、俄罗斯联合船舶制造公司（UNITED SHIPBUILDING CORPORATION）、俄罗斯石油公司（ROSNEFT）等涵盖航空、造船、石油开采、军用及两用物资进出口领域的十二家俄罗斯重要企业，该名单不排除还会进一步扩大。目前，这些公司中的一些实际控制人同时也被欧盟列入了269条例的特定个人制裁名单。

（5）资本市场的限制措施

2014年之后，欧盟对俄罗斯采取了资本市场限制措施，禁止为特定的俄罗斯机构在欧盟范围发行的可转让证券和货币市场工具提供交易服务。俄乌冲突爆发后，欧盟扩展了受到限制的发行机构的范围，目前包括俄罗斯政府、中央银行、主要信贷机构、俄罗斯国有控股机构，以及这些机构拥有50%以上财产权益的实体。

4.其他制裁措施

欧盟禁止一切由俄罗斯运营、注册或租入的飞机在欧盟境内降落、起飞或过境；禁止在欧盟境内对俄罗斯开展货物陆路运输服务；禁止悬挂俄罗斯国旗的船舶进入欧盟港口，但运输石油和天然气等项产品的船舶除外。此外，欧盟采取的制裁措施还包括媒体禁令，取消俄罗斯最惠国待遇等等。德国、波兰等国还以各种名义托管了俄罗斯天然气工业股份公司在欧洲的子公司以及地下储气库的运营商。

02 其它西方国家的制裁措施

此次制裁是由美国主导的西方国家的联合行动，除了欧盟之外，英国、加拿大、澳大利亚、日本、韩国、新加坡等国也参加了对俄罗斯的制裁，形成了西方国家联合对俄制裁的局面，作为永久中立国的瑞士此次也罕见地跟随西方国家对俄罗斯采取了一致性的制裁措施。目前实际参与制裁的国家主要是欧洲国家以及美国的盟友国家，总共40多个国家，而联合国190多个成员国当中，有140多个国家并没有参与对俄制裁。

1.美国的制裁措施

制裁措施是美国打压其他国家重要的外交政策工具之一，美国的制裁法律法规已经逐渐发展成为一个复杂的体系，以SDN清单制裁、出口管制、金融制裁为主要制裁手段，形成了完整的单边制裁法律“工具箱”。为了保证制裁措施得到执行，美国还直接借用了国际上具有广泛正当性的反洗钱法的手段，反洗钱法原本只是用于打击恐怖主义、走私、贩毒、腐败等国际犯罪行为，但美国却将其中的强制手段作为其单边制裁的配套工具，用于实现其制裁其他主权国家的政治目的。

2014年克里米亚事件之后，美国对俄罗斯就采取了禁止融资、禁运武器、停止勘探领域合作等项措施，但并未对俄罗斯实施全面的金融制裁和出口管制措施，纳入SDN清单的俄罗斯主要能源企业只有俄罗斯石油公司和俄罗斯诺瓦泰克公司两家公司，受到制裁措施的银行只有Sberbank一家。俄乌冲突爆发后，美国对俄罗斯采取的措施包括主要俄罗斯银行剔除SWIFT系统、全面封锁俄罗斯金融机构、全面出口管制禁运，大范围增加列入SDN清单的实体和个人等等，体现了全面性和极限性的特点。特别是美国将金融制裁手段全面的用于制裁俄罗斯这样的大国，超出了大多数人的预料。

截至目前，美国基于现有法律规定对俄罗斯采取的措施均为“冻结”措施，尚未看到针对俄罗斯企业和个人财产直接采取的“没收”的措施。值得关注的是，4月27日美国国会众议院通过了允许美国政府直接没收俄罗斯富豪被冻结的资产用于对乌克兰援助和重建的提案，但由于该提案过于激进，通过后只是成为一项不具约束力的决议，而不是法律。该决议敦促美国政府成立联合工作组，确认在宪法机制下扣押和没收俄富豪资产的可行步骤。根据相关报道，美国司法部长表示拜登政府支持将从俄罗斯富豪手中没收资产的部分收益“直接转给乌克兰”，拜登将会向国会提出一项综合性立法提案，建议以立法形式增强美国没收俄罗斯富豪资产的执法能力。

2.英国的制裁措施

英国的制裁体系来源于欧盟制裁体系，欧盟制定的制裁措施此前在英国自动适用。在英国脱欧之后，欧盟原有的制裁法律已经并入到了英国立法中。2018年英国颁布了《制裁和反洗钱法》，跟从美国开始将反洗钱法律手段作为法律依据用于配合制裁措施。2019年英国针对俄罗斯制定了《2019 俄罗斯制裁条例》，确保在欧盟体系下制定的对俄制裁措施在英国脱欧后能够在英国有效适用。针对最新的俄乌冲突，英国根据《制裁和反洗钱法》的授权颁行了《2022俄罗斯制裁条例》，作为本次实施对俄罗斯制裁措施的法律基础。截至5月12日，《2022俄罗斯制裁条例》已经做过八次修订，不断地增加对俄罗斯的制裁。

英国此次对俄罗斯的制裁体现了其与美欧等国保持一致的立场。英国的制裁对象与欧盟的范围基本相同，在贸易限制、金融制裁等方面，英国与欧盟采取的措施也没有实质上的差异，仅有细节上的不同。

《2022俄罗斯制裁条例》将“从俄罗斯政府获取利益或支持俄罗斯政府”的机构和个人，以及这些机构和个人直接或间接控制的机构或个人，列为可被制裁对象，构成其对俄罗斯国有企业和个人采取制裁措施的法律基础。条例对“从俄罗斯政府获取利益或支持俄罗斯政府”的定义十分宽泛，包括俄罗斯政府机构运营的实体、与俄罗斯政府战略性部门开展业务的实体等等。2022年3月15日英国通过《经济犯罪法》，该法确立了“镜像规则”，即如果个人或机构被美国、欧盟、澳大利亚或加拿大列为制裁对象，或应基于公共利益被列为制裁对象，则可根据《经济犯罪法》规定的紧急程序将该机构或个人列为制裁对象。

3.西方联合制裁措施的新特点

西方国家此次采取的制裁措施保持了高度的一致性，通常都包括出口管制措施，金融制裁措施，以及对特定个人和实体采取的财产冻结措施。除此之外，西方国家的一些企业和民间组织，主动采取了针对俄罗斯的制裁或抵制行动，例如退出俄罗斯市场、禁止俄罗斯成员参与组织活动等等，这些行为属于民间性的自发行动，与西方国家的国家制裁行为存在区别。

为了确保制裁措施的一致性，欧盟与美、英、日、澳等西方国家共同组建了“俄罗斯精英、代理人和寡头（REPO）工作组”，统一协调制裁工作，核查列入欧盟制裁名单人员的资产与犯罪活动之间的联系，欧盟理事会还成立了“冻结和扣押工作组”，以确保制裁措施在所有成员国中得到有效执行。欧盟修订后的833条例将美国及日本列为“伙伴国”，欧盟与伙伴国在出口管制方面实施效果相同的措施，而英国则在《经济犯罪法》中确立了“镜像规则”，认可其他西方国家对制裁对象的认定。

然而，欧盟以及多数西方国家此次采取的制裁措施，仍然和美国的制裁措施有所区隔。美国利用美元在国际货币体系中的核心地位以及美国在高科技领域的领先优势，在经济制裁和出口管制的司法体系中广泛地采用了长臂管辖，结合“次级制裁”的手段，强迫第三国的企业和个人参与和配合美国的制裁行动。美国通过长臂管辖进行的制裁，缺乏明确的国际法基础，很多时候也会损害欧盟与其他国家正常的经贸活动，如欧盟与伊朗、古巴等国的正常交易，长期以来欧盟对美国的霸权行径也是多有微词。欧盟目前对俄罗斯采取的各项制裁措施，在司法管辖权方面跟美国的做法保持了距离，仍然只是适用于欧盟范围内进行的活动以及欧盟成员国的个人和实体，并不具有域外管辖效力。但是需要注意的是，通过总部位于比利时的SWIFT系统进行的支付有可能会触发欧盟的制裁措施。

另一方面，迄今为止西方各国对俄罗斯的企业和商界人士的私人财产所采取的措施仍然只是“冻结”措施，此前网络上流传的欧盟国家“没收”俄罗斯富豪游艇、股权和其他财产的行动，在理解上可能存在偏差。欧盟目前的措施在法律上仅仅限定于财产“冻结”措施，而“没收”一类的财产剥夺措施在欧盟现有法律体系中仍然缺乏直接的法律基础。在很多欧盟国家的法律体系中只有存在犯罪嫌疑或犯罪证据才有可能没收财产，受到制裁本身很难与犯罪行为画上等号，而将规避制裁的行为认定为犯罪也存在着很大争议。

与此相对照，美国的制裁法律手段全面地借用了针对恐怖主义、走私、贩毒等犯罪行为的美国反洗钱法律体系的强制手段。通过采取没收私人财产的手段实现制裁目的，在美国法律制度下已经并不缺乏立法的基础，只不过美国如果想要在高度政治化的背景下通过立法将这种强制手段直接用于俄罗斯这样的大国及其国民和企业，在实质性颠覆“私有财产神圣不可侵犯”这一西方法律制度根基的过程中，除了需要有让国际社会能够接受的正当性理由之外，可能还需要一点“勇气”，其引发的无法估量的后果才是美国立法者和执政者不能不考虑的。

03 西方联合制裁措施对俄罗斯的影响以及俄罗斯的反制措施

早在2021年10月18日，美国财政部在2021年度制裁评估报告中就提出，在制裁领域需要尽可能采取多边合作，引入多边协调和参与机制，制裁措施应尽可能和盟友进行协调，进行情报和资源共享，并加大行业、金融机构、民间团体、媒体等利益相关方的参与力度。因此，美国与欧盟等西方盟友之间实现联合制裁，从而加强美国主导的制裁的力度和效果，已经受到美国政府的高度重视。

美国此前从2014年开始就已经对俄罗斯采取了部分出口管制和金融制裁措施，但是由于俄罗斯在进出口贸易方面对美国的依赖程度并不高，而且俄罗斯此后一直在逐步采取措施脱离美元体系，更多地采用欧元进行贸易结算，因此美国当时的制裁措施并未对俄罗斯在经济上造成显著的冲击力。长期以来俄罗斯与欧洲市场联系紧密，俄罗斯最大的外汇储备是欧元。在本轮的制裁中，由于欧盟同意加入对俄罗斯的制裁，特别是金融制裁，美国联合欧盟共同对俄罗斯采取行动，制裁的打击效果就突显出来。在欧盟的支持下，俄罗斯的主要银行被SWIFT剔除，俄罗斯超过一半外汇储备被实质性冻结，西方的联合制裁措施基本切断了俄罗斯对欧元、美元及其他国际结算货币的获得，除了天然气之外俄罗斯与欧盟之间几乎所有的贸易往来都受到严重影响，俄罗斯的经济因此遭受了严重的打击。

针对美欧等西方国家采取的制裁措施，俄罗斯迅速采取了有针对性的应对措施和反制裁措施，这些措施包括：提高国内存款利率、限制在俄罗斯境内出售外汇，对外汇收入强制结汇，用以稳定卢布汇率、阻止资本外流；要求用卢布清偿参与制裁的“不友好国家”的外债，对“不友好国家”购买俄罗斯天然气必须用卢布进行结算；对试图撤离的西方企业启动国有化程序，包括接管资产、引入外部托管、启动资产拍卖；考虑冻结“不友好国家”在俄资产；对“不友好国家”实施金融和进出口应对措施，包括禁止粮食出口、非授权使用专利无需赔偿、要求在境外上市的俄罗斯公司启动境外存托凭证的退市程序等等。

在西方国家采取制裁措施初期，卢布曾经发生了大幅度贬值，俄罗斯此后采取的应对措施，特别是天然气卢布结算等项反制措施起到了很好的阻击效果，目前卢布币值甚至已经超过了冲突前水平，西方国家利用美元和欧元的国际货币结算地位采取的金融制裁措施并未达到预期的打击效果。同时，考虑到欧洲对俄罗斯能源的依赖程度，欧洲对俄罗斯采取系列措施后，是否能够抵御自身能源短缺、经济下滑的巨大压力尚属未知。

（本文首发于“金杜研究院”公众号）